如何通过加强非农业建设用地管理来完善土地管理探究

如何通过加强非农业建设用地管理来完善土地管理探究 如何通过加强非农业建设用地管理来完善 土地管理探究 摘要,由于城市化进程的推进,农地流转、农转非的现象越来越严重,这将导致我国土地管理中各类问题的出现,影响农业经济的建设和发展。本文通过研究我国在管理非农业建设用地方面的现状以及存在的问题进行,针对非农业建设用地的管理,提出了要树立正确观念、建立市场管理规范并采取必要法律手段、科学与合理利用并用、严格控制农转非的征地项目和做好非农业建设用地清查工作、加强市郊土地流转管理六点建议,促进土地的完善。 关键词,非农业建设用地,土地管理 一、 前言 随着市场经济和城市化建设的快速发展,生产力大大提高、科学技术不断发展,国家为了提升自身竞争力与经济实力,第二、第三产业得到了大力发展。但是作为中国第一产业的农业,始终是国民经济不可动摇的基础,而土地作为重要的生活、生产资料和载体成为农业发展的基本要素。由于城市化进程的不断推进,农业用地转化为非农业用地的现象 1 较为严重,这种现象将会导致城市整体发展不协调、土地市场管理混乱、土地价值的流失等问题的出现,所以科学规范的土地管理,特别是加强对非农业建设用地的管理有利于将土地资源更多的转化成资产,实现土地良性循环及可持续利用。本文针对我国处在经济高速发展阶段的国情,及人口众多,人均耕地面积少,现有耕地质量较差且耕地被占用、滥用情况严重,违法批地用于非农业建设用地或导致土地闲置浪费,耕地近几年严重被破坏的现状与问题,以土地管理中非农业建设用地的有关问题为对象进行研究,结合有关部门的规定等提出合理的意见建议,如何通过加强非农土地管理及控制非农建设用地的滥用等来促进我国土地管理的完善。 二、 我国管理非农业建设用地现状与问题 对于我国农业用地流转的现象,可以解释为两方面原因,一方面,政府对土地的征用。将集体土地转变为国有土地,为城市建设用地提供资源与空间,另一方面,农村对非农业建设用地的开发利用,如发展乡镇企业等。而针对我国非农业建设用地的情况,总体呈现出以下特征,1.管理原则规定方面,存在地区差异。2.管理规定的执行方面,存在无法全部落实问题。3.农建用地与非农建用地的划分无规范管理规定,缺乏法律保障。 从非农业建设用地的现实情况可以总结出我国在管理非农业建设用地方面存在的一些问题,第一,在管理非农建设 2 用地方面没有实行完全的市场化,造成土地资产收益不合理。如果市场化不坚决落实,那么就会造成本应归国家和政府所有的土地收益流入个人、流到土地使用者手中。不但影响了国家土地资源的利用及土地市场的秩序,还会滋生腐败、损害国家利益。第二,农建用地非农化,耕地保护受到影响。一些地方政府在利益的驱使下,没有发挥农建用地作用,而是将农建用地开发利用,大力兴建乡镇企业,发展农村工业事业等,严重影响了耕地保护。第三,国家和各省市没有明确的管理法规出台,各级土地管理部门难以实施全面有效的管理。因此,造成农建用地与非农建用地的划分模糊,土地市场交易行为缺乏法律认可,交易双方利益缺乏法律保护。 三、 加强非农业建设用地管理建议及对策 对于当前我国土地管理中非农业建设用地的现状及存在的问题,应综合运用经济、法律和行政手段,采取以下措施及对策,加强非农建设用地的管理,从而完善我国的土地管理制度。 1、 树立正确观念 正确的观念是指导思想行程的前提,而正确的指导思想是规范行动、改善管理的来源,树立正确的管理有助于我们对如何加强非农业建设用地的管理有更好的认识。对于控制非农业建设用地及管理集体土地市场必须确立三个正确观 3 念,首先要有利于保护耕地,耕地是农业生产的前提和生产资料,也是农民资本收入的生活保障。保护耕地特别是保护农业用地,防止对农业用地的滥用及转化为非农建设用地,是提高我国粮食生产力、保障农业作为第一产业的必然要求,是落实国家新农村建设的保障,第二,有利于促进土地所在地的城市或农村的经济发展。所谓的加强非农业建设用地的管理,也是在个地方经济稳定发展的前提下进行。对于非农业建设用地不能全盘否定,滥用必然导致消极的影响,但是合理利用仍有积极的一面,第三,要实行不用产权、同一市场的管理模式,即国有和集体土地的两种产权、共存于同一市场的管理模式。严格执行国家有关政策,防止以建设新农村为名的各种圈地、占地及违法审批农转非等行为,切实落实好基本农田保护工作。 2、 建立市场管理规范,采取必要法律手段 明确土地管理中的市场管理规范,建立健全市场管理机制。首先要明确土地管理的管理主体为县级以上地方人民政府土地行政主管部门。其次要明确农业建设用地及非农业建设用地的界限、范围和主体。 为了控制土地市场中未被批准的农转非行为的管理秩序应该做到,第一,建立土地农转非等违法行为发现机制,实行动态巡查责任制度,采集责任逐级下放并落实到位,确保辖区内每一块土地都有监管负责人负责。第二,对于土地农 4 转非违法行为的实施报告机制,出现此种行为立即予以制止,并及时向土地执法监管部门报告情况,由上级人员作出相应措施对违法行为一并查处。第三,对于出现农转非违法案件要共同承担责任,成立土地执法监管领导小组,并设立土地执法监管办公室,由土地执法监管领导小组和办公室共同查处有关违法案件,并相互监督共同承担责任。第四,设立土地违法责任追究机制,对于出现农转非等违反土地管理规定的行为且不制止,并出现严重后果的,要对责任人的责任进行追究。若构成犯罪的,由司法部门追究刑事责任。 3、 科学规划与合理利用并用,完善土地管理 第一,坚持以科学规划为前提,提高土地利用率。对土地农转非的范围和流转的土地要进行科学规划,根据当地的土地利用总体规划,对于流转的土地,明确哪些土地要严格执行农用地作用,哪些土地可以转化成非农用建设用地,放着一些土地流转后不久因城乡基础设施建设等其他原因被征用,对土地所有者造成损失。科学规划土地总体规划和各类用地规模并充分做到合理布局,增强土地利用总体规划的科学性、实效性,科学编制土地整治规划,要建立和完善规划编制的权威咨询制度和各部门协调机制,提高规划决策的科学化和合理化水平。第二,坚持节约集约用地,发挥土地资源最大效益。节约集约用地,是充分贯彻科学发展观、促进可持续发展的基本要求,也是贯彻落实土地制度改革的必 5 然选择。首先要做到提高土地的投入产出量,其次要做到节约用地与土地资源利用多样化同时推进,最后要做到综合整治土地管理,严格控制农用地无故占用、农转非项目造成的土地资源浪费。第三,坚持统筹兼顾,保障农业经济社会的全面协调可持续发展。对非农业建设用地与农用地的建设要统筹安排,严格规范管理制度,促进农业生产与农业产业经营的可持续发展。 4、 严格控制农转非的征地项目,切实保护耕地 严格做好农地转用和土地征收管理工作,健全建设农用地非农化的约束机制。对于城镇规模建设要实行统一集中的严格控制,对城市用地扩张规模要合理规划,严格控制建设用地的审批,做好耕地保护工作。耕地是农业作为第一产业发展最重要的生产资料和农民的基本生活保障,对耕地尤其是基本农田的保护,是对粮食生产、农业生产的基本保障。因此,要严格控制农地征用、农转非等项目,在农用地转用、土地征收的项目中,严格审查、控制数量和范围,对于国家出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要切实落实,维护被征地农民的合法权益。 5、 做好非农业建设用地清查工作 积极做好非农业建设用地清查工作,有利于提高土地管理的力度。通过定期的清查工作,可以随时发现各地区土地管理中已经存在或可能存在的问题,并针对问题及时作出调 6 整,制定出相应的应对措施等。清查非农业建设用地工作同时也可以做到监督的作用,督促土地部门重视并搞好土地管理工作,鼓励在工作中表现出色的单位或个人,并对存在问题的单位采取相应的措施,作出相应的惩罚。因此,对各类农用或非农用建设用地的定期清查,是完善土地管理的一项重要措施。 6、 加强市郊土地流转问题的管理 农村集体非农建设用地流转主要是指随着城市规模的扩大,出现规模经济,城市对土地的需求量也不断增大,这样土地需求者通过经济或行政的手段将附近农村土地为城市建设所用,而这种情况主要发生在城郊结合中心。对非农业建设用地管理得好则促进整个城市的发展,若管理得不好,则会造成土地资源的浪费甚至破坏土地资源。所以要在经济适度发展的基础上推进土地流转进程。 市郊土地流转的管理措施。第一,要建立市郊与农村结合部的社会保障制度,改变土地拥有者的农民对土地的原有的依赖观点,鼓励农民可以适当从事除农地耕作第一产业以外的工作,为土地流转创造社会条件。第二,成立市郊土地流转中介机构。这样的中介机构组织有利于农地使用权的市场化的发展,而农地市场化是农村土地制度改革的趋势和方向。视角土地流转中介机构为土地拥有者与土地需求者建立起桥梁,起到媒介作用。它不但对农地用地情况进行管理, 7 还起到了监督土地资源是否合理运用,监控土地供需两的总体动态平衡。第三,切实保护农民权益,推进市郊土地征地制度改革。第四,加强市郊土地流转的管理。地方政府切实做好市郊土地流转的管理工作,制定管理的地规,在法律上对土地流转各项程序及可能出现的问题进行明确规定。全面建立市郊结合部农村土地流转登记制度,土地流转管理工作要做到正常化、规范化。 四、总结 做好土地管理工作对我国经济社会发展有着至关重要的作用。我国土地管理在不断完善的过程中,仍然存在一些问题亟待解决。在非农业建设用地方面还需加强管理,必要时采取适当的经济和行政手段,科学规划、合理利用保证农地不受影响的同时,同时促进社会发展的进程。,作者单位,上海市闵行区规划和土地管理局吴泾土地管理所, 参考文献, ,1, 国家土地管理局科技宣教司.土地管理基本知识问答.中国人民大学出版社.2008 ,2, 中国土地国情.2007 ,3, 中国土地.2009.7 ,4, 张芬艳.李赞军.集体非农业建设用地流转的现状及问题对策.可持续发展.2002.10 ,5, 殷国元.非农业建设用地节约集约利用研究.上海土 8 地学会.2000.02 ,6, 温家宝.深化土地管理制度改革 依法切实加强土地管理(在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话).特稿.2004.10.28 ,7, 侯立春.城郊结合部土地利用与土地管理研究.F301.2.2004.5 9