中国与新加坡养老保险制度的分析

中国与新加坡养老保险的分析 来源:《社会保障制度》 作者:陈喜强 [摘要] 组织管理效率的高低与组织治理结构有着密切的关联，制度不同，组织管理的治理结构也就不同，管理效率也就产生差异。本文从组织管理治理结构的角度分别对新加坡公积金养老保险制度和中国养老保险制度的组织管理效率进行了分析，在此基础上对新加坡公积金养老保险制度的组织管理的借鉴意义以及完善中国养老保障制度的组织管理的治理结构提出了建议。 一、研究背景和研究回顾 新加坡公积金制度是政府立法强制个人储蓄、采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。也就是说，新加坡建立的是以个人账户为标志，强制储蓄的保障模式。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。对新加坡公积金制度的研究，从现有的文献来看，主要集中在公积金制度的基本内容、基本功能、筹资模式、管理方式等方面，稍为深入的研究涉及到对这种制度安排、政府干预以及效率的分析。但对新加坡公积金这种养老保险制度的组织管理的治理结构及其管理绩效的分析的文献却相对稀少，不能不说是理论研究的一大缺憾。分析新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效，透视这种管理组织结构安排的制度背景，这是值得认真关注的问题。对完善我国养老保险制度的组织治理结构蕴藏着重要的意义。 1997年我国正式确立“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会养老保险制度。对这一新型养老保险制度不论在理论上和政策上如何界定或者争论，但在实践过程中，政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制成本”的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支。因此，这种模式被一些学者称为“统账结合、混账管理、空账运行”的模式。个人账户空账运行带来许多问题，对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在威胁。对于个人账户“空账”问题，理论界提出了通过把“统筹账户”与“个人账户”分账管理的方式来解决问题的管理思路。从目前把握的来看，研究中国养老社会保险制度的管理问题，早期文献主要集中在对养老社会保险制度存在的保障覆盖面窄、基金来源相对不足、企业负担比较重、保障功能相对低下等方面问题展开讨论。现在，由于养老保险分账管理已经提到日程上来，因此对养老保险个人账户实账化管理问题的研究逐渐成为理论界和实践部门研究的热点问题。从已有的研究文献来看，研究的侧重点也主要集中于如何去做实个人账户、个人账户基金如同管理和运营、个人账户基金的投资策略以及保值增值等问题。对于组织管理模式和监管模式，在目前已有的少量研究文献中也充满着不同的看法。有学者提出可以设计基于市场化调节的组织管理模式和监管模式圆;也有的学者从非营利组织的角度提出了要建立一套与企业法人治理结构相对应的“非营利法人治理”结构的设 想。上述这些研究成果大多从组织体系的外部找出了养老保险管理面临的新情况、个人账户基金运行的主要问题和原因，据此提出了一些合理的政策建议。但是，对养老保险制度运行的组织管理方式和管理绩效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一个组织体系运行效率的高低，不仅取决于外部条件的影响，也取决于组织内部协调机制的影响。对于一个制度运行效率的理解，仅仅分析外部因素而忽视对组织系统内部的分析是难以全面客观看到整个组织系统的运行效率的。其次，笔者认为，养老社会保险管理面临许多问题，根源之一是没有系统地理解治理结构与组织的关系。中国的养老社会保险的管理仍处于组织治理结构的无序状态，没有充分运用组织的系统协同能力，其典型特征是部门设置随意，职能边界不清，业务流程不畅，责权关系重叠，缺乏部门之间的系统协调。在这种组织治理结构状态下难以达到理想的组织目标。第三，我国养老社会保险的管理组织大多数不是战略导向型的结构。由于组织管理的理念淡漠，不能按照有效性整体实施架构，形成基于战略的组织治理结构，因而也就无法按照战略目标和未来发展方向形成稳定的核心业务和有效的管理模式。尤其重要的是，环境一旦发生变化，缺乏内在自我变革能力的组织治理结构无法适时进行调整与变革，只能以不变应万变，最终导致整个组织管理的低效甚至失效。 实现统筹账户基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账化运营的管理方式，必将对原有养老社会保险管理体制和组织管理方式产生巨大的影响。如何适应这一变革来调整组织管理方式，最终以比较小的社会成本来达到社会福利最大化的组织目标，这是一个值得及时关注的重要问题。正是基于这种认识，本文拟从组织管理的角度对新加坡公积金制度与我国的养老保险制度的组织治理结构在理论上尝试作一分析。 二、新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效分析 新加坡公积金制度的高效运行是在法律的规制下进行的，公积金制度运作的法律依据是1953年通过的“公积金法令”。同期成立的新加坡中央公积金局是公积金制度的管理机构，它是隶属于劳工部的一个具有独立的、具有半官方性质的管理机构。中央公积金局只是一个行政机构，负责公积金的行政管理，公积金的具体运营是由新加坡政府投资公司投资运营。公积金局的组织治理结构如下图1—1所示: 新加坡通过中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理。从内部组织结构来看，中央公积金局设立理事会，理事会成员由劳工部部长委任，理事会向劳工部部长负责。理事会有领导成员9人，其中政府代表、雇主代表和雇员代表各2人，由教授、专家、博士等所谓“中性”人士组成的代表3人。理事会下设主席1人。在理事会领导下设具体管用机构，设总经理1人，直接管理副总经理和内务审计部，副总经理之下设立五部一处;即雇主服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务部、财政部和人事处。中央公积金局通过该管理机构对公积金进行管理。尽管中央公积金局在财务上和行政上拥有自主权，但总统有权审核中央公积金局的账目。从其组织管理的治理结构来看，这种治理结构仍然属于英美传统式的“所有者至上”的组织管理治理结构。它的特点在于即使存在经理人员掌握实际的经营管理权的现象，由于所有者拥有经理人员的选聘权利，因此公司追求利润最大化也就等同于追求所有者的财产价值最大化。这种组织管理的治理结构尽管有其内在不足，但其组织管理的绩效仍然表现出突出的地位。第一，在这种组织管理的治理结构中，中央公积金管理局作为全体公积金所有者的受托人，一方面通过契约制，避免营办商的经营风险转移到公积金计划参与者身上;另一方面是规定了养老金可以投资的都是信用等级比较高的资产，这样可以在一定程度上保证公积金计划参与人的最低回报。新加坡这种全新的“个人账户”的保险模式，不仅确保了公积金所有者的养老保险收益，而且给国家建设提供了大量的资金，减轻了政府的压力。比如，1995年新加坡国民储蓄总额为GDP的51%，其中公积金占国民储蓄总额的93%。这不仅为国家提供了大量的、可靠的、源源不断的建设资金，而且有利于国家搞好宏观经济调控。第二，在这种组织管理的治理结构中，由于新加坡拥有一个高效的政府，建立了一套有效的公共管理机制。在这一良好的制度环境下，公积金管理局尽管管理着规模庞大、利益主体众多和服务项目烦杂的公积金保障系统，但没有把公积金管理局变成一个可怕的官僚衙门，而是以其精明能干、健全的职能、科学的管理及其优质的服务赢得了组织管理的高效率。第三，从公积金管理的组织治理结构模式可以看到，由于公积金管理局只负责行政事务，公积金的具体运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金能够以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保公积金的保值增值。第四，从组织的治理结构来看，由于公积金管理局具有相对的独立性，公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，因而，政府财政的丰歉对公积金没有直接的影响，更为重要的是政府无权动用公积金去弥补财政可能存在的赤字。第五，在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险中的责任和义务，也就是政府以自身实际持有的资产储备作为公积金的担保，政府财政负有担保偿还公积金的义务，这就保证了公积金制度的良好信誉。由于制度本身确保了制度的安全性(到期可按照约定支付)，有利于保证公积金养老保险制度的社会保障层面。第六，从公积金管理的组织治理结构的内部机制来看，由于公积金所有者(stakeholders)代表了不同利益团体的利益，他们对组织管理治理结构的影响不是通过政府的直接规制，而是一方面通过政府立法间接规范秩序，为组织管理创造一个良好的条件;另一方面，部分公积金所有者代表通过直接介入组织管理的决策机构，参与组织的战略制定，以此来保证公积金所有者自身的利益。 三、中国养老保险制度的科层制组织管理的绩效分析 (一)基于科层权力关系的养老社会保险组织管理绩效分析 我国原有的养老社会保险的组织管理的治理结构是一种以垂直分工为特征的组织管理体系。它通过对政府及其职能部门权力层次进行设计，在组织的不同角色之间形成一种上下级关系。可以把它称为基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构模式。这种组织形式是一种组织内部功能分化、垂直、分层的金字塔式的组织形式。这种养老社会保险制度的组织管理体系的显著特征是建立在政府信用和政府承担无限责任基础上的组织管理体系。在这里，不同层级政府属下的社会保障职能部门，是这一组织管理体系的核心，它承担了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。因而，“它是一种特殊的政企合一的模式”。在我国养老社会保险的起步阶段，由于社会保险发展水平还比较低，市场组织与社会组织发育相对不成熟，在这种情况下以这种科层制为特征的组织管理模式有其合理性。从组织治理结构的绩效来看:第一，这种结构能使最高层管理部门摆脱了日常事务，成为有力的决策结构，并使各个职能部门充分发挥其管理的主动性和灵活性。第二、这种结构扩大了有效控制的幅度，对管理人员的水平要求比较高，因而有利于组织管理中业务管理人才的培养。第三，伴随着垂直分工，组织必然要求进行分权，这可以促使组织中各个层次的成员在一定程度上对环境采取较为灵活的应对策略，从而使组织的灵活性增强。同时，由于各个部门获得一定的分权，而且，岗位管理人员的职位升迁与部门的业绩有着相应的关联，因而各个职能部门之间也会产生比较和竞争，这在一定程度上会提高组织的效率。 然而，这种以科层制为特征的组织管理体系的局限性也是显而易见的。(1)这种组织管理体系需要的管理人员多，管理成本比较高，从一定意义上来说其管理的经济性就比较差。(2)这种组织管理体系是以分权为纽带的管理模式，集权与分权的关系比较敏感，一旦处理不当，不仅削弱上级对下级的管理和监管力度，而且容易产生本位主义，由此削弱整个组织的协调一致。(3)这种以垂直分工为特征的组织管理体系，管理层级比较多，随着垂直分工的进行，组织的控制难度加大，这就有可能导致整个组织管理能力的分散和组织资源利用的低效甚至无效。(4)这种组织管理体系具有明显的委托-代理关系，但由于养老社会保险基金是混账管理，统筹账户与个人账户的产权界定不够明确，因而这种委托-代理关系只是名义上的，没有实际的契约约束力。同时由于这种组织管理中的激励机制不足，导致作为代理人的养老社会保险组织机构的积极性和主动性都不足。 (二)基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理绩效分析 随着我国养老社会保险制度的不断改革以及参保人数的迅速增加，组织管理规模的扩大和业务量的增加，进行职能部门的整合是组织创新的必然选择，这种整合是以我国的职能机构的合并为基础的。从我国养老社会保险制度的组织管理体系来看，也就是把分属不同部门的管理职能统一集中到劳动与社会保障部门来管理。这种整合，由于一方面继续强调政府在养老社会保险制度的不可或缺的职责，故此需要继续维持一套以行政权力关系为纽带的垂直的组织管理的治理结构。另一方面，按照政事分开的原则，各级层次的政府需要把养老社会保险制度的业务职能单独列出，由职能部门行使独立的管理职能。这样，基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构就转向基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织 管理的治理结构。这种组织管理的治理结构有两条主线，一条是从行政权力关系来看，体现的是中央政府与地方政府之间行政关系;另一条是从业务关系来看，体现的是由不同层级政府属下的养老社会保险业务机构组成的关系。这是一套具有科层组织典型特征的组织管理体系。其关系可以用图1-2来表示: 从理论上说，这种科层制组织管理的治理结构产生于管理分工。随着组织规模的扩大，为了降低成本，提高组织效率，组织管理的治理结构便产生了纵向一体化的趋势，不同部门的职能开始细分化。分工表现为两个方面:垂直分工和水平分工。垂直分工导致组织内部管理层的产生;水平分工使组织分化出不同的职能部门。两者共同构筑了现实养老社会保险制度的组织管理的治理结构体系。这种组织管理的治理结构体系的转变，至少可以形成如下的组织绩效。(1)职能部门从政府行政组织体系中分离出来，管理方法和管理技术可以更加专门化和专业化，有利于管理绩效的提高。(2)职能部门从政府行政组织体系中分离出来，有利于加强不同部门之间的联系、信息交流以及部门之间的配合，可以避免各部门之间的重复劳动，有利于提高人力资源、物力资源与制度资源的利用率，从而提高整个组织的效益性。(3)职能部门的分化是以分工协作为前提的，垂直分工的延续，保证了分权的延续，从而使得组织中的各个层次可以有一定的灵活性来应对变化的环境条件，从而确保整个组织的灵活性;同时，水平分工又可以使组织在不同的层级上实现组织工作的专业化分工，从而使组织的各个层级的工作效率得到提高，进而使得整个组织的绩效得到提高。(4)在这种组织结构中，委托一代理的关系比在基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构中变得稍为明晰些。这表现为，一方面，职能部门接受各级政府的委托，承担起政府所确定的养老社会保险的各项任务;另一方面，作为一个中介机构，接受单位、个人的委托，承担起养老社会保险具体运作的业务。在这双重的委托一代理关系中，养老社会保险职能机构的职能得到进一步加强，其积极性也得到一定程度的提高。 从这种管理的治理结构的实际运行结果来看，其主要的不足在于:(1)这种组织 管理的治理结构是在垂直分工的组织系统的基础上，再增加一种水平分工的组织系统。这样的组织管理治理结构不可避免地会带来组织关系的复杂化，一方面要接受各级政府部门的领导，另一方面又要接受上级业务部门的业务方面的领导，这就会带来双重领导，违背了“统一领导”的古典组织原则。倘若指令出现矛盾，必然导致组织的不适应性，从而导致组织效率的下降。(2)这种结构依然无法彻底解决由于垂直分工所导致的分权所形成的可控制性难度增大的问题，而且，由于水平分工所带来的部门主义倾向不断加重的问题也无法得到有效的解决。(3)在这种治理结构所体现的新的委托一代理关系中，产生了一系列问题:其一，由于政府职能机构的代理具有强制性，没有退出机制选择，因而降低了职能管理机构规避错误、提高效率的激励能力，结果是职能管理机构损坏个人利益的现象时有发生。其二，由于政府职能机构的代理具有多层级性，出现了政府——养老社会保险职能机构——社会公众以及其他社会组织之间的多层级委托代理关系。在这里，“政府和政府职能机构要兼顾上游委托人、下游代理人和自身三重利益目标，经济利益与社会利益等多元化目标共容的难度大”。其三，作为初始委托人的公众的行为能力弱化，政府职能机构的强制代理又使得公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模庞大，成员众多而分散，具有人多势不众的特点。这不仅削弱了公众行使监督的激励，而且由于缺乏监督或无效监督而导致政府职能机构组织管理行为随意性的加大，从而导致整个组织管理的低效率。 四、基本结论 (一)组织管理的制度背景不同导致管理效率的差异 新加坡的公积金养老保险制度是建立在人口少、城市化程度较高、市场化发展较为成熟的条件下的一种强制性的社会保险制度，其高效率的源泉在于规范化的法律制度和统一规范的政府行政运行机制。在这种制度背景下，公积金的管理和运行是在规范化的路径上进行的。而在中国这样一个人口众多、城市化发展程度低、市场化成熟程度不高、地区发展不平衡的条件下发展起来的养老社会保险制度自然会受到相应的制约。最突出的表现就是新加坡的公积金养老保险制度几十年来一直保证了个人账户所有者的收益。而我国的养老保险不仅地区养老保险收益有较大的差别，而且由于统筹账户与个人账户的混账管理，导致统筹账户对个人账户的透支，从而导致养老保险个人账户的空账运行，使得养老保险制度背负上巨额的转制成本。因此，从总体上看，中国与新加坡的养老保险制度尽管都建立在“个人账户”基础上，但是由于国情不同，因而制度的内涵不同，制度的组织管理的治理结构也会不同，体现的管理效率也有所差别。基于这种认识，笔者认为，完全照搬新加坡的模式并不一定能够获得其原有的高效率。分析一种制度的管理效率必须考虑制度的内部和外部环境的制约。 (二)重视政府在组织管理治理结构中的地位和作用 新加坡公积金养老保险制度的一个主要特征就是正确处理好政府在整个养老保险制度中的地位和作用。政府作为养老保险的最终责任人，只负担起养老保险制度建立及规范的责任和对公积金保值增值的最终担保责任。其余的责任交由中央公积金管理局自主承担和完成。在这种制度框架下，组织管理的绩效是高效率的。在中 国，政府在养老保险制度中承担着无限的责任，依靠政府投入大量社会资源来维持，这不仅造成养老保险制度的低生产率，而且实际运行的结果就是政事合一。在这种制度背景下，使得养老保险基金和个人账户基金不仅极易被占用，即使剩余的基金也无法以一个合理的组织形态进入资本市场。因此，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的政府权力运行机制，改革和完善政府权力监督体系，加强政府对养老保险制度的监督和制约，确保养老保险制度的管理组织系统的自主性和独立性，以确保组织管理治理结构的高效率，这是中国养老保险制度改革和完善过程中的一个重要任务。 (三)重视组织管理治理结构的构建 新加坡组织管理的高效率得益于中央公积金管理局行政管理的组织治理结构。这种结构的重要特点在于行政与运营分开，业务与监管分离的相互制约的治理结构，这种结构确保了组织内部的顺畅运行。从我国的养老保险制度来看，导致基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理问题的根本原因是:作为特殊政企(社)合一的管理模式依然没有被打破，体制的梗阻依然存在。因此，随着统筹账户与个人账户的分账管理和实行个人账户的实账运营这一客观条件的制约，要提高养老社会保险的整个组织管理的绩效水平，就必须对基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理模式进行改造。笔者认为:养老保险制度组织治理结构的改造可以从两个层次来进行，一是根据组织与环境之间的关系来改造，由此形成的组织结构是属外生的规制性的组织治理结构;二是根据组织内部各个组成部分的变化及其互动关系来改造，由此形成的组织结构是属于内生的职能性的组织治理结构。在充分考虑上述条件的基础上，借鉴新加坡高效率的组织治理结构，构建适合我国国情的、政事分开的、业务与监管相互制衡的组织管理的治理结构。