保障性住房的尴尬与出路

64Ⅰ城市住宅 2008.06 建 设 观 察 Construction Observation □ 中国房地产及住宅研究会人居环境委员会副主任委员兼专家组组长 开 彦 保障性住房的尴尬与出路保障性住房的尴尬与出路 24号文件成为中国房改里程碑 2007年8月7日国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家 庭住房困难的若干意见》（国发<2007>24号）要求各级政府把解 决城市低收入家庭住房问作为重要的工作，作为住房制度改革 延续，作为政府公共服务的职责来抓。这表明了政府对目前房地产 发展形势的一个新的重要认识，可以称之为是一个里程碑式的文 件。 过去我们把住房出现的问题都归结到市场，片面地认为这是 部分开发商有意抬高房价，获取暴利，不顾民生带来的后果，以至 最终引发了政府干预，出台了大量旨在加强宏观调控的政策文件， 例如国九条、国六条。国六条，国九条的出发点无疑是十分正确和 可嘉的，但是从市场的角度看，却在一定程度上存在违背市场发展 客观规律的内容。中国地域辽阔，各地的房地产市场发展有很大的 区别，通过行政的措施采用一刀切的方法，很难取得理想的效果。 从这个角度来看，“国发<2007>24号文件”的出台具有更加深层次 的意义，是中国房改历程中的一个新的里程碑。 24号文件的出台，把“保障性房”提到前所未有的高度，表明了 政府对房地产发展的一种新的理解，新的认识，标志着从1998年房 改以来偏重市场运作而忽视保障向市场、保障两手抓的合理模式 的回归。如果仅仅从文件字面上来看，是政府提抓保障房的建设问 题，实际上却反映运行机制内在本质的变化，可以说现在摸到整个 房地产发展的脉络，找到根源了。按照这个思路发展下去，政府抓 城市60％-70％中低收入以及中等偏上收入的白领家庭保障房建 设，承担应该承担的住房责任，这正是有抱负政府的做法。而另一 方面则放手让市场发展市场化的东西，满足那些“先富起来”的人 群的需要，并通过税收政策，比如级差税收政策去调整资源分配的 问题。从国际大市场来讲往往都是如此，解决民生的居住问题，政 府组要担负更为主要的责任。 政府承担大部分人住房问题 这一观点可以举很多的例子加以证明。咱们熟悉的新加坡几 乎70％～80%的住房都是由政府供应的，就拿国民经济总产值国 际第二的日本，实际上也都是以政府为主导组织实施住房建设，日 本60％～70%的居民都是政府政策的受惠者，香港很多中低收入 阶层住房问题的解决也是受惠于政府。包括欧洲、美国，他们政府 承担的保障房都有相当的比例措施。这些国家和地区在解决大部 分人的住房问题上取得了很好的经验，一方面房价保持一定的价 格水平，一方面社会各阶段却都很安定，各取所需，住得也符合国 民各层人士的身份，政府担心的社会矛盾就很少。政府通过24号文 件能够认识到这一点，是一个大进步！从保障房入手解决居民的居 住问题，解决高房价问题，使中低收入的住户都能够有房住，这个 命脉算是把握住了。 温总理在东南亚地区进行国事访问的时候提出，包括中等偏 上的白领阶层的住房问题，政府也应该管，这表现了一位高瞻远瞩 的战略家、政治家的卓识和远见，也是一个负责任的政府应当有的 态度。大多数人的住房问题，政府都管起来，这是非常英明的一种 方针。中产阶层是社会发展的中流砥柱，但他们在高房价面前同样 束手无策，也同样需要帮助，只是帮助需要分出级差罢了。 中央和地方协力共创新局面 由此而来的问题是中央政府与地方、开发商跟政府之间的关 系还需要理顺。在地方政府的根本利益受到冲击情况下，要把保障 住房变成为自觉的行动，几乎是不太可能的。地方政府在房地产开 发问题上很多是受限的，比如土地，土地是地方政府发展地方经济 主要来源，地方政府从来靠征地获得最大的利益。而保障房的土 地供应必然受到极大的阻力从而使保障房的建设成为一纸空文， 有名无实。中央和地方分税制也使得地方政府的一些利益受限，导 致地方政府措施不力。尽管不反对，实际上不出力，实施措施力度 很小，从而影响了整个政策的贯彻。国务院24号文件的贯彻和实施 仍然需要考虑这一问题。 中小套型是关键 另外值得一说的是中小套型的问题。中小套型政策我认为是 今后解决保障房的一个重要的途径，非常符合我国国情。我们资 源少，人口多，这几年来消费理念的不当使大家滋养了一种专门追 求面积，追求奢华的浮躁心理。面积大就一定好吗？不见得！住房 应该讲究的是家庭生活行为学和人体功效学，只有符合人的生理 和心理需求才是科学的、合理的、舒适的。所以适宜的才是最好 的，万事都有个尺度。我认为强调建设一些中小套型好处多多，面 积小了，负担可以少了，大家都可以买得起。家庭人口数和构成，年 龄和职业、文化和修养等等都是影响住宅的因素，从中国的家庭来 讲目前都是以小家庭为主。尤其要克服那种认为中小套型的房子 2008.06 城市住宅Ⅰ65 是低、回到了经济时代住房的观念，我们要以精明增长的 理念来重新认识中小套型住宅发展的意义。中小套型不光能满足 我们生活的需要，而且可以住得很舒适，完全可以做得非常高档。 问题是我们用什么理念，什么方式去做。 举一个例子：日本小面积住宅通常强调适应性设计，尽管大多 住宅被建成集合住宅的标准化形式，仍然强调个性化和多样化方 面的尝试：一是根据居住者的情况，设定针对性的平面；第二是提 供不同价值观的居住生活方式的相应住宅；三是居住者能自行装 修和自由分隔的住宅；再有就是为家庭提供可以自由组合的灵活 住宅。在考虑人口结构的可能变化的条件下可以分隔变化，有名的 “可变型住宅”、“顺应型住宅”都是如此。 精心设计科学理性发展 室内设计在日本是被认为是最能体现居住生活行为的地方， 因此，需要更加精细地设计。尺寸精细到公分，各种尺度考虑净模 的设计。所以产品连接的闭合性较好，室内自然就很漂亮。各个空 间的设计定位很亲切，公共活动空间首先要考虑家具位置和使用； 空间要能互为借鉴渗透，小中见大，充分发挥空间的作用。一般来 讲，室内每平面和每个空间都不会轻易浪费，恰到好处地发挥作 用。比如，门厅的设计可称为脸面，设计一般要表现个性，门要外 开且不要妨碍别人；为了保证私密性和空间效果，一般设一个隔 断，门厅外部由过渡空间和管线表具布置的空间，要留出适当的陈 列品和花盆的地方，住宅的室内充满了生活感、舒适感；并且对居 住的隔音、采光、隔热、保温和空气质量等住宅性能特别关注，从 材料、设备和建筑的处理等方面加以保证。只有高质量的住宅产品 才有市场。日本提出居住要以“与环境共生存”、“节能住宅”为主 题，创造人与生活、自然与都市相协调的居住环境。日本的住宅区 的规划设计，一般非常重视居住生态和环境建设，公益设施配套 都比较齐全。日本住宅精细设计的程度可以与世界各国比美。 在产业化、标准化的问题，日本同样高度的重视，尽管面积不 大，但是做得非常精致，所以品质高、性能好，这是世界有名的。我 国过去这些东西没有受到政府的关注，也没有在我们房地产业中 引起足够的重视，但是恰恰这种方法，这种在住宅当中行之有效 的方法没有得到重视，多少年来，我们现在房子还是停留在粗放 型的生产方式，也就是花费很多的劳动力、资源和能源去获得一 幢建筑，甚至是追求豪华与排场的所谓的花园。这种建设模式劳 民伤财，是非常需要反省和纠正的。我们需要建立一种新的观念， 小房子也可以住得很舒适。所以，要充分发挥建筑师的聪明才智， 小中见大，在小里做出更健康的更舒适的文章来，这是完全可以实 现的。 改变住房理念 刚才讲的是建设模式的问题，还有住房的消费模式的问题，这 个同样是很重要的。常年来人们都是把购房看作是拥有住房的标 志，租住房从来被冷落。买房成为人人的追逐，现在年轻人，刚从 学校出来一两年的就想买房，我们的这种观念根深蒂固，这种理念 导致结婚必须要有自己的房子，女孩不嫁没有房子的男孩，男孩们 拼着命的要去买房，所谓的房奴就出来了。居住的理念的改变是今 天的大事。 政府主导跟开发商合作？ 日本政府对待中低收入住房的经验是值得我们学习的。到目 前为止，他们仍然坚持公共住宅的建设模式，差不多在二三十年的 时间内基本上维持在80到90的住房标准上，解决大部分人的住房 问题，而且质量、品位都非常高。他们靠的是什么？是政府支撑了 住房的整个局面，战后一手抓经济一手抓住房，建立了公营住宅和 后来的公团住宅，也就是由政府贷款成立专门开发建设公司，也就 是后来的“日本财团法人城市整备公团”分布在全国各地，专门解 决大众公民的住房问题。由政府出政策，公团搞建设，营造了占绝 对比例的国家公团住宅，用低价位出租或销售给需要住房的广大 市民。整备公团是低赢利的国家企业，用政府政策性贷款和市场 化运作，保持经营的活力。公团的建设特别注重品质和居住性能， 围绕公团成立了一批研究机构。优良产品评估组织，大力开展优良 产品制度，发展以标准化和集成化的住宅产业化的生产机制，使住 宅的生产犹如生产飞机、汽车那样品质高。经济效益、环境效益都 取得了优化。这是为国际社会所承认的成功经验。所以，在住宅问 题上，政府勇于承担责任是最大的关键，但这并不意味着重新回到 计划经济，他完全可以通过市场杠杆运作，当然必须有相关的政策 加以扶持，这是必不可少的。至于商品房市场这一块则完全可以放 开，适当课以级差税收来控制资源的占用，决不能简单地一刀切来 解决。 按照商品市场的规律办事，发展经济保障房，政府不能把责任 推给开发商。有人提议开发商开发项目要划出10%必须做经济适用 房！这种摊派的做法，我认为是极其错误的，其结果不会解决保障 房的问题，实际上整个搞乱了市场！破坏了多年来的改革成果，实在 是要不得的。富人阶层毕竟是少数，包括大多白领阶层在内的住房 问题仍然需要得到社会的一定关照。问题是现在的经济保障房过 于少了，有人估计才占到2%、3%左右。即使到了10%，也还远远不 够。我以为当达到60%的时候，高房价问题就解决了，大家都能住 上各自满意的住房，还有谁再去关心有钱人的高房价呢？我以为这 就是根本解决房子的供应问题和价格问题的最佳途径。