转型期金融监管和自由化的平衡

转型期金融监管和自由化的平衡 一、现阶段我国需要加强监管　　金融在中的重要地位决定了金融政策的重要性，金融构成现代经济的基础，关系到其他部门和整个经济的繁荣与稳定，因而成为政府调控国民经济必不可少的工具。尤其是在我国经济转型时期，要保持经济的稳定发展，必须强化和完善金融监管，避免金融动荡和经济波动。　　1．加强金融监管的重要性　　金融监管是货币当局对金融业的限制、管理和监督，是政府干预宏观经济的一种方式。它作为一种制度安排，是弥补市场失灵的重要举措。“金融监管指国家根据有关，授权有关部门制定和颁布有关金融业组织机构和业务活动的特殊规定或条例。这些法律和规定的目的，在于使金融业务活动纳入正轨，建立一个安全且健全的金融体系，公正有效地为金融客户提供服务。”(美国联邦储备委员会，1987年)所以金融监管的本质是在市场不完全的情况下，基于公共利益的需要，由自主的金融监管者纠正或避免市场缺陷的行为。　　从经济学的，加强金融监管是因为存在着市场失灵。“只要信息是不完善的，或市场是不完全的——基本上往往如此——那么市场就达不到约束条件下的帕累托效率。”“市场失灵的例子包括公共物品、外部性、垄断尤其是垄断。”具体到金融领域，完全任凭市场的自由调节，就会出现一些市场本身无法解决的。　　首要表现为金融垄断：当金融机构规模经济在一个特定市场上大到能够给单个金融机构带来很大进入成本障碍时，就会形成垄断，妨碍充分竞争，不利于实际增强金融业的竞争能力。金融领域里的信息不对称分布是市场的不足之处。市场只能提供不充足的信息，而且特定条件下还会出现信息的垄断，从而对某些金融机构或消费者来说，获取信息的成本是高昂的，这样会导致金融交易效率的低下。进一步说，金融信息的发布者或占有者与使用者之间的严重信息不对称，是指在相互对应的经济主体之间不作对称分布的有关某些事件的知识或概率分布。由于这种不对称，市场中的某些参与者拥有比另一些参与者更多的信息，具备比较明显的信息优势，导致市场权力的垄断，从而使自由的市场机制失灵。这种不完全的信息，降低了金融市场的交易量，还会导致逆向选择和道德风险。“从实质上看，逆向选择的逆向就是指这种‘劣质产品驱逐优质产品’的不正常现象。”反映在金融领域就表现为劣质的金融交易和服务泛滥的经济机制。这些都会金融领域的公平交易，造成市场的低效率。“道德风险的一般含义是指交易双方达成一项合同或契约后，交易方在单纯追求自身利益时作出对另一方不利的行为。”这些都不利于金融市场的健康发展。　　另外金融领域还存在着一定的正负两方面的外部性。金融是外部效应表现极强的领域。比如，一家金融机构的良好经营状况使公众增加对整个金融体系的信心并产生对未来的良好预期，这对整个经济社会的稳定是有好处的，这是一种正外部性。但是，金融机构的危机既损害存款者利益，又妨碍正常的投资活动，单个金融机构的危机还可能引发整体的信用恐慌。这种负外部性的存在必须由政府来解决。如果一家银行倒闭，会破坏公众对其他银行的信心，这时就需要金融监管，实施特定的金融政策。如有的学者就提出了与市场机制的失灵有关的规制政策中包括“主要是以保证分配的公平和经济增长、稳定为目的的政策——财政、税收、金融政策”与多样化的市场失灵相关的政策，“以解决不完全竞争和风险等一些市场的失灵为目的，用货币、非货币手段(财政、金融和行政指导)引导经济主体活动的政策行为，因此称其为‘公共引导政策’”。可以看出对金融领域的市场失灵必须有相应的公共经济政策。　　从经验分析的角度看，也必须有相当程度的金融监管，而不能完全地实施金融自由化。1997年东南亚金融危机，日本失败的教训，其中之一是忽视了对资产价格的监督，不动产融资剧增引发了泡沫经济。任职的高官，为了保证既得利益，而错过了调整金融结构的最佳时期，这些说明了监管者的失误。　　金融风暴冲击下，亚洲国家都在纷纷调整自己的宏观经济政策，包括金融政策。而这些政策又是滞后性的。“政府的金融监管政策严重失控，是诱发东亚金融危机的第二个主要因素”。所以我国应该采取提前预防性的政策，适时地调整金融监管政策。　　近两年来的拉美金融危机也证明了完全的金融自由化、金融监管不得力的后果是惨重的。拉美国家几乎具备了新古典经济学给经济增长列出的所有条件：私有化、自由贸易、金融部门的对外开放。但是拉美国家的金融市场却更加波动，尤其是拉美金融危机似乎有蔓延之势。我认为，从经验分析，正是由于拉美国家基本上都奉行金融开放政策、金融自由化，外资在国民经济中起到了非常重要的作用。一般情况下，外资在拉美地区主要投向利润水平和流动性水平较高的金融部门而非制造业部门，这些共同导致了金融危机。所以完全的金融对外开放，放任自由，没有政府管制的产业、金融政策和战略调整是不成功的。　　2．加强监管需要特别重视的几个方面　　提高金融宏观调控水平，主要是货币政策的灵活运用。货币政策的目标是防止通货膨胀与通货紧缩，要通过深化国有商业银行改革和工商的现代企业制度改革，来建立和完善货币政策传导机制。进一步健全金融监管体系，完善金融监控责任制。继续实行并进一步完善银行、证券、保险等分业经营；形成人民银行、证监会、社会中介经济等分业监管的体制，加强沟通协调，共同处理金融监管中的一些重大问题。　　虽然以《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》、《担保法》等形成了一定程度的金融法律法规体系，但是还缺乏前瞻性、全面性和系统性，需要适应金融监管发展的要求进一步修改和完善。同时，运用法律手段依法监管，加强执法力度，严惩执法不严、违法不纠的现象。而且还要尽快制定《投资基金法》等金融法律法规，以及与金融法律相配套的实施细则。　　金融部门必须加快自身的改革，进一步整顿和规范金融秩序，建立起既合乎国际规范，又符合我国国情的现代金融体系和金融制度，尤其是强化内部控制，严格内部管理。另外，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系。包括理顺上下级监管机构之间的因目标不同而出现的纵向矛盾关系，明确同级监管部门之间的分工和有效协调的横向关系。　　政府的金融监管不仅需要宏观的监管政策，还需要微观可操作性的措施，如利率调整等经济工具。“金融工具一般是通过对利率和货币供给量的调节来实现特定的政策目标”。“金融工具中最主要的三项措施是再贴现、公开市场业务和变动法定准备金，它们被统称为一般性措施，除此之外金融工具还包括一些选择性措施、直接信用控制措施和间接信用控制措施”。只有通过这些微观的具体措施，才能实现金融监管的宏观目标。　　二、顺应国际趋势，逐渐地实施金融自由化　　现代市场经济的发展要求进一步缩小政府干预的范围，给市场自由调节经济以更大的空间，这也反映在金融领域里。某种程度和范围内的金融自由化与政府加强金融监管并不是相互矛盾的，而是有其理论基础与实践根据的。　　1．金融自由化发展的经济理论基础是政府有限性的原则　　虽然需要金融监管，但并非全部监管都是有效的，因为政府的作用是有限的，并不是全能的。政府同样存在着自身的缺陷。由于非市场供求的明显特征，也会导致非市场(包括政府)的缺陷，或者叫政府失灵。公共选择学派是从三个方面展开对政府失灵探讨的：官僚机构的缺陷，官僚的经济人特性，制度缺陷。政府官僚代表特定的利益集团，并且政府领导人也追求个人利益最大化，还有权力滥用导致的寻租活动等，都是造成政府失灵的原因。　　这也说明了政府在金融监管领域存在着失灵区。监管者信息不完全，不仅在数量上不充分，而且在质量上也有时欠准备性和真实性。因为信息传递过程和多个环节中的主观性，加上传递的时滞性，难免有时候会造成时过境迁。同时，监督者的有限理性、所具备知识的局限性以及利益约束等，会影响到金融政策的有效性。在上述两方面的基础上，监管者作出决策就难免在可行性、前瞻性、实效性等方面存在问题；又因为这是一种集体决策，需要时间和协调，从而决策成本过高。　　另外，金融监管还会造成大量成本，监管机构的设立、人员经费，制定监管规则以及实施监管，无不需要成本。监管带来的收入再分配还导致了效率损失。监管还会导致巨大的反腐败成本，包括事前的防范成本，事中的监督、制约成本和事后的处理成本。监管具有自我膨胀的趋势，会扼杀市场经济的活力。　　以上是从反面论证了监管的失灵，所以要求金融自由化发展。另一方面，有学者从正面论述了金融自由化的益处：“推动金融领域的竞争，提高金融机构的效率，有利于资源的合理配置，提高资本的使用效率，加快资金周转速度；有利于把更多的社会闲散资金投入市场，增加资金供给量。”　　2．从经济分析方面看，金融自由化与国际金融发展趋势相联系　　金融自由化已经成为世界的潮流，发达国家是这种潮流的推动者、倡导者，发展中国家是这种潮流的跟随者，以实现金融自由化为目标。金融自由化有助于金融效率和资本效益的提高。　　加入世贸组织，我国的金融环境发生了根本的改变。 WTO的基本规则之一是自由贸易的准则，不仅包括商品交易，还包括服务贸易的自由化。资本流动的全球化发展，使资本市场的国际化趋势加强，国际贸易迅速扩大，各国金融市场日趋融合，关系密切。这就对金融领域提出了新的要求：逐步减少对金融领域的监管，实现金融对外开放。 　　WTO还有一些对金融开放的要求。对于我国金融业而言，入世是一把“双刃剑”，既带来了机遇又面临着挑战，其影响是十分深远的。入世的机遇是潜在的，而挑战却是现实存在的。这种挑战，除了加剧国内金融机构之间的竞争之外，还在于给金融监管工作带来前所未有的影响与冲击。首先要求在监管理念上，逐步向国际惯例靠拢。树立起安全与竞争、效率与成本并重的思想，在确保金融稳定和安全的前提下，彻底抛弃传统意义上的行政式的限制性监管，完善现有的合规性监管方式，进一步突出风险性监管这一重心。　　在监管手段上必须尽快向多元化、现代化目标迈进。在制定和实施监管政策、措施的过程中，监管当局要充分考虑到其对竞争、效率和金融创新产生的影响，进而采取更加灵活的监管政策和手段，并不断进行监管创新，创造有利于竞争和金融创新的外部环境，达到安全与效率的最佳平衡。　　放宽金融的监管有一定的好处，但是需要在全球化的背景之下实施有效战略，以避免曾经经历的金融灾难。整个世界经济面临着风险，美日欧经济乏力，可能出现全球性通货紧缩的危险。拉美危机如不能得到有效的遏制，不能排除向其他新兴市场经济国家扩散的可能性。　　所以，我国金融自由化发展，既要与国际经济环境相适应，又要结合自己的国情采取渐进的方式。资本项目开放也应采取渐进的方式，建立灵活有效的、有弹性的汇率制度等。　三、在监管与金融自由化之间取得动态平衡　　市场失灵的存在为政府介入提供了可能性，但市场的作用却是政府无法代替的，所以不能完全用政府监管取代市场的调节。同时，政府本身又存在着一些低效的、管理不当的缺陷，所以又不能完全离开市场。尤其是在我国的转型时期，最佳的选择是使二者有机结合并达到动态平衡。　　在许多方面，政府与市场既可以发挥不同的作用，也可以起到互为补充的作用。发挥市场作用，并不否定政府作用。同样，发挥政府作用，也不否定市场作用。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。一个有效的政府是经济持续的必要条件，能够对市场经济起到催化、促进和补充作用。同时也应该正确看待市场经济独特的而政府又不具备的调节作用。　　总之，政府和市场的作用都是有限的，应该同时发挥各自应有的作用，让它们相互补充、相互增强。　　1．树立动态平衡的基本思想，摆正金融监管与自由化二者的关系　　金融监管和金融自由化是矛盾的对立统一，在金融发展中是不可完全分割的。　　一方面，金融自由化并不等于完全地取消金融监管。不受任何监管和约束的金融自由化会导致金融市场的动荡和危机，还有可能发生金融欺诈及其他犯罪行为。所以说金融自由化需要以充分有效的金融监管为前提条件。金融自由化对活跃经济、促进经济增长的作用的发挥，需要宏观经济的稳定和监管制度的健全，需要预防、摆脱金融困境，稳定秩序。　　另一方面，金融监管也并不等于把金融管死，不留自由发展的空间或完全排斥市场在金融领域的自由调节作用。相反，金融监管必须在充分尊重市场经济、发挥市场调节功能的基础上，来弥补市场调节的不足。政府应该履行好监管的。政府部门具有其他经济组织所没有的强制力，政府部门对和私人经济活动可以进行某些限制和规定，主要是防止垄断，防止过度竞争，给市场主体营造一个公平竞争的环境，逐渐建立起全国统一开放的市场体系，并保护消费者和雇员的利益。政府作为仲裁者的职责是指在市场竞争各经济主体之间，一旦发生利益冲突，政府部门将根据既定的规则，进行公正的协调、处理，合理界定冲突者之间的经济利益，防止超经济强制的发生。维护社会经济、金融秩序是政府的又一职责。为金融业的市场机制定规则，包括、政策、规定等不同的层次，并监督规则的实施，为金融的自由化发展创造宏观的制度环境，从而防止政府的过度监管。　　2．在不同时期或不同环境条件下，适时地调整金融自由化与金融监管两者之间的关系，使之保持动态的平衡在什么情况下需要加大金融监管的力度，什么情况下需要给金融自由化发展更大的空间，都需要根据国际、国内的环境而定，这些是不能以单个人的好恶、主观判断为转移的，要综合考虑各种条件。　　而且政府的监管是具有动态性的。监管的是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程，结构性的经济变化经常伴随着政府干预的新形式。随着关注焦点的变化，新的监管措施会伴随着现有政府监管的松动而出现，所以监管政策不会彻底地消失。因为新技术的采用，经济事件的发生或社会的出现等，监管或监管的制度会不断地创立、修改或废止。　　比如，在我国当前的环境条件下，要保持经济稳定高速地发展，就必须将金融风险控制在一定程度、一定范围内，要保护由信息不对称造成的掌握信息较少的一方的利益，还要继续进行金融体制改革等，就必须对金融机构进行监管。同时，加入世贸组织又要求对外开放，取消资本项目的限制，需一定程度的金融自由化发展。但是，在条件成熟之前，一定要审慎地、循序渐进地实行金融的自由化。因为，如果大幅度地实行金融自由化，不把好市场准入关，那么金融业的竞争加剧会使金融机构破产可能性加大。所以各国金融监管当局都把金融机构的市场准入作为防范金融风险的第一道防线。　　面对金融自由化、国际化发展趋势，只有迅速调整国内金融机构，提高应对能力，完善监管手段，才能把握融入国际市场的最佳时机。　　金融市场的健康发展，对整个国民经济作用的发挥，是市场和政府两者交互作用、合力的结果。不能完全地放任自由，也不能完全地管死，应切实把握好二者之间的关系度，达到动态的平衡。　　同时，我国还没达到金融市场成熟发展的程度，金融市场规模也不很大，而且受国际资本流动的冲击和较大，所以更需要采取渐进的方式，在适度监管的前提下，充分发挥市场调节的作用。　　以上这些与我国整个社会主义市场经济没有达到高度成熟发展的阶段是密切相联的。　　总之，要把政府监管与市场约束结合起来，建立多层次的监管体系，成立独立的监管机构，构成新的监管系统。这种监管体系的改革不仅需要明确监管分工，更重要的是政府如何以市场法则为依据来与调整现行的监管体系的制度安排。　　没有健全的市场经济和经济效率，就没有持续的经济发展和健康的金融市场。建立一个成熟规范的金融市场并非一日之功，只能一步一步去做，即使做到像美国市场那样成熟、那样规范，也还离不开监管。最好的选择是在金融监管与金融自由化发展之间取得动态平衡，在加强监管的过程中谨慎实现金融渐进的自由化发展，这也可以说是我国在经济转型期和全球化条件下避免金融风险的对策之一。　　　　[1]陈虹．监管制度背景与效率机制[J]．世界，1999(8)．　　[2][美]斯蒂格利茨．政府为什么干预经济[M]．北京：物资出版社，1998．　　[3]王俊豪．政府管制经济学导论[M]．北京：商务印书馆，2001。　　[4][日]植草益．朱绍文，胡欣欣等译．微观规制经济学[N]．北京：中国出版社，1992．　　[5]张国庆．政府政策选择与东亚金融危机[J]．北京大学学报，1998，(5)．　　[6]黄恒学．公共经济学[M]．北京大学出版社， 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