公务员养老保险制度研究由公务员被开除后无养老保险待遇所引发

公务员养老保险制度研究由公务员被开除后无养老保险待遇所引发 硕士专业学位论文 (2010 届) 公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无 养老保险待遇所引发的思考Research of Civil Service Pension Insurance System The Thinking Caused by Civil Service No longer Have Pension Insurance after Being Dismissed 研究生姓名 邓宏林 指导教师姓名 上官丕亮 专 业 名 称 法律硕士 研 究 方 向 行政法学 论文提交日期 2010 年 9 月公务员养老保险制度研究—— 由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考 内容摘要 内容摘要 公务员养老 保险制度是我国养老保险制度的重要组成部分，但迄今为止，我国还没有按照《中 华人民共和国公务员法》的要求制定统一的公务员养老保险制度。公务员虽然在职 在岗时待遇颇丰，但一旦失去公职就不再享有养老保险待遇，困难地区和单位的公 务员退休后养老金也不一定得到保障。笔者在行政机关从事人事和劳动工资工作多 年，试图通过比较、分析的研究方法，在借鉴国外立法的基础上，针对我国的实际 情况，指出我国现有公务员养老保险制度存在的缺陷，探索我国公务员养老保险制 度的科学模式和运行方式，解决公务员养老保险制度方面的问题和矛盾，以维护社 会的公正、稳定、和谐，促进社会保障制度的科学发展。 关键词:公务员 养老保 险 必要性 主要问题 改革设想 作 者:邓宏林 指导教师:上官丕亮 I英文摘要 公 务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考 Research of Civil Service Pension Insurance SystemThe Thinking Caused by Civil Service No longer Have Pension Insurance after Being Dismissed Abstract Endowment insurance system for old-age insurance system in China an importantpart of but so far china has not in accordance with the quotCivil Servant Lawquot and calledfor a unified civil service pension insurance system. Although civil servants working inthe post when the treatment quite good but once lost office will no longer enjoyedendowment insurance treatment difficult areas and units of the civil service retirementpension is not necessarily guaranteed. The author of the executive in personnel andlabor wages for many years tries to compare analysis research methods In referring toforeign legislation based on the actual situation in our country that our existing civilservice pension system defects， explore our endowment insurance system for thescientific mode and run mode，the civil servants pension system problems and conflictsand to maintain social justice stability harmony and promote the scientificdevelopment of a market economy. Key words: Civil Service Pension Insurance Necessity Main problems Reformideas Written by Deng Honglin Supervised by Shangguan Piliang II 目 录一、引 言 1 (一)研究的原因及 意义 1 (二)研究现状 2 (三)研究目标 3 (四)概念界定 3二、我国公务员养 老保险制度的历史变迁 7 (一)建国前的公务员养老保险制度 7 (二)建国后的 公务员养老保险制度 9三、目前我国公务员养老保险制度的基本概况 13 (一)我 国公务员养老保险制度的特征 13 (二)我国公务员养老保险制度的种类 14 (三) 我国公务员养老保险制度的基本内容 14四、我国现行公务员养老保险制度的主要问 题 16 (一)公务员养老保险制度的规定不统一 16 (二)机关和企业同类人员养 老金待遇水平差距较大 17 (三)部分困难地区和单位的公务员退休养老金得不到 保障 17 (四)失去公职的公务员养老保险待遇得不到落实 18五、国外的公务员养 老保险制度及其启示 19 (一)国外公务员养老保险制度的基本类型 19 (二)国 外公务员养老保险制度的特点 19 (三)国外公务员养老保险制度的启示 20六、我 国公务员养老保险制度改革的设想 22 (一)改革现行公务员养老保险制度的必要 性 22 (二)公务员养老保险制度改革的总体目标 23 (三)公务员养老保险制度 改革应遵循的基本原则 25 (四)公务员养老保险制度改革的具体 26七、结语 29参考文献 30攻读硕士学位期间公开发的论文 33致 谢 34公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考 一 一、引 言 (一)研究的原因及意义 笔者在政府交通部门从事人力资源和社会保障工作将近十年，一方面目睹了不少领导从局长、处长岗位上落马被“双开”，有的还引来牢狱之灾，随之而来的问题便是没有养老保险，原因是公务员在职时不缴养老保险;从人道主义出发，本人曾受命于单位领导帮助他们补缴养老保险，但笔者所在的江苏省规定不允许补缴养老保险，于是乎笔者疲于在单位和社保部门之间奔波，最终虽然帮助这些人按企业补交了养老保险，但毕竟不是依法补交，而是靠“招呼”得来的。另一方面，不少参照公务员法管理的人员虽然参照公务员工资制度实行了“阳光工资”，但个人仍需要缴纳养老保险，而公务员都不缴养老保险。这些事业单位的人员怨声载道，社保部门解释说是因为这些单位的经费渠道不是财政拨款而是自收自支。从这些事业单位岗位上被“双开”乃至追究刑事责任的人员却可以按企业标准续缴养老保险，理由是他们原先参加了养老保险。公务员到底是缴还是不缴养老保险好呢,如果不缴，一旦公务员被开除，养老保险待遇便没有了，这部分人因年老后无生活保障而成为新的弱势群体，形成新的社会不稳定因素。有的人解释说，这样做就是为了防止公务员犯错误、不廉洁从政。新加坡法律规定，对任何被开除公职的公务员永不再用，不得再从事公共服务，其养老金也将被取消，公务员的腐败成本相当高。? 我觉得新加坡的法律过于严苛，公务员纵然犯错，但已经受到法纪的惩罚，况且在此之前也为社会做出过贡献，剥夺这类人的养老金等于剥夺他们的生存权利，是重复惩罚，不符合法的精神。《中华人民共和国公务员法》第七十七条规定:“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”第七十九条规定:“公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。”但我国绝大部分地区公务员在职时单位都不帮助其缴纳养老保险。我走访了财政和社保部门，主要是因为各级财政部门认为公务员退休后退休金由财政部门拨付，如果按《公务员法》规定给在职公务员缴纳养老保险则加重了财政负担，影响了可用财力，特别是在一些困难地区，财政部门? 何也然:《新加坡很多人不愿意做公务员的七大原因》，。 1一 公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考更是无力担负起这笔巨额费用。既如此，《公务员法》的规定就成了一纸空文，法律的严肃性难以彰显。 有鉴于此，我觉得对我国的公务员养老保险制度进行研究，显然是非常具有现实意义和理论价值的。随着公务员队伍的不断发展壮大，如何规范这个关系国家上层建筑群体的养老保障问题显得尤为迫切。建立和完善公务员养老保险制度不仅可以吸引优秀人才加入到公务员队伍中来，为人才流动创造良好的条件，而且可以切实解决公务员退休后的养老问题，也有利于促进整个社会养老保险机制的建立。同时，对公务员养老保险制度进行探讨，也有助于促进公务员制度和养老保险制度理论研究的深入。 (二)研究现状 目前国内有关养老保险的文章主要侧重于事业单位养老保险制度改革、农民养老保险研究等，而专门论述公务员养老保险的文章不是很多，倒是抨击公务员待遇过高，与事业单位人员在职工资、企业职工退休金落差太大的文章较多。当然也不排除有些文章在讨论社会保障体系时，也或多或少地论及公务 员养老保险问题。 纵观现有资料，可以发现关于公务员养老保险的文章有如下主要特点:?大多数文章只注重研究公务员退休金过高于企业职工退休金，而忽视了在职公务员养老保险制度是否真正建立。?大多数文章是呼吁机关事业单位养老保险制度要进行改革，要和企业养老保险制度接轨，而忽视了公务员和事业单位工作人员在缴纳养老保险问题上的差异。?不少文章批评公务员养老保障制度的特殊性，而理论依据和认识不够，缺乏系统的社会保障理论的支撑。?大多数文章比较偏重公务员待遇过高问题，而忽视了公务员的权利保障，忽视了公务员这个“高危行业”的风险问题。?谈各地的做法较多，偏向于感性认识，面对建立全国统一的养老保险制度的建议不多，理论性不强，不具备系统的可操作性。 从收集的资料看，达成的共识主要有:?大都建议加快出台法律法规，为公务员养老保险制度改革提供相应的法制保障。?大部分都建议要改变公务员养老保险的筹资方式，筹资渠道由过去的国家财政统包转变为国家、单位和个人三家共同负担的做法。?对公务员养老保险的重要性、必要性和公务员养老保险原则的认识也大致相同。?对公务员养老保险待遇的政策倾斜和优惠问题也取得一致看法，只是在倾斜的程度上看法不完全一致。 2公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考 一 存在争议主要有:?公务员养老保险制度是否要单独建立，有的人认为要取消城镇养老保险的三元化(公务员、事业单位工作人员、企业职工)现象，全国建立统一的养老保险制度，但也有不少人认为可以单独设立公务员养老保险制度，以体现公务员身份性质的特殊性并有利于加强国家机构的建设。?是否可以提高公务员退休年龄问题。有人认为在平均寿命逐步提高的趋势下，退休年龄的提高可以缩短平均享用养老金的年限，就可以降低养老金总负担，有人则认为提高退休年龄表面上看可以直接减少养老金支出，但在另一个方面会减少社会工作岗位，加之劳动力增长的速度不减，这就导致失业人员增加，从而使失业保险金支出增加。因此，国家的负担并没有真正减少。?公务员养老保险基金的统筹层次和保值增值问题，如是在全国统筹还是在省级统筹，基金是否要上市及何时上市，基金的其他具体投资方向争议等等。? 总而言之，公务员养老保险制度在我国尚处于起步阶段，其理论研究已经严重滞后于改革实践的需要，有进一步研究的必要。 (三)研究目标 总的看来，目前我国公务员养老保险制度自身存在的主要弊端是:退休费用属于行政开支，完全由国家财政负担，离退休费已超越部分地方财政承受能力，国家财政包袱越来越重;养老保险资金没有真正建立社会保险基金制度，社会保障和调剂功能没有得到发挥;养老保险制度改革政策和办法不统一，导致此项工作在各地开展不平衡;国家公务员的失业保险缺乏可操作性，国家公务员失去公职后的养老保险归零。 针对存在的存在上述问题，本论文研究目标主要是:?探讨解决公务员养老保险经费渠道的办法，试建构中国公务员养老保险资金筹集的具体模式。?对公务员和企业职工养老保险的待遇差别进行分析，从维护公务员的权利和提高企业职工养老保险待遇角度出发，探索建立一个既能衔接统一，又能区别对待的有中国特色的公平合理的公务员养老保险制度。 (四)概念界定 要研究公务员养老保险制度，必须界定养老保险的概念。养老保险是社会保险的一种，而社会保险是恢止彝?ㄒ怨?睢?手男问蕉陨缁崂投咴冖?张水辉:《中国公务员养老保险制度改革研究》，2004 届华东师范大学博士学位论文，第 5 页。 3一 公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考遭遇生、老、病、死、残 及失业等各种风险时提供基本生活保障的社会制度。? 1.养老保险的概念 本义所论述的养老保险均属于社会保险范畴的养老保险。关于养老保险的定义，国内学者的表述不一，主要有: (1)养老保险:劳动者在达到法定退休年龄或者丧失劳动能力时，按国家规定退出工作岗位并享有社会给予一定物质帮助和服务的一种社会保险。? (2)养老保险:是对达到规定退休年龄的老人，由国家和社会提供物质帮助保障其晚年生活所需的社会保险。? (3)养老保险:指劳动者在达到国家规定解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老完全丧失劳动能力退出社会劳动领域后，由社会提供物质帮助，保障其基本生活需要的一种社会保险。? (4)养老保险:指劳动者达到法定退休年龄，劳动能力不足或丧失劳动能力时，按国家规定退出工作岗位后享有社会给予一定的物质帮助和服务的一种社会保险形式。? (5)养老保险:是整个国家政策的一个重要组成部分，是国家根据劳动者的体质和劳动力资源、经济发展状况，规定一个年龄界限，允许劳动者在达到这个年龄界限时，作为年老丧失能力、解除劳动义务，由国家、社会提供物质帮助，保证其晚年正常生活的一种社会保险。? 6.养老保险:是指国家依法规定一个年龄界限，允许劳动者在满足相关条件并达到这个年龄界限时，由国摇?缁崽峁?髦职镏员,掀湔,砟晟畹囊恢稚缁岜,眨巧缁岜,系暮诵摹:?综合上述关于养老保险的各种定义，笔者以为，所谓养老保险，是国家和社会根据一定的法律、法规，为解决劳动者达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限后或因丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险。而养老保险制度是关于养老保险各种规定、规则的总称。 这一概念的内涵主要包括以下三层含义:? 徐文虎、曹恒春、周建中主编: 《保险学》，上海人民出版社 1994 年版，第 305 页。? 潘英:《社会保障概论》，华东师范大学出版社 1999 年版，第 35,36 页。? 花菊香:《社会政策与法规》，社会科学文献出版社 2002 年版，第 345 页。? 参见刘振江、于秀芝著:《社会保障与保险——伴您一生平安》 ，中国建材工业出版社 1994 年版，第 26 页。? 徐文虎、曹恒春、周建中主编:《保险学》，上海人民出版社 1994 年版，第 305 页。? 参见朱家甄、张塞主编:《中国社会保险工作全书》，中国统计出版社 1995 年版，第 5 页。? 张水辉:《中国公务员养老保险制度改革研究》，2004 届华东师范大学博士学位论文，第 11 页。 4公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考 一 (1)养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的，养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障形式。 (2)养老保险是达到法定年限的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才发生作用的。 (3)养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。 2.养老保险的种类 我国于 20 世纪 80 年代实行养老保险社会统筹试点改革，90 年代全面展开并不断深化，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老保险制度。我国农村养老保险起步于 1992 年，机关事业单位养老保险起始于 1993 年。而公务员的养老保险，只有少数地方推行了参保政策，就江苏而言，如镇江的丹阳市，公务员按工资总额的,,缴纳养老金，单位承担部分由财政实行空转，整个参保的效果不尽人意。 从参加保险的对象来分，我国目前的养老保险主要分为: 一是公务员退休养老保障(少数地区公务员参加基本养老保险);二是事业单位人员基本养老保险;三是企业职工(包括灵活就业人员、个体工商户、自由职业者等)基本 养老保险;四是新型农村社会养老保险等四个类型。 从养老保险的构成来分，我国目前的养老保险由基本养老保险(第一支柱)、补充养老保险(即职业年金，第二支柱)和职工个人储蓄性养老保险(第三支柱)构成 。? 基本养老保险亦称国家基本养老保险，是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的为保障退休人员生活需要的一种社会保险制度。补充养老保险是基本养老保险之外单位和职工自愿建立的一种辅助性的养老保险，它居于多层次养老保险体系中的第二层次，由国家宏观指导，单位内部决策执行。目前主要在中国的企业存在，其发展现状可以用三个百分比来描述——企业参与率 1，参保人数占全国就业人口约 1.6，企业补充养老保险即企业年金占退休收入替代率1。当前全国拥有基本养老保险的 2.2 亿人中，仅 1179 万人拥有企业年金作为其补充养老保障，且主要为国有垄断行业企业员工。? 职工个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工根据个人收入情况自愿参加? 周宗顺、徐新原:《浅论我国公务员养老保险模式选择》 ，载《经济体制改革》2006 年第 3 期，第 51 页。? 佚名:《养老金危言:跑不赢 CPI》，。 5一 公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考的一种养老保险形式，是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式，职工个人储蓄性养老保险金由个人所有。 到 2007 年，我国仅有 65的城市职工参加了基本养老保险。中国的企业补充养老保险发展 20 年来，目前仅覆盖少数职工，而且是已经加入了基本养老保险的劳动者。2007 年，930 万劳动者缴纳企业补充养老保险，这仅占中国城市劳动力 ?的 3.2和总劳动力的 1.2。 农村执行一个特殊的只包括个人账户的农村养老制度，但是其参与是自愿的，福利有限。? 3.公务员养老保险的含义 根据上述养老保险的含义，笔者认为公务员养老保险，就是指公务员在达到法律、法规规定的年限或丧失劳动能力退出岗位后，由国家或社会向其提供基本生活保障的一种社会保险。 这一概念的含义和养老保险的含义基本相同，但在不同的国家由于法律制度不同，公务员的养老保险与一般的社会雇员的养老保险具体含义又有差别，如在待遇水平、退休金的计算方法、养老保险的供款方式等方面均存在很大差异。? 理查德?杰克逊:《社会变迁中的中国养老之忧》 ，载《第一财经日报》2009 年 05 月 25 日。? 参见中华人民共和国国务院新闻办公室 2006 年 12 月发布的人权白皮书《中国老龄事业的发展》 ， 。 6公务员养老保险制度研究——由公务员被开除后无养老保险待遇所引发的思考 二 二、我国公务员养老保险制度的历史变迁 (一)建国前的公务员养老保险制度 历史上各种社会形态下的官员养老制度，在广义上讲属于养老保险制度的范畴，在此笔者是将其视为特殊的公务员养老保险制度来进行比较、分析和论述。 我国官吏退休制度的历史久远，早在商代就有“致仕”之说。“致仕”和“乞骸骨”意思相同，是指官员在年老和多病时，解除职务，把病弱的身体从繁忙的政务中解脱出来。到西周，根据《礼记.曲礼》记载， 。 “大夫七十而致事(仕)”可见官吏 70 岁致仕而告老还乡，已成为西周礼制的一项内容，此后被历代封建王朝所沿用。?.