草原生态补偿机制研究进展

2009年 9月 第 22卷第 5期 黑龙江生态工程职业学院学报 Journal of Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering Sep. 2009 Vol. 22 No. 5 草原生态补偿机制研究进展 马　莉　王　蕾　罗晓玲　杨　洁　马晓明 (宁夏回族自治区草原工作站 ,银川 750002) 　　摘 　要 :从草地分布的重要生态屏障位置 ,草原退化沙化的严峻形势来看 ,实施草原生态服务补偿在我国是十 分迫切和必要的。对草原生态补偿机制的概念、研究现状及建立的必要性进行了阐述 ,提出了建立草原生态补偿机 制的原则及政策建议。 关键词 :草原生态补偿 ;生态草原保护区 ;牧草放养区 中图分类号 : F207　　　文献标志码 : A　　　文章编号 : 1674 - 6341 (2009) 05 - 0004 - 02 　　收稿日期 : 2009 - 07 - 03 作者简介 :马莉 (1969 - ) ,女 ,宁夏人 ,助理畜牧师 ,从事 牧草种子检验研究。 　　我国草原主要分布在生态地位十分重要的生态屏障地 区。我国天然草原主要分布于年降水量小于 400mm 的干 旱、半干旱地区及东北西部和南方草山草坡区。中国 90%的 天然草原不同程度地退化 ,其中严重退化草原近 1. 8亿 hm2 , 全国退化草原的面积每年以 200万 hm2 的速度扩张 ,天然草 原面积每年减少约 65万～70万 hm2。全国具有明显沙化趋 势的土地面积为 31. 86万 km2 ,其中以草地为主 ,占 68%。从 草地分布的重要生态屏障位置 ,草原退化沙化的严峻形势来 看 ,实施草原生态服务补偿在我国显得十分迫切和必要。 1　草原生态补偿的概念 草原的生态补偿不像森林、矿产资源或者流域那样有相 对明确的生态资源的生产者与受益者 ,可以在消费者和受益 者之间补偿。生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经 济手段。李文华 [ 1 ]将其归纳为广义与狭义两种 :广义的生态 补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿 ,即对损坏资源 环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿 ,以 提高该行为的成本或收益 ,达到保护资源的目的。狭义的生 态补偿是指生态功能的补偿 ,即通过创新实行生态保护 外部性的内部化 ,让生态保护成果的受益者支付相应的费 用 ;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中 的“搭便车 ”现象 ,激励公共产品的足额供应 ;通过制度变迁 解决好生态投资者的合理回报 ,激励人们从事生态保护投资 并使生态资本增值的一种经济制度。费世民等 [ 2 ]则认为生 态效益补偿的内涵有三种观点 ,即为了控制生态破坏、遏制 资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿 费。一般而言 ,所谓生态系补偿是指自然资源使用人或受益 人在合法利用自然资源过程中 ,对自然资源所有权人或对生 态环境保护付出代价者支付相应的费用 ,其目的是支持和鼓 励生态脆弱地区更多承担保护生态环境责任 ,而非过高经济 发展责任。因此 ,所谓草原生态补偿 ,即指草原使用人或受 益人在合法利用草原资源过程中 ,对草原资源的所有权人或 为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用 ,其目的是 支持和鼓励草原地区更多承担保护草原生态环境责任 ,而不 是过高发展经济责任。 2　草原生态补偿研究的现状 目前我国对草原生态补偿机制的研究还处于探索阶段。 王欧 [ 3 ]以内蒙古翁牛特旗为例 ,通过对退牧还草项目的实证 分析 ,探讨建立与完善退牧还草地区生态补偿机制的途径与 措施。白宏兵 [ 4 ]系统地论述草原生态环境价值补偿制度的 概念 ,对建立草原生态环境价值补偿制度的意义和该项制度 的内容进行了探讨。陈佐忠 [ 5 ]对草原生态补偿原则、对象以 及资金来源进行了探讨。程秀丽 [ 6 ]对草原生态建设补偿机 制建立的背景进行了理论和实践分析 ,系统阐述了建立草原 生态建设补偿机制的必要性。张志民等 [ 7 ]通过对我国草原 退化现状和草原与森林生态价值的对比分析 ,提出了建立草 原生态补偿的政策建议。张志民等 [ 8 ]从研究草地的价值贡 献和我国草地严重的退化与沙化现状出发 ,分析了进行草原 生态补偿的必要性和紧迫性 ,并在此基础上提出了草原生态 补偿的理论依据、原则和相应的政策建议。朱立博等 [ 9 ]以呼 伦贝尔草原为例阐述草原生态补偿的必要性和紧迫性 ,提出 建立草原生态补偿的建议及补偿资金的估算。张培 栋 [ 10 ]对西部地区草地生态补偿机制的构建进行了探讨。 3　建立草原生态补偿机制的必要性 3. 1　我国天然草原退化现象严重 我国有天然草原面积近 4亿 hm2 ,占国土面积的 42% , 是面积最大的绿色生态屏障。长期以来许多人错误地认为 , 草原资源是自然界的赐予 ,是“公有地 ”,人们可以无偿地使 用。但由于主体对自己行为局部经济利益的过分强调 ,利用 草原资源这一公共物品的特性 ,从而尽可能使自己的生产、 生活成本环境化 ,结果是主体受益、环境受损 ,使草原生态环 境资源受到严重的破坏。据统计 ,我国每年净减少草原达 65 万～70万 hm2 ,退化速度为 0. 5% ,远高于全世界 0. 1的退化 速度。与 20世纪 50年代相比 ,目前我国草原单位面积产草 量下降了 30% ～80%。草原荒漠化危机成为我国生态环境 问题的头号绿色警报 ,直接导致江河断流、沙尘暴等自然灾 害频繁发生。 3. 2　建立草原生态建设补偿机制是实现社会公平的现实需 —4— 要 长期以来 ,草原地区为生态保护的需要 ,做出了不少牺 牲 ,放弃了一些发展的机会 ,草原资源开发利用受控、产业发 展受限 ,在一定程度上影响了农牧民来自草原的收入 ,也制 约了草原地区经济社会的发展。农牧区经济基础相对落后 , 贫困人口较多 ,牧民没有能力在生态建设方面投入更多的资 金。另一方面 ,其他一些地区享受了这种生态保护成果 ,生 活环境不断改善 ,经济得到发展。这就造成发展机会的不均 等 ,导致了区域之间、城市之间的经济发展不平衡 ,差距越来 越大。长此下去 ,草原地区就会失去保护生态的积极性、主 动性 ,就无法形成保护与发展的良性循环。 3. 3　农牧业发展的要求 我国农牧业已经进入新的发展阶段 ,传统的农牧业发展 模式已不适应发展的需要。草原畜牧业是指以草原为生产 基地 ,主要利用天然牧草和采取放牧方式 ,繁殖饲养家畜以 取得畜产品的畜牧业生产部门。草原生态环境的盛衰状况 不仅决定着草原畜牧业发展 ,同样也决定着周边地区的生态 安全。我国草原生态环境的恶化导致草原畜牧业发展缓慢、 依然是“靠天养畜 ”的发展模式 ,加之技术水平不高 ,草原畜 牧业仍然是弱势产业。建设和治理草原生态环境需要资金 的投入 ,需要加大对草原畜牧业的投入。因此建立草原生态 补偿机制对促进农牧区的经济发展有重大作用。 4　草原生态补偿的原则 草原的生态补偿不可能像森林、矿产资源或者流域那样 有相对明确的生态资源的生产者与受益消费者 ,可以在消费 者与受益者之间补偿 ,而且草原在我国占的面积大 ,分布范 围广 ,国家财力有限 ,草原的退化是由于过度放牧等不合理 的利用方式引起的 ,牧民既是草原生态环境的破坏者 ,又是 生态环境的直接受害者。如果不改变对草地的这种掠夺式 利用方式 ,补偿不仅不能起到保护草原生态环境的作用 ,而 且可能招致牧民扩大牲畜的规模 ,造成更大的草原生态破 坏。 在国外 ,利用生态补偿机制来加强生态环境保护有很多 实例和经验 : (1)通过立法确立生态补偿机制 ,主要是制定和 完善有关环境保护方面的法律法规 ; (2)采取多样化的补偿 方式 ,包括政府直接补贴、地区间横向经济补偿、实施生态环 境保护项目等 ; (3)强化相关科学研究 ,包括对生态价值的研 究、相关税收和财政政策的研究 ; (4)建立健全生态补偿的监 管机制 ,确保生态补偿制度得到有效落实。 全国政协致公组于 2003年 [ 11 ]《建立生态补偿机制 ,促 进流域可持续发展的建议 》中 ,提出建立生态补偿机制的原 则应是谁受益谁补偿 ,公平 ,公正。草原生态补偿的原则可 以借鉴费世民等 [ 2 ]提出生态补偿的原则 :国家扶持为主 ,宏 观调控 ,良性循环 ;直接受益 ,法定补偿 ;分类补偿 ;重点突出 等。 5　建立草原生态补偿机制的政策建议 5. 1　根据草原生态优劣对草原实行分类管理 草原生态要得到持久的保护有必要将草原分为生态草 和畜牧草两类 ,实施分类管理 ,降低管理难度 ,提高管理效 率 ,并将生态草的保护作为平衡草原生态的底线。我国可以 通过草原普查及一定的技术标准 ,按不同区域不同类型的草 原根据生态状况进行划分 ,将生态严重退化或轻度退化而生 态区位又比较重要的区域划分为生态草保护区 ,将生态尚好 生态区位相对一般的区域划分为牧草放养区。生态草保护 区的主要目标是实行严格的生态草保护措施 ,比如禁牧、休 牧、轮牧等 ,同时通过选择立地条件较好的地区发展饲料种 植业、饲料加工业、技术服务业等 ,实行舍饲圈养 ,形成农、 牧、工、贸、技良性互动循环发展的复合式现代高效牧业。在 保护生态的同时帮助当地牧民脱贫致富 ,并通过草原生态区 的示范、辐射和带动作用 ,促进牧区群众改变传统的利用草 地方式 ,以维护草地的可持续发展。牧草放养区的主要目标 是管理 ,通过放牧权交易严格控制放养区牲畜的总数量 ,对 草地进行科学的 ,实行科学放牧。 5. 2　建立健全草原公共服务保障体系 我国草原退化除过牧、滥垦、滥采等人为原因破坏外 ,基 础设施及公共服务匮乏也是影响草原健康发展的重要原因。 草原火灾、雪灾、虫、鼠害灾害时有发生 ,给草原地区人民生 命和财富安全带来了巨大的损失 ,受灾严重的牧区牧民因此 而致贫 ,国家应通过财政转移支付 ,在草原地区建立完整的 草原公共服务保障体系 ,帮助牧民建立包括救火、救灾、通 讯、卫生防疫等在内的专门机构、相应的作业人员、配备 车辆等配套装备及设施 ,为草原防灾、救灾、建议灾后重建及 日常生活生产提供保障和服务 ,建议国家将这部分任务纳入 牧区社会主义新农村建设的内容进行规划和实施。 参考文献 : [ 1 ]李文华 .林业建设与生态补偿 [ EB /OL ]. 人民网 , 2004 - 11 - 01. 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