巴黎大区总体规划

1 7 摘要 巴黎大区总体规划 (1994)是 目前巴黎大区建设发展的指导性法律文 件 该规划是在1965年和1976年 巴黎 地区整治规划管理纲要 的基础上制订 的 本文简要介绍了巴黎大区的社会经 济发展概况 巴黎大区总体规划的历史 详细介绍了 巴黎大区总体规划 (1994) 的编制背景及规划文本的具体内容 并 进行了简要评述 1 巴黎大区社会经济状况概述及 规划简史 1.1 概况 巴黎大区(LIle-de-France)位于法国 北部 由巴黎市和埃松 上塞纳 塞纳 马恩 塞纳 圣德尼 瓦尔德马恩 瓦 尔德瓦兹和伊夫林等7省组成 全区面 积12,072平方公里 占全国面积比例为 2.2%其中有9,900平方公里的自然和农 业空间 2,400平方公里的森林 全区人 口1,100万 占全国的18.8%是法国人 口最多的大区 按法国行政区域划分 巴 黎既是市级又是省级行政单位 全区内 共有1,281个居民委员会[1] 巴黎大区是法国的政治 经济 文 化中心 是政府 立宪机构 重要行政 机关和一些国际组织的所在地 巴黎大区生产和资本高度集中 具 有种类繁多的工业部门 1999年底巴黎 大区共有约320,000个企业 其中汽车 飞机 化学 印刷 电器 机器制造等 工业发达 高级时装和化妆品业也很著 名 该区的农业在法国也占有重要地位 是法国第3大玉米产区和水果 蔬菜 鲜 花的主要产区 巴黎大区总体规划 邹 欢 表1 巴黎大区几项社会经济现状主要指标(1990) 土地面积 消耗能源 国民产值 进口值 出口值 家庭收入 巴黎大区占全国比例 2.2% 16.4%28.7%32% 19.1%23.4% 表2 巴黎大区人口特征(1990) 总人口数 住宅数 就业人数 公务员数 专业人员 外籍人口 巴黎大区占全国比例 18.8%18.1%22% 22% 38% 38.3% 在全球大都市中 巴黎大区是仅次 于纽约与东京的第3大经济体 1995年 巴黎大区的国民生产总值达3,420亿欧 元 在欧洲排名第一 巴黎大区的陆 水 空交通发达 是 欧洲的交通枢纽 由巴黎至伦敦 布鲁塞 尔 阿姆斯特丹以及德国西部等地的航 程均在1小时之内 1995年底巴黎大区共 有735公里长的高速公路和快速道路 法 国国家铁路公司在巴黎大区内有1,282公 里长的铁路线 382个车站 巴黎捷运公 司则有3,251公里长的轻轨线与7,767个 停靠站 地区内的交通非常快捷 巴黎港 口是法国第一大内河港 巴黎大区还有3 个大型国际机场和11个小型机场 巴黎大区拥有众多的文化设施和历 史遗产 约有2,000座以上的建筑物被列 为历史古迹 有70家剧院 几百家艺术 陈列室和千余家电影院 巴黎大区拥有 13所大学 70多所高等专科学校 占法 国高校总数的1/2以上 这里还集中了许 多科研机构和60%的法国科研人员 巴黎大区是全世界排名第一的旅游 胜地 1997年的游客人数达3,600万人 是巴黎大区居民人数的3倍 1.2 巴黎大区规划发展历史简述 作为巴黎大区的中心城市 巴黎市 在法国城市体系中占有支配地位 巴黎 从19世纪初就已经是世界贸易和金融中 心 在随后的发展中巴黎大区范围内的 经济 文化和政治功能进一步得到集中 特别是19世纪中期数十年间巴黎经历了 大规模的 豪斯曼改造 奠定了蓬勃发 展的基础 同时创造了给人深刻印象的 城市空间 成为以后城市规划专家研究 与效仿的典范 然而在整个19世纪的发 展中 国家只是干预巴黎市区内规模的 形成 郊区的发展被忽视 由于郊区不 缴纳城市税 因此政府对郊区的规划管 理没有太多的兴趣 从1890年开始 大 规模的工业发展以及随之而来的人口增 长促进了巴黎郊区的发展 特别是1919 年后 由于在巴黎市区内的发展受到了 限制 人们开始寻求巴黎的未来规划与 扩展的方案 巴黎郊区大批的土地被小 块出租 出现了大量的独立住宅 出现 了城市化的高潮 在法国 关于巴黎聚集作用的区域 城市规划思想于第一次世界大战以后出 现 而作为区域城市规划方案系统地提 出 是1934年的普鲁斯特方案 这是法 国政府第一次表达了在区域以及宏观控 制巴黎区域发展的城市规划上采取主动 的愿望 该方案的指导思想明确提出 未来巴黎地区的城市规划更需要一个全 面的 这个计划应限制目前的人口 因为假如巴黎的人口继续增长 它会造 成相当的社会性危害 并且这种危害是 不可挽回的 在当时 虽然该方案的重 点并没有放在以国家战略的角度来进行 各种活动的布局 但对于减轻巴黎城市 聚集造成的负担产生了一定的影响 普作者 邹欢 清华大学建筑学院 讲师 城 市 总 体 规 划 Comprehensive Planning 国 外 城 市 规 划国 外 城 市 规 划 1 8 2000年第4期 鲁斯特方案一直到1939年才被批准 随 着第二次世界大战的爆发 该方案并没 有得到实施 二次大战以后 巴黎城市地区非工 业化的趋势日益严重 政府开始考虑制 订工业区划控制政策和区域总体发展政 策 1947年出版的一本书 巴黎和法国 人的功过 对法国区域发展政策的制订 起到了很大的影响 反巴黎化的态度在 区域发展政策的制订中日趋明显 从20 世纪中叶起 在政策的调控下 巴黎市 内的一些基础工业开始转移到巴黎大区 的边缘 甚至大区以外 而一些城市高 级服务功能如管理 研究 发展 计划 和市场等则进一步集中到城市中心 1960年 巴黎地区规划部开始制订新的 区域发展规划 其指导思想受到普鲁斯 特方案的很大影响 加强国家计划与调 节 控制巴黎发展是该规划的主要目标 这一方案在1965年被政府批准 称为 巴 黎地区整治规划管理纲要 1965 从1965年开始 法国人口出生率出 现了明显的下降 这一变化是制订规划 的专家们所没有预见到的 1975年政府 对管理纲要进行修正 人口出生率下降 的因素被考虑进去 该修订稿于1976年 通过 然而紧接着1970年代出现的全球 经济衰退又带来了新的问题 1980年对 管理纲要进行再次修订 但是由于种种 原因 1980年的修订稿一直没有通过 直 到1989年7月政府决定对总体规划进行 新一轮修订 此次修订共历时4年完成 于1994年得到批准 被称为 巴黎大区 总体规划 1994是目前在巴黎大区 发展中必须遵守的法律文件 同时其中 包含的 巴黎大区整治计划 也成为大 区建设的指导性文件 2 巴黎大区总体规划 1994 以下简称 总体规划[1994] 2.1 总体规划1994制订背景 1976年管理纲要(修订稿)中制订的 一些目标得到了良好的实施并取得了一 定的效果 其中诸如新城计划 公共交 通的网络建设 华西机场建设 以及其 他在管理纲要控制下的一些城市建设 为巴黎的发展奠定了良好的基础 但是20年来 情况发生了许多变 化 权力分散政策[2]使得地方政府有了 更多的开发土地的权力 商业及交流国 际化的日益发展 城市功能的日益深化 全球性的环境问题 使巴黎大区内部 巴 黎大区与巴黎盆地以及全法国的土地整 治和发展的需求被提到日程上来 同时 在巴黎大区内部发展的不平衡也越来越 明显 导致了一系列的问题 如工业减 少与失业人数增加 密集居住地区的社 会问题 居住与工作场所之间的距离加 大所带来的交通问题 以及乡村地区公 共服务设施缺乏等方面问题 总体规划 1994旨在制订巴黎大 区发展的框架结构和目标 政府不干预 规划的具体内容 但是要对重大项目的 决策负责 诸如大型基础设施建设 建 筑产业政策 城市开发组织 环境保护 与巴黎盆地地区的协调等等 总体规划 1994目标制订基础参 数为 2015年 巴黎大区人口预期为 1,180万 控制在1,300万人内 新增城 市建设用地最多不超过44,000公顷 住 宅建设量53,000套/年 就业人数580万 学生人数不超过全国的20% 经过4年的研究 总体规划 1994 文本草稿确定 1992年10月 交由地区 委员会和众议院讨论修订 加入了修正 条例 简化决策程序 减少12%的建设 用地 增加绿地覆盖范围 巴黎大区总体规划 1994最终立 法通过 2.2 总体规划1994制订的土地利 用原则 总体规划 1994确定了以下3条 大区发展建设中基本的土地利用原则 保护自然环境和文化遗产 取得大 区内自然环境与人文环境的平衡 优先发展住房 能够提供就业以及 有利于地区协调发展的服务设施项目 预留交通设施用地 预留能够促进 居民参与社会活动 享受商业服务与娱 乐休憩活动等项目的建设用地 2.3 总体规划1994的目标 国土整治目标 巴黎大区协同巴黎盆地具有欧洲以 至全球性大都市的众多优势 但是如果 没有正确的计划指导 这些优势可能得 不到发挥 巴黎大区现有的优势表现在以下 几点 巴黎大区集中了众多的国际和国内 企业 高级研究机构 集中了频繁的商 业活动 还有丰富的文化遗产 旅游胜 地 文化生活 等等 巴黎华西机场通过高速铁路与伦 敦 布鲁塞尔 阿姆斯特丹 科隆等欧 洲大城市连接 同时也是欧洲唯一的留 有充足发展用地的机场 为巴黎大区地 区与外界的交流提供优质服务 巴黎市区和拉德芳斯区是全球性密 集国际事务区 世界许多高级发展研究 机构集中在巴黎市区和萨克莱 奥禾塞 区 国际商业交流活动集中在巴黎市区 和华西 维乐班特区 15年来 巴黎一 直是国际会议的首选城市 凡尔塞宫每 年吸引的游客与卢浮宫一样多 随着欧 洲迪斯尼乐园的建成 每年1,000多万的 游客使其成为欧洲最具有吸引力的旅游 点之一 这些众多的优势使得巴黎大区瞄准 了世界一流大都市的目标 巴黎大区在 欧洲大流通体系中占据着重要的地位 但是分析现有的欧洲发展轴线可以发 现 由伦敦到米兰的发展轴线从巴黎大 区旁边绕道而过 同时随着欧盟的东 扩 欧洲的发展重心向东偏移 巴黎大 区面临着从中心退为边缘的挑战 要应 对这个挑战 需要全法国国土领域内的 总体协调 同时也要与欧盟的总体发展 目标相协调 巴黎大区位于西欧经济区 与地中海盆地经济区之间 区域的平衡 发展极为重要 为此 要遵循协调发展 与均衡受益的原则 这个原则不仅适用 于地区与地区之间 城市与城市之间 也同样适用于城市与乡村之间 其具体 作法是通过不同级配的城市来实现大区 的整体城市功能 同时促进城市之间合 理的竞争 巴黎大区的发展还应与全法国其 他各大区的发展之间取得协调 全法国 共分为巴黎大区 里昂 马赛 里尔 南锡 梅兹 斯特拉斯堡 雷恩 南特 昂热禾 波尔多 图鲁兹等4个大 区 这4个大区之间的积极协调是发展 的保证 巴黎大区的发展应积极促进巴黎盆 1 9 地的发展 巴黎盆地是在地域上比巴黎 大区更为广阔的地理划分 在总体规划 1994中强调了巴黎大区的发展龙头作 用 同时要求在整个巴黎盆地范围内通 过设立多级中心 形成均衡的城乡聚居 网络 中心之间各司其职 相互配合 达 到协调发展的目标 总体方案 1994也提出了全法国 人口适度发展 就业平衡的目标 巴黎大区整治目标 对于巴黎大区范围内 总体规划 1994提出了以下的整治目标 积极保护自然环境 总体规划 1994将保护自然环境 放在首要目标 显示出法国对发展与环 境的积极主动态度 在这一首要目标的 指导下 尊重自然环境与自然景观 保 护历史文化古迹 保留城镇周围的森林 保留大区内的绿色山谷 保留农村景色 保护具有生态作用的自然环境等等都被 列为必要的措施 同时总体规划 1994 也指出 尊重保护与发展改善是相辅相 成的 不应该被看成是对立的行为 对于已建成的城市 将自然风光引 入城市空间是总体规划 1994提出的 整治目标 在城市中种植树林 建立公 园 开放私人花园 设置广场 广泛进 行植栽等等都是达到这一目标的手段 改善城市生活质量 减少环境破坏 也是积极保护自然环境的有效措施 其 中包括饮水卫生 污水处理 垃圾处理 和噪声控制等等 加强相互联系 总体规划 1994针对目前住区存 在的问题提出了加强相互联系的住区改 善目标 其中包括提供更多的住宅 减 少居住与就业之间的不平衡 解决住区 质量分化问题等等具体措施 便捷的交通 快捷高效的交通是城市健康发展的 基础 总体规划 1994提出以下改善 大区交通的目标 便捷巴黎大区与外界的交流 加强大区对外界大城市与地区的开 放程度 优先的交通模式是航空与高速 铁路 在具体项目中应注意航空港的建 设要适应对外开放的需求 并且留有足 够的发展用地 巴黎戴高乐机场充足的 容量储备是巴黎发展的极大的潜在优势 发达的高速铁路网可以使法国城市与欧 洲其他大城市之间的联系更加便捷 促进巴黎大区内部的交通联系 大区内部交通网的作用是使区域的 社会功能可以正常地运转 也就是说为 人们的工作 娱乐 休憩等各种活动提 供最方便的服务 增加选择的可能性 城市提供给人们众多的选择 比如 经济选择 包括就业 商业 设施 服 务等等 环境选择 包括娱乐空间 休 憩空间 散步道等等 但是如果没有方 便的交通联系支持 这些选择就不能实 现 促进交通 改善交流的主旨是减少 人们前往目的地的时间 同时为人们提 供各种活动的多样选择 在经济领域 多 样选择是生产活动进行的基础 一个大 的物资市场使企业能够有效地组织生产 一个大的劳动力市场为企业优化组合其 人力资源提供了可能 在环境方面 多 样选择是使人们感到舒适的基础 城市 居民期望多种多样的绿色空间 休憩空 间 散步空间 所有这些都是增强城市 活力的因素 没有经济 文化 社会 环 境生活 就没有城市 在总体规划 1994中公布了一项 研究成果 几十年来 人们可以接受的 花费在上下班路程上的时间基本上没有 太大的改变 即每天1.5小时 如果使用 小汽车大概是0.5小时 这个研究成果为 规划城市的各种设施提供了参考 人们 利用交通设施的方便程度也决定了人们 的出行选择 而城市的效率体现在能否 为居民提供多种交通选择以及人们出行 时间的长短 改善交通的流量分配 有关出行的一切都是城市居民所关 心的 这与他们的切身利益有关 堵车 公交车晚点等因素在人们选择工作与服务 时都被认为是不利的因素 在巴黎大区 近几十年来公交 快速铁路 地铁 公共 汽车 的发展为人们提供了大量的选择 人们在公路上消耗的时间与世界平均水平 相比少5%火车晚点率 3分钟以上 不 超过4%与国际上其他大都市相比 巴 黎大区的城市交通功能运转尚属良好 但是 巴黎大区交通网仍需要在以 下方面加以改善 加强道路之间的联系 除了现有的外环道路 巴黎大区没 有第二条道路能联系大区内所有的辐射 道路 而郊区与郊区之间的联系同样是 交通网中的重要环节 改善公路网 现有道路网上的堵车现象每年上升 15%由交通堵塞带来的经济损失不可 估量 在改善道路网本身的同时 科学 的交通管理必不可少 将部分交通疏引 到二级交通网是有效的措施 充分发挥公共交通的优势 现有的快速轻轨线A B C D将 巴黎市中心与郊区有效地联系起来 利 用现有的设施 充分开发其中潜力 增 加运量 改善服务质量 3 巴黎大区整治计划 3.1 计划原则 以总体规划 1994的原则和目标 为依据 巴黎大区整治计划 进一步确 定了以下的建设原则 均衡发展原则 大区内的任何建设都应以取得社 会 经济 文化和环境持续均衡发展为 前提 3种空间的协调 巴黎大区整治计划 将大区内划 分为建成空间 即城市空间 农业空间 和自然空间 大区的发展建设应该三者 兼顾 相互协调 共同发展 3.2 计划措施 巴黎大区整治计划 提出以下几 点具体措施 提高乡村地区的重要性 在城乡聚 居区引入自然环境 对于大区内的农业 整治计划提出 在远郊区保留和加强农业空间 保证农 业经济的生命力 农业可以提供丰富的 土地与景观 建设应节约占用农业空间 要谨慎地进行城市开发建设 在近郊区保留和加强 绿带 历史上形成的巴黎近郊的环状森林 绿带不仅仅是城市空间构图的重要因素 更为市民提供了广阔的休憩场所 在 巴 黎大区整治计划 中更加强调了将市民 生活引入的重要性 城 市 总 体 规 划 Comprehensive Planning 国 外 城 市 规 划国 外 城 市 规 划 2 0 2000年第4期 在城市高密度聚居区内插入 绿迹 同样由于历史原因 巴黎市区以及 其他一些已建成城市地区中绿地较为缺 乏 整治计划提出了一系列改善措施 有 效利用空地 在城市中心建立起绿化空 间联系 积极利用水面等来提高城市空 间质量 3.3 在大区内通过多中心的组织来承 担城市的职能和完善城市设施 巴黎大区整治计划 根据1960年 代以来新城建设的经验提出 城市不是 在几年内就能造就的 而是多方面影响 的综合结果 如地理选址 历史以及演 变的过程等等 新城的建设也使人们懂 得 一座新城的形成至少要付出一代人 的努力 总体规划 1994明确了这样的目 标 在地区内平衡居住与工作 将区域 内不同的用地组成联系在一起 因此 首 先要防止城市自然扩散的倾向 自然扩 散的城市发展带来许多缺陷 缺乏合理 的城市结构 远离中心 低效的土地利 用 中心的过度负荷 环境的破坏 绿 化和休憩空间的缺乏 城市中心各种设 施的过度集中等等 而改变此倾向的唯 一办法就是 在巴黎市区的周围 建立 多个规模不等的副中心 保证每个副中 心都有充足的公共服务设施 教育 卫 生 娱乐 文化 公共管理 等等 商 业服务以及方便的交通 实际上多中心原则早在1965年和 1976年的管理纲要中已经提出 已成为 巴黎大区总体规划 的基础 在此次 巴 黎大区整治计划 中加以强调的是 这 些副中心的尺度 功能 以及位置应该 多样化 总体规划 1994给出了这些 副中心的适宜位置 或是在现有的基础 上发展 或是在城市的动态发展中产生 在这些副中心及其周围存在着巨大的就 业与居住潜力 3.4 优先发展有利于大区整治计划的 交通组织 巴黎大区整治计划 提出了具 体的有利于大区整治计划实施的交通 网构思 同时提出维持改善现有公共 交通网络 并提供多种交通选择 加 强公路网建设并优先完善路网的环形 连系 4 简要评述 巴黎大区总体规划 1994与 巴 黎大区整治计划 实际上是巴黎大区在 二战以后区域规划思想的延续与完善 如果说1965年和1976年的管理纲要强调 的是工业分散和新城建设 1994年的总 体规划则更加强调区域协调和均衡发展 总体规划 1994从巴黎大区 巴黎盆 地以及全法国直至全欧洲的角度对大区 发展进行了定位 确定了巴黎大区的发 展方向和目标 区域协调与均衡发展不 仅仅是在产业和经济布局方面 在社会 人文方面也尤为重要 居住条件 服务 设施 社会安全 教育水平 文化娱乐 等等凡涉及人们生活质量的方面都包括 在内 这实际上是对一种平均社会的美 好向往 在总体规划 1994中 保护环境 被提到首要地位 自然环境与人文环境 都是需要保护的对象 建成空间 城市 空间 农业空间与自然空间被认为是构 成人类生存环境的3大基本要素 在城 市建设与发展中需要谨慎对待 无节制 地占用农业空间与自然空间是对人类生 存环境的破坏 巴黎大区整治计划 也 提出了一些将建成空间回复为自然的计 划 可以看出 随着社会的发展 环境 已经成为评定城市质量的首要标准 巴 黎大区经过几十年的整治建设 在环境 保护方面已取得了许多成绩 但是城市 发展往往是以牺牲环境为代价的 如何 保护环境永远是建设中的首要问题 交通条件是城市功能能否有效运转 的重要因素 城市活力的体现在很大程 度上取决于人们交流的便捷性与可选择 性 提供城市交通设施的目的是为了人 们的交流 而不是汽车的容量与流量 总体规划 1994中始终将交流 大 区与欧洲 大区之间 大区内部各层次 的交流作为交通建设的目标 充分发展 公共交通 改善现有交通设施 加强有 效的交通管理都是在这个指导思想下的 选择 总体规划 1994也对大区内1960 年代以来的新城建设进行了总结 事实 表明 新城的建设并不完全像人们开始 时想象的那样 城市的形成是一个复杂 的过程 城市最大的魅力之一在于城市 的历史 在巴黎这样一个历史文化名城 周围建设新城具有相当的挑战性 因为 巴黎的历史魅力无人能比 因此专家们 在提出新城要为居民提供完善的设施 就近的就业机会 便利的交通 丰富的 文化生活等等硬件建设的建议时 也不 得不感慨 城市需要历史 新城建设至 少需要一代人的不懈努力 规划需要不断地修订 从1965年和 1976年的管理纲要到1994年的巴黎大区 总体规划 30年中发展变化层出不穷 规 划就要顺应各种变化进行修订 1994年 的 巴黎大区总体规划 充分考虑了知 识经济社会到来的特点 为巴黎大区进 入新千年作出了积极准备 请参阅中心插页3彩色图片 后记 本文的主要资料"Schema Directeur De L'Ile-De-France"是由吴良镛 先生提供的,在此深表感谢 本文纲要曾 在吴先生主持的 京津冀北区域规划研 讨会 上宣读 由于正文成稿匆忙 未 及请吴先生审阅 敬请原谅 注释 [1] 数据为1999年底巴黎大区官方统计结果 [2] 权力分散政策是法国政府在1982年制定的一 项旨在降低中央集权 加强地方决策的政策 决 定地区社会经济发展的多数决策权被下放到地方 与地区政府 中央政府只在国家范围内的一些重 大发展决策中起指导作用 这项政策对法国1980 年代以后的城市建设发展产生了很大的影响 参考文献 Schema Directeur De L'Ile-De-France , 1994. Hans Jurgen Ewers, John B. Goddard, Horst Matzerath. The future of the metropolis: Berlin, London, Paris, New York----Economic aspect. 1986. Isases-Paris. 巴黎城市发展报告. 1999.