对不同类型财政专项资金采用不同管理模式的探讨

对不同类型财政专项资金采用不同管理模式的探讨 对财政专项资金实行分类管理模式研究 摘要:深化财政支出管理～提高财政资金使用效益是当前政府财政体制管理的一个重要环节。而在整个财政支出中～财政专项资金支出的管理尤为重要。财政专项资金是政府履行公共管理职能和公共服务职能的重要保障～其种类繁多～资金规模大～资金使用效果影响范围广。但是～财政专项资金在分配、管理和使用中还存在许多问题。近年来～各级财政部门在加强各项专项资金分类管理方面～进行了各种各样的探索～为管好财政专项资金管理工作廓清了思路、指明了方向。 关键字: 财政专项资金 分类管理 存在问题 建议 一、财政专项资金分类管理的必要性 财政专项资金是中央、省、市级预算中为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。专项资金多直接来自财政拨付～体现了“集中财力办大事”的思想～其对国家经济建设、社会发展和进步、促进农业和农村经济发展、改善农业基础设施建设、帮助农民脱贫致富发挥了至关重要的作用。专项资金种类多、资金量大、涉及面广～主要有:一是社会保障类～涉及最低生活保障资金、再就业资金、新型农村合作医疗资金、社会医疗救助资金、优抚金、城镇退役士兵就业安臵金 1 等。二、农业类～涉及新农村建设资金、农民培训、粮食直补资金等其他农技专项资金。三是基本建设类～涉及企业更新改造资金、水利工程建设资金、公用事业建设资金等等。此外～财政专项资金还包括教育专项类～如教育民生资金、教育发展文化发展资金等以及其他一些类型～例如招商引资专项资金、人才开发专项资金。本文主要从社会保障类、农业类和基本建设类着手～进行分析。 目前～在财政专项资金的分配、管理和使用过程中存在或多或少的不足之处～对于不同类型的专项资金采取不同的分类管理方法也迫在眉睫。 1、由于专项资金的种类多～范围广～而其用途、绩效目标、使用范围、管理职责、执行期限、分配办法、支出管理、审批程序和责任追究等又都不尽相同～因而针对各类资金的特点使用不同分类方法是必须的。比如社会保障资金～它与社会稳定、人民群众的日常生活息息相关～除受国家和地区政策以及社会保障制度的影响外～地区经济发展水平、企业效益好坏、人民生活质量高低、就业率、受教育程度等等因素都会对社会保障资金的规模和水平产生影响～形成了我国社会保障资金的区域性、阶段性特点。这要求我们的资金管理工作也必须根据其管理主体一一社会保障资金所产生的变化和体现出来的这些特点适时地进行着力点的动态调整。而农业类专项资金是各级财政用于支持农业基础设施和生态环境建设～提高农业生产力～促进农业和农村经济结构 2 调整～推进农业产业化进程～增加农民收入～改善农村生产生活条件的主要资金来源。它的管理模式侧重于建立完善的项目报账制。另外～基建类专项资金大多都是投资大、周期长、外部性强而直接经济效益低的社会公益事业～是一种类似于公共物品的准公共物品。但是相应的管理如果弱化或不规范～就不能有效节约建设资金、控制建设成本、提高投资效益～所以对其管理需要加强对项目实施后所产生的社会效益、和经济效益进行综合评价等等。 2、我国财政专项资金现行的一些条款过于粗放～在很多地区还存在经常性支出和专项支出项目笼统规定的现象～致使一些制度和办法已经不能适应当前管理要求～也与当前细化部门预算的要求存在一定差距。首先应对这些概括规定的资金进行严格分类～便于进行细化预算以及预算的执行～减少资金挪借等违规现象。在专项资金的监管方面～不能只一味强调加强事前、事中、事后监管。不同监管方法的要求和作用不同～要有侧重点地开展。例如基建类专项资金～更要侧重事后监督～依据项目对项目进行验收～发现问题后～及时予以整改～最后通过整改后的情况撰写项目总结。在绩效评价方面～分类管理也是必不可少。对于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目～可以采用成本-效益评价法,对那些成本易于衡量～但效益却不易衡量～而且通过此项支出所提供的商品或劳务～不可能以任何形式进入市场交换的支出评价～则可以采用“最低费用法”。日前一些制度、规 3 定、办法的出台～无疑使专项资金从预算、执行、核算各个环节做到了有制可依～对规范管理起到了积极作用。例如浙江遂昌全县行政事业单位项目资金实施ABC分类管理～江苏也大力推行建立专项资金分类管理的资金分配机制。但随着财政体制改革的不断深入～一些新的情况和问题～难以用现行制度予以解决和规范～专项资金的分类管理亟待进一步研究和探索。 3、对不同类型的专项资金建立不同的管理模式～各资金管理体制～各司其职～相互配合、相互制约～能够提高项目资金使用效益。由于这些管理模式很大程度是针对性建立～能更为有效地对专项资金进行核算、管理、和监督。实施分类管理有效避免一些“模糊地带”～在会计核算时可减少来自各方不必要的干扰和影响。在资金管理中克服了过去资金运行中转环节繁琐～保证了资金的专款专用～解决了资金使用效益低的问题～确保项目保质保量完成。分类管理强化了对项目资金的实时监控。比如对农业类专项资金的管理过程中实行“报账制”～严格执行各项开支范围和开支～杜绝了不合理开支～节约了财政资金。而对社会保障类专项资金采取“三审把关、两榜公示”审批制度能够使专项资金基本上及时、足额下拨到位～产生良好的社会效益。 二、财政专项资金的管理现状 目前～在财政专项资金管理的各个环节——申报立项、预算管理、资金使用、资金决算、绩效评价都存在问题。本文就这些问题中凸显的进行分析。 4 1、缺乏对专项资金的科学界定,导致在实际使用时出现混用现象 专项资金是财政分配用于专项事业的资金～是公共支出的重要组成部分。目前～理论界对公共支出分类主要有理论分类和统计分类两种～但无论哪一种分类方式～均对专项支出没有明确的界定。现行制度中虽然将专项资金解释为各级财政用于专项工程或专项事业的财政资金～但在实际操作中～除了定额的人员和公用经费外其余都属于专项～纳入专项资金管理。因而～由于对专项资金不同的界定～在管理和统计的口径上存在着较大的差异。在预算编制过程中～许多单位以自身公务费用不足为由而申请专项公务经费或在专项资金中套入公务费用～或预算执行过程中以公务经费挤占挪用专项资金～最终造成专项资金中公务经费比例过高等现象。 2、专项资金的预算编制不够规范～分配不够合理 专项资金预算编制缺乏科学合理的项目论证。一方面部门项目预算申请不严肃。一些部门为了向上争取项目～故意提高预算～随意虚报以期用专项资金弥补日常经费不足的缺口～单位申报数远远超过财力～部门预算成了“要钱预算”。另一方面部门预算细化程度不足。部门预算工作自2003年以来逐步推进～经过数年的改革～部门预算编制的科学性有了较大的提高～但由于部门预算未能细化项目管理～一定程度上影响了财政部门对预算资金支出监督执行的深度～因此～部分部门预算单位对资金支出存在随意 5 性～有挤占专项资金用于补充行政经费不足的现象。 专项资金分配结构是指专项支出总额中各类专项的组合以及各类专项在整个专项总额中的比重。专项资金的结构反映着各个时期的政策趋向和变化～其优化与否关系着单位科室能否在一定财力约束下有效地履行其职能。在很多地区～专项资金使用分散～大大降低了财政资金使用效益。 3、专项资金使用存在随意改变资金用途的现象。 当前各地公用经费的实际发生与预算定额存在着一定的差距～为保证单位运转～存在将专项资金用于弥补日常办公经费不足的情况。同时～由于目前极少数单位的决算报表脱离实际账面支出编报而成～财政通过决算来准确评估预算单位专项资金执行情况以及科学规划下年的专项资金预算的难度较大～管理上或多或少存在一些漏洞。相关部门在审核项目资金支出时～重视支出的合规性、表面性审核～忽视一些凭据虚假的辨别～轻视支出内容真实性、深入性的检查的现象～这就为一些单位随意改变专项资金提供了方便。在一些基本建设专项资金中～重复购臵～设备闲臵～资金浪费现象尚未杜绝。对于一些不经常使用的设备～如摄像机、照相机、投影仪和一些大型仪器设备等～存在着“别人有～我也要有”的错误观念。由于利用率不高～形成购臵后设备闲臵～无形中造成资金的浪费。 4、资金拨付不及时～存在滞留专项资金现象 有些项目资金长期滞留在财政部门或主管部门～不能及时拨 6 付项目单位。主要原因:一是项目批复下达较晚～不能及时拨付资金,二是项目可行性研究不深不细～立项不足,三是由于项目主管部门资金调度困难、经费紧张～项目资金被占用、滞留～项目实施受到影响。这一点在农业专项资金方面表现尤为突出。由于农业专项资金从中央到地方自上而下逐级下拨～造成中间环节被截留或延期拨付现象。少数单位法律意识淡薄及经费紧张～出现挤占、挪用、套取农业专项资金的现象～有的当年项目资金到第二年才能到达项目实施单位～造成项目建设难以按时按量完成～影响到项目建设。 5、财政部门缺少对专项资金使用情况的综合评价和绩效问责 对于各部门、单位上报的各类报表更多地只从数字上简单汇总～用于应付上级部门的要求～而没有从财政角度加以分析和利用～特别是缺乏对专项资金使用情况的综合评价以及专项资金实际使用效果的绩效评价问责。对于一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题～目前没有很少有相应的解决办法和措施～直接影响了财政监督的权威性和有效性～助长了专项支出过程中的浪费、违纪现象～使管理手段相对弱化～导致财政资金使用效益低下。 三、完善财政专项资金分类管理的可持续性对策 ,一,社会保障类 1、建立长效机制～完善各类规章制度。对居民最低保障资金、农村医疗救助资金、优抚对象抚恤补助资金等重点项目资金实行 7 专户管理～下大力气抓资金的规范化建设。在建立健全社会救助体系框架～努力提高资金使用效益的同时～也要认真落实各类保障对象的待遇～切实解决他们的困难～各级地方政府有关部门要统一思想～提高认识～制定和完善相关对象的保障办法和优惠政策等～建立解决居民最低保障金难下达～农民、优抚对象医疗难问题的长效机制～确保社会保障对象待遇的落实～保障其的合法权益。 2、加强对社会保障类专项资金的监管～打造“阳光民政”。坚持把专项资金的检查列为年度重要工作之一～成立了由相关部门纪检组长任组长、有关处(室)负责人为成员的“社会保障专项资金检查小组”～对社会保障专项资金进行了全面检查。对存在的问题～进行了严肃处理。同时～对社保专项资金按照公开、公平、公正的原则～审批过程实行“多审把关、两榜公示”～即从最基层的村居委会初审、乡镇复审、县级相关部门审批～申报前公示～审批后公示～集体会审～一枝笔签批。在确定城市低保对象时采取本人申报、所在单位证明、行业测算、向知情人了解等方式多渠道核实相关情况。并严格按照政策规定～实行保障对象、标准、金额三公开和县(市、区)、街道、居委会三级审核制度。保证了资金准确、及时、安全地发放给每一个保障对象～使得社会保障专项资金基本上能够及时、足额下拨到位～产生良好的社会效益。 3、选择相对集中管理的社会保障专项资金的管理方式～建立保值增值新机制。当前～社会保障资金的管理方式有3种～集中管 8 理、分散管理与相对集中管理。我国应当充分结合实际情况进行选择～从长远效益来看～应当选择的社会保障资金管理方式是相对集中管理。相对集中管理方式是按照统一账户制度的特性～在确保资金的个人账户资产管理权与统筹账户资产管理权、监督权等相分离的前提下～把上述管理权力分别交由不同的机构或是部门～以构建一个各负其责、各司其职、权利分离的管理模式。 以社会保障资金中的养老保险金管理来看～相对集中管理方式符合我国养老保险金的基本管理要求～我国的养老保险金实施的是个人账户与社会统筹相结合的方式。从财务来看～相对集中管理方式是基金制与现收现付制度的结合,从产权所属关系来看～相对集中管理方式是私人账户与公共账户的结合。相对集中资金管理方式～一方面将统筹账户的资金交给社保资金专门管理机构运作～另一方面把个人账户资金交给基金理财公司运作～在分散风险的前提下实现资金的保值增值。建议国家明确社保资金在保证正常支出前提下的投资运营政策～尽量通过全国社保资金理事会等权威机构～将地方社保资金结余统筹运营～拓展投资渠道～重点投向电力、交通、石油等利润较高、收益较稳定的行业～使社保基金发挥更好的经济与社会效益～更好地促进社保事业的健康发展。 ,二,农业类 1、要健全和完善农业专项资金管理～建立报账制。专项资金的报账制管理是指在财政部门或上级主管部门设立专户～对专项 9 资金进行拨付、管理和监督～项目施工单位凭项目和开支发票等有关资料到财政部门或上级主管部门设立的专户报账。财政部门,作为财务管理和会计核算的职能部门～要对报帐工作负总责,项目建设部门要做好报帐制的基础工作,认真编制和审核单项工程决算,核算好单项工程成本～结报好各项收支。同时还要规范报账制的会计核算办法报账审核程序明晰报帐资金的范围～确保报账收支内容的完整性。除此之外～要加强资金的监管～严把凭据关～工程质量关～资金拨款关等等～充分发挥报账制的功能。由于资金全部由国库集中支付～即财政局农财科审核项目进展情况后～按照进度霞大伯款通知单～国库集中支付中心负责将款项直接拨付到单位～减少了资金流转环节～保证资金及时拨付到位～提高了资金的到位率。此外～所有报账资料均经过财政部门审核后方可拨款～做到了专款专用～有效地制止项目主管部门挤占、挪用、滞留专项资金。总而言之～实施报账制对从源头上杜绝腐败现象起到了一定作用。 2、创新财政支农专项资金的管理机制～力求新转变。 ,1,资金投入导向由“无偿分散投入为主、社会经济效益不明显”向“无偿有偿各有侧重、滚动循环使用螺旋式发展”转变。对如小型农田水利基础设施建设、农业产业化基地建设等“公益型”项目～财政资金可以无偿投入为主～但在资金使用管理上坚持严格实施“政府采购、实物补助”～“民办公助、以奖代补”等管理办法。尽量避免将财政资金直接拨付给项目建设单位～尽可 10 能地将财政资金通过国库集中支付系统直接拨付给工程、货物、劳务供应商或直接兑现农民个人～减少资金损失浪费～提高财政资金使用效益。此外可大力推行投资参股、财政贴息、信用担保和“有偿投入、按期归还、滚动使用、螺旋式发展”的投入方式～不断放大其的“倍数效应”。 ,2,资金投入方式由“财政资金孤军深入”向“带动社会多元投入”转变。彻底改变过去财政支农项目管理中存在的不少民营、股份制企业甚至地方政府及其相关部门编造支农项目～移花接木套取甚至骗取财政支农资金无偿投入的现象～尽可能地对财政支农项目投人采取“投资参股”、“财政贴息”、“以奖代补”等有偿投入方式～充分发挥农业财政专项资金“四两拨千斤”的导向作用和带动功能～防止再度出现财政支农资金多年无偿投入而社会资本投入不多、财政支农导向功能缺失、经济社会效益不明显等现象。 ,3,农业专项资金的监管模式要由“财政以拨代管、项目管理部门机动权过大”向“财政全程监控、相关部门齐抓共管”转变。彻底纠正财政部门只管理资金拨付、不参与项目建设和忽视资金使用追踪问效的错误倾向。从农业专项资金的立项到验收的全程均参与～对涉及专项资金使用的事前、事中、事后的每个工作环节～都要主动介入～防止出现“真空地带”。同时项目主管部门要纠正“项目归我们主管～资金使用我们说了算”的错误行为～牢固树立“财政支农资金一盘棋～共同协调配合抓管理”的意识 11 主动配合财政部门抓好财政支农资金使用管理每一个环节的工作～努力使每一个财政支农项目、每一笔财政支农资金发挥最大的社会经济效益。 3、建立项目库～规范农业类专项资金的管理。 每年列入专项资金的项目～必须从项目库中选取。各市、县、省相关部门的项目库按预算管理级次分级分别设立～各级对纳入本级项目库的项目负责审核把关和合理排序。项目库实行动态管理～不断更新项目。对符合条件的项目可以随时进库～不符合条件或有问题的项目及时出库～实现滚动使用、跟踪监管的功能。建议建立专项资金预算项目数据库～即根据发展规划～制订三年工作目标～并将该工作目标细分至各业务科室。根据各业务科室工作目标～依据财力编制上报各年度滚动预算计划～并依据该滚动预算建立预算项目数据库。对照当年预算计划分析整理本年预算执行情况～研究影响本年度预算执行的各相关因素。根据三年中心工作指标～以6个月为界～编制三年业务项目滚动预算。根据和工作任务完成情况～并参照预算政策的变动状况～每6个月对预算项目进行修订和补充。同时～建立一套量化指标体系作为专项项目库管理的基础～指标体系将审批专项资金的思维过程予以细化、量化～分解为若干指标～并对应相应的分值。将申请财政补助的所有专项项目全部纳入此指标体系进行量化评价～得出相应的分值～供项目库进行排序。 ,三,基本建设类 12 1、建立资金使用的奖惩机制～完善相应的激励与约束机制～鼓励用款单位管好用好专项资金。在工程完工后～切实做好项目的检查验收、项目绩效考评工作。对按规范使用、效益好的部门单位～在以后年度安排专项资金时优先考虑～对不按规范使用的部门给予通报批评～对已拨付的专项资金予以追回～甚至不予安排专项资金。首先是科学编制和合理细化基本建设专项资金预算～硬化预算约束～拓宽专项资金管理办法。同时要有效控制或尽量减少专项资金中差旅费、交通费等公用支出和人员支出比重～使专项资金预算能够反映资金的最终用途及结构。其次要积极拓宽管理方式。如对一些专项资金可以实行项目合同管理方法。合同中不仅应在政策上明确财政支出目标～也应预测资金使用效益最终结果～为有效利用专项资金～建立起各方都能有效负责的管理机制。 2、建立专项资金绩效评价分析制度～有效开展效绩评价。在关系国计民生的基础行业和重点行业中～国有经济仍占据着主导地位～国有资产始终是我国市场经济体制的重要物质基础和社会保障～控制国有资产的成本和效益的责任重大。针对国有企业的基建专项资金～如果建立有效的绩效评价体系～借助EVA(经济增加值)等先进绩效评价方法～注重国有资本的成本～提高资金使用效率～将会对实现国有资本的价值创造发挥重要作用～将改善国有企业“贱用”国家资本、无效扩张、盲目建设等发展顽疾～这将是国有企业主管部门对企业使用财政专项资金从重短期效益到 13 重长期效益的转变。这对于整个基本建设专项资金也是意义非凡的。 3、严格执行项目建设中的“四制”原则。即招投标制、施工合同制、工程监理制和项目法人制。对违规项目整改达标后才可将资金拨付项目单位。 ,1,招投标制是一种有竞争的全面包干责任制～双方都以平等的法人地位～以各自的利益为基础～按招标提出的或商定的工程造价、工期、质量及报酬、责任签定合同～双方按合同承担经济责任。 ,2,施工合同制指建设项目的勘察、设计、施工、管理、设备和材料的采购～在实行招、投标后～中标单位与项目法人签订合同～在合同中明确工作范围、职责权限、质量和进度等～作为合同双方共同遵守的文件～具备法律责任。 ,3,建设工程监理制是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托～依据国家有关工程建设的法律、法规～经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他工程建设合同～对工程建设实施的专业化监督管理。其把原来工程建设管理由业主和承建单位承担的体制～变为业主、监理单位和承建单位三家共同承担的新的管理体制。 ,4,项目法人责任制的核心内容是明确由项目法人承担投资风险～项目法人要对工程项目的建设及建成后的生产经营实行一条龙管理和全面负责,终生责任制,。新上项目在项目建议书被批 14 准后～应由项目的投资方派代表组成项目法人筹备组～具体负责项目法人的筹建工作。有关单位在申报项目可行性研究报告时～须同时提出项目法人的组建方案～否则～其可行性研究报告将不予审批。 4、要建立健全专项资金责任原则～建立追究制。按照中央和政府的要求～实行“一把手”工作责任制～在扶项目规划的制定、资金的落实、项目的实施、完工项目检查验收等每一个环节负起责任,按照“谁审批～谁负责”的原则～实行责任追究制度。同时加大对违纪违规使用专项资金问题的查处和处理力度～对违反规定挤占挪用、损失浪费、报假发票～骗取、套取基建专项资金资金的行为～依法追究有关单位和责任人员的责任～以严肃财经法纪～确保专项资金的封闭管理～安全使用。 四、结语 加强专项资金管理～就是加强专项资金的筹集、存储、记账、分配、使用等全过程的经济性、效率性、效果性、科学性的考核与评价以及适时采用必要的管理措施～使有限的资金发挥最大的经济、社会效益。专项资金的有效使用～可以形成大量的科技成果～进而通过产业化示范与带动作用～有效提高地区和产业的整体科技水平～推动产业优化和区域经济的的可持续发展。针对现在专项资金的管理问题～对症下药～力求管好、用好财政专项资金。 15 投标人在《招标投标法实施条例》中应重点关注的19个法律问题 《招标投标法实施条例》,以下简称《条例》,日前已公布～将于2012年2月1日起施行。《条例》的出台～填补了我国招标投标法律体系在行政法规层面的空白～是我国招标投标立法进程中的重要里程碑～必将对我国招标投标市场产生深远的影响。在《条例》即将施行的背景下～应重点关注哪些法律问题～成为招标投标市场各主体特别关心的问题。本文试图以投标人的角度～通过解读《条例》的相关规定～从投标文件准备阶段、投标阶段以及开标、评标和定标等阶段对上述问题进行阐述和分析。 一、投标文件准备阶段投标人应重点关注的法律问题 1、资格预审文件、招标文件不得以营利为目的～天价标书有望成为历史 实践中～一些招标项目尤其是施工招标中招标文件内容和数量都比较多～招标代理机构为了回收编制的成本～会向购买标书的投标人收取一定金额的费用。比较大的招标项目～标书甚至会卖到几千元甚至上万元一套～给投标人造成了一定的经济负担。因此～《条例》明确规定～招标人发售资格预审文件、招标文件收取的费用应当限于补偿印刷、邮寄的成本支出～不得以营利为目的。另外～对于图纸押金～招标代理机构也应以合理的金额为准～而且在投标人退还图纸等设计文件后～应当将押金退还给投标人。 2、对资格预审文件或招标文件有异议～应在法定期限内提出 关于潜在投标人对资格预审文件或招标文件有异议应在何时提出的问题～《条例》出台前～法律及部门规章未对此作出明确规定～导致纠纷不断～影响招标的进程。此次《条例》明确规定～潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的～应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出,对招标文件有异议的～应当在投标截止时间10日前提出。并且规定了招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复,作出答复前～应当暂停招标投标活动。因此～潜在投标人若对资格预审文件或招标文件有异议应及时在法定期限内提出。 16 3、投标保证金不得超过招标项目估算价的2%～而非投标价的2% 根据《条例》的规定～投标保证金的金额不得超过招标项目估算价的2%。在《条例》出台之前～其他部门规章规定投标保证金最高为投标总价的2%。实践中～将投标保证金设定为投标报价的2%～一方面各投标人的投标保证金额度不统一～另外投标保证金的金额也可能导致泄露投标报价。《条例》施行后～投标保证金的金额上限应统一为招标项目估算价的2%～而非投标报价的2%。另外～根据有关规章规定～对于货物和施工招标～投标保证金最高限额为80万元人民币～对于工程勘察设计招标～投标保证金最高限额为10万元人民币的规定～在上述规章调整前仍有效。 《条例》还规定了投标保证金有效期应当与投标有效期一致,依法必须进行招标的项目的境内投标单位～以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从基本账户转出。 4、投标报价不应超过招标文件规定的最高投标限价～否则将被废标 《条例》出台前～各地关于最高投标限价的称谓并不统一～在北京、云南称为拦标价～在厦门称为预算控制价～在黑龙江称为招标控制价～住建部发布的《建设工程工程量清单计价规范》,GB50500-2008,则称为招标控制价。尽管提法不一～而且要求也不完全一致～但其基本含义大致相同～即指招标人设定的某次招标的投标上限价格～如果投标人的投标报价超过该上限价格～将作废标处理。 《条例》明确规定～招标人设有最高投标限价的～应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法～并规定如果投标报价高于最高投标限价～其投标将做废标处理。因此～投标人在投标时应特别关注招标文件中是否有最高投标限价。如果有最高限价～应注意不能超过该最高限价,如果投标人认为该最高限价过低～可以选择放弃投标。 5、退还投标保证金时～投标人有权要求支付相应的利息 此前实践中～对于投标人提交的投标保证金～招标人退还时基本上是不计利 17 息的。但是根据《条例》的有关规定～招标人在终止招标时以及与中标人签订合同后5日内～在退还投标保证金时还需另行支付银行同期存款利息。若招标人不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的～将可能被行政监督部门处以罚款～造成投标人损失的～还应承担赔偿责任。因此～《条例》施行后～投标人有权要求招标人或代理机构在退还投标保证金时支付相应的利息。 6、招标人不得以特定区域或特定行业的业绩、奖项作为加分或中标条件 实践中～招标人以各种不合理条件限制或者排斥潜在投标人的现象屡见不鲜～但因为法律规定不明确～有关行政监督部门难以认定。对此～《条例》做了细化和完善～列举了七种属于招标人以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人的情形。因此～投标人若发现招标人有就同一招标项目提供差别信息,设定与项目实际需要不相适应的条件,依法必须招标的项目以特定区域或特定行业的业绩、奖项作为加分或中标条件,采取不同的资格审查或者评标标准,限定或指定特定的专利、商标、品牌或供应商等行为的～应当及时提出异议或投诉～依法维护自身的合法权益。 二、投标阶段投标人应重点关注的法律问题 7、与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的投标人不得参加投标 根据《条例》的规定～与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人～不得参加投标～否则投标无效。这一规定应当引起投标人的重视。在招标投标实践中～招标人的下属单位、关联企业等参与投标的情形广泛存在～与其他投标人之间形成了明显的不公平竞争。因此《条例》的这条规定从出发点上是保障公平竞争～但执行难度很大～而且实践中对于“与招标人有利害关系”应如何界定也很难把握。在有权机关对于如何理解和适用本规定～尤其是如何界定“利害关系”作出进一步规定或解释前～投标人应关注并谨慎对待该类投标。 8、存在控股关系的不同单位不得参加同一标段投标 为了保证投标人之间的公平竞争～《条例》规定存在控股、管理关系的不同 18 单位,如母公司和其控股子公司,不得参加同一标段的投标。根据我国《公司法》的规定～控股股东是指出资额或者持有股份的比例超过50%的股东～或者出资额、股份比例虽不足50%～但其享有的表决权足以对股东会或股东大会产生重大影响的股东。 根据《条例》的规定～单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位～不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目的投标。需要说明的是～上述投标人可以参加同一招标项目的不同标段的投标。 9、逾期送达或者未按要求密封的投标文件～将被拒收 《招标投标法》仅规定了投标人逾期送达投标文件～招标人应当拒收～但是未规定相应的法律责任。实践中～部分招标人接受逾期送达的投标文件或者未按照招标文件要求密封的投标文件～损害其他投标人的利益。因此～《条例》明确规定～未通过资格预审的申请人提交的投标文件～以及逾期送达或者不按照招标文件要求密封的投标文件～招标人应当拒收。并且规定了招标人接受应当拒收的投标文件的～将可能被处以10万元以下的罚款以及对单位直接责任人员依法给予处分。 10、通过资格预审后的联合体增减、更换成员的～其投标无效 关于资格预审后联合体发生增减或者更换成员的问题～因为法律没有明确规定～实践中的处理方式各异～容易引发争议。《条例》施行后～招标人接受联合体投标并进行资格预审的～联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预审后联合体增减、更换成员的～其投标无效。联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的～相关投标均无效。投标人组成联合体投标的～对此应予以重点关注。 11、投标人之间协商投标报价等情形属于串通投标～将承担法律责任 目前～在招标投标市场竞争激烈的背景下～存在部分投标人之间私下串通～抬高标价或压低标价等串通投标行为～损害了公平竞争的秩序～也损害了招标人和其他投标人的利益。因此～《条例》第三十九条列举了五种投标人互相串通投 19 标的情形。包括,1,投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容,,2,投标人之间约定中标人,,3,投标人之间约定部分投标人放弃投标或中标,,4,属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标,,5,投标人之间为谋取中标或排斥特定投标人而采取的其他联合行动。根据有关法律规定～投标人之间串通投标的～中标无效～并可能被追究法律责任。 12、投标保证金从同一账户转出等情形～也将被视为串通投标 实践中～投标人之间串通投标的行为和方式通常较为隐蔽～行政监督机关往往难以认定。因此～《条例》第四十条规定出现如下情形之一的～视为投标人相互串通投标:,1,不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制,,2,不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜,,3,不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人,,4,不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异,,5,不同投标人的投标文件相互混装,,6,不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。 投标人应注意避免出现上述情形～防止被认定为串通投标。需要注意的是～该条第六项规定的同一单位的“账户”～不仅指基本存款账户～还包括一般存款账户、临时存款账户等。 13、投标人与招标人串通投标的～将承担相应的法律责任 鉴于串通投标对招投标市场秩序危害较大～往往同时造成国有资产的损失～《条例》明确了招标人和投标人串通投标的六种情形～并加大了对串通投标的处罚力度。串通投标的～应承担以下责任:,1,中标无效,,2,投标人未中标的～对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。,3,情节严重的～由有关行政监督部门取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格:,4,投标人自串通投标处罚执行期限届满之日起3年内又串通投标的～由工商行政管理机关吊销营业执照。,5,构成犯罪的～依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的～依照招标投标法第五十三条的规定处罚。 14、提供虚假的财务状况或者业绩～将承担相应的法律责任 20 实践中～为了谋求中标～个别投标人提供虚假的财务报表或者伪造、虚报业绩等～严重扰乱了正常的招标投标秩序。《条例》对于该类问题进行了重点关注～根据《条例》的规定～投标人不得有使用通过受让或者租借等方式获取的资格、资质证书投标或以他人名义投标行为。投标人不得有使用伪造、变造的许可证件、提供虚假的财务状况或者业绩、提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明、提供虚假的信用状况等弄虚作假的行为。违反前述规定的～不仅投标或者中标无效,还将被处以罚款、取消一定期限内参加依法必须进行招标的项目的投标资格～直至吊销营业执照,构成犯罪的～还将被依法追究刑事责任。 三、开标、评标和定标等阶段投标人应重点关注的法律问题 15、投标文件有未经单位盖章和单位负责人签字等情形～将被废标 《条例》第五十一条明确规定了哪些情形属于法定废标的情形～投标人需要重点关注。根据《条例》的规定～出现如下情形之一的～属于评标委员会应当否决投标的情形:,1,投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字,,2,投标联合体没有提交共同投标协议,,3,投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件,,4,同一投标人提交两个以上不同的投标文件或者投标报价～但招标文件要求提交备选投标的除外,,5,投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价,,6,投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应,,7,投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为。 16、国有投资项目～无法定事由必须确定排名第一的中标候选人为中标人 根据《条例》的规定～国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目～招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。除非有法定事由～如排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金～或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形～不符合中标条件的。该等情况下～招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人～也可以重新招标。 21 17、合同主要条款与招标文件和投标文件不一致～将面临行政处罚 中标人应注意～根据《条例》的规定～招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同～合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。违反前述规定的～将被有关行政监督部门责令改正～处以中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。 18、履约保证金不得超过中标合同金额的10% 考虑国内工程建设的实际情况～为了避免过高的履约保证金增加中标人的负担～《条例》明确规定了履约保证金的最高限额～即不得超过中标合同金额的10%。该规定并未明确履约保证金的形式～实践中履约保证金可以采用银行保函、转账支票、银行汇票等形式～如果招标文件有要求的～应按照招标文件要求执行。 19、中标人将中标项目肢解转让的～将受严厉处罚 对于禁止转包和违法分包的问题～《合同法》和《建筑法》等法律均有明确规定～《条例》也从规范招标投标合同履行的角度明确规定～中标人不得向他人转让或者肢解后分别向他人转让中标项目～未经招标人同意不得分包～分包人应具备相应的资格并不得再次分包～中标人与接受分包人就分包项目承担连带责任。如果违反规定～中标人将中标项目转让或者肢解后分别转让给他人的～将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的～或者分包人再次分包的～不仅转让、分包无效～还将被处以转让、分包项目金额5‰以上10‰以下的罚款、并处没收违法所得、责令停业整顿～情节严重的～还将被吊销营业执照。 结 语 此次颁布实施的《招标投标法实施条例》～对规范招投标市场秩序将发挥重要的作用～为了解决实践中出现的新情况和新问题～《条例》在《招标投标法》的基础上～增加了许多更具有可操作性的规定。一方面～为了规范投标人的行为～《条例》补充了对投标人的限制、投标人变化、联合体投标、认定串通投标、弄虚作假等规定～并规定了相应的法律责任。另一方面～《条例》通过对招投标规 22 则进行统一、加强和改进招投标行政监督等方式～进一步规范招标人等其他招投标主体的行为～在一定程度上也有利于保护投标人的合法权益。随着《条例》的施行～国家有关部门必将出台配套规定～制定相关措施～加强监督执法～切实维护招投标市场秩序。对此～投标人应持续关注。 来源:《中国招标投标》 作者:阳光时代律师事务所律师 郝利 吕辉木 23