关于我国基本养老保险个人账户问题的分析 毕业论文9篇

关于我国基本养老保险个人账户问题的分析 9篇 1.关于我国基本养老保险个人账户问题的分析 摘 要: 在人口老龄化加剧的现在，我国基本养老保险个人账户的空帐问题成为了焦点问题，人民的“养老钱”得不到保障。本文通过对我国基本养老保险个人账户的“空账”问题产生的原因以及目前的规模来分析个人账户“空账”埋下的隐患，并针对该问题提出了一些建议。 关键词 个人账户 空账 逐步做实 一、前言 20 世纪 80 年代，为了适应经济体制改革的需要，中国着手对城镇养老保险制度进行改革，经过 10 多年的探索，于 1997 年正式确立了以社会统筹和个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式，该模式中社会统筹部分为企业职工工资总额的 20%，由企业缴费形成，个人账户部分为个人缴费工资的 11%，其中企业负担 3%，个人负担 8%。在 2005 年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中规定“为与做实个人账户相衔接，从 2006 年 1 月 1 日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为 8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。但是，目前我国的基本养老保险个人账户却是“空账”?那为什么会出现“空账”，“空账”的规模有多大，怎么解决个人账户空账等问题成为了人们讨论的焦点，下面就来一一解答这些问题。 二、我国养老保险个人账户现状及带来的影响 (一)空账问题产生的原因以及目前规模 1.个人账户空账产生的原因 “空账”问题的产生有着深刻的历史背景。1993 年，在全国十四届三中全会上相关代表提出，中国要建立“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，个人账户制度由此确立。然而已退休的职工(即所谓的“老人”)和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工(即所谓的“中人”)，在过去的工作年限里并没有个人账户的积累，但养老金需要付。 因为我国自 1997 年开始就一直实行统筹账户与个人账户“混账管理”的财务，也就是说将两个账户混合管理，所以，这就给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会和可能。为了解决已退休职工(即所谓的“老人”)的养老金支付问题，社会保障机构就利用账户中的资金，长期以来，由于不断地透支个人账户来填补社会统筹资金的不足，于是就导致了个人账户的空账。 2.目前个人账户“空账”的规模 关于养保基金“隐性债务”的具体数值，最常用的计算方法是终止假定法。具体如表 1 所 1 示: 表 1:关于养保基金“隐性债务”的一些测算结果 劳动部社会保所测算时间 1995 年测算结果 28753 亿元抽样城市 全国人口统计 测算方法 匡算 精算 精算 精算沈阳、上海不详南京19176 亿元35082 亿元 19961997世行报告房海燕2000体改办6714 亿元 资料来源:劳动部社会保险研究所。 近几年来，我国个人账户“空账”规模在急剧扩大，2000 年 8月至 2001 年 1 月劳动与社会保障部和博时基金管理有限公司共同完成的“中国养老保险基金测算与管理”的报告指出，在未来50年里，城镇在职职工与退休职工的抚养比将由3.65:1提高到1.87:1;社会统筹基金总缺口将达到 1.8 万亿，平均 717 亿 。个人账户空账的空前大的规模造成了严重的影响，埋下了很多隐患。 (二)个人账户“空账”埋下的隐患 个人账户“空账”是一个严重的问题，直接影响了我国城镇职工养老保险由现收先付制向积累制的转变，并将养老金的支付风险转移到了后代，影响了养老保险基金的可持续发展，也降低了养老保险制度的公信力。 首先，个人账户的“空账”直接影响了我国城镇职工养老保险由现收先付制向完全积累制的转变。这种转变势必会影响我国基本养老保险完全积累制的实现，最终只能使新的养老保险制度停留在表面，无法发挥根本性的作用。其次，个人账户“空账”问题使得养老金支付风险被留给了下一代，影响了养老保险基金的可持续发展，也影响了养老保险制度的公信力。个人账户的无积累——“空账”问题就是将养老金支付风险转移给了后代，风险的转移使得人们的缴费意识降低，由此各种显性、隐性逃费的现象就会出现，而逃费又会引起低征缴率和高缴费率的恶性循环，影响社会保障基金的筹集，同时造成基金收入小于基金给付需求的状况，给社会保障制度带来了巨大的财务风险，也增加了基金增值的压力 ，使得养老保险制度的公信力以及政府部门的公信力得到影响。 三、对个人账户问题提出的一些建议 对于做不做实个人账户，有两种看法:一是不要做实个人账户，做名义账户;二是为了调动职工的缴费积极性需要做实个人账户，而笔者更倾向于做实个人账户，并且认为做实个人“账户”势在必行。因为能否做实个人账户直接关系到每一位参保人员的个人利益, 关系到国家和社会大局的稳定，做实个人账户是参保人员的共同意愿，能够提高人们的参保意识，促进 2 养老基金的运营生息。 (一)逐步做实个人账户 我国政府从 2001 年开始分别在几个省份做了试点和推广工作，并取得了一定的成效。如到 2005 年为止，辽宁省已经积累了个人账户的资金 110 多亿。那么实账是怎样界定的，笔者认为的“实账”应该是指当个人账户需要变现资金时,能及时变现,产权可以以金融资产甚至实物资产的形式存在,可以是银行存款,也可以是股权或债权,这些资产应该是安全的,具有保值增值的能力。要做成实账，笔者认为要注意以下几点: 首先，确定做实个人账户的主体。因为老职工养老金问题是由于养老保险基金的制度转型所造成的历史债务问题，因此，现在各级政府都应该承担起这些负债的偿还义务。其次，个人账户的做实应该分类逐步做实。由于空账规模的庞大，要充分考虑到中央和地方所要面临的巨大财政压力，一步到位地弥补巨额空账，在短期内做实个人账户的可行性不大，在做实个人账户实践中，参照试点成功省份的做法，如吉林和黑龙江两省，从小规模做起，采取逐步做实、增加积累的方式。所以，笔者认为，采取“逐步做实”的方式比“一步做实”更为合 )个人账户的做实需要巨额的资金，因此理。最后，全面筹集做实个人账户所需的资金。(1 需要加大政府在财政支出。政府可以通过税收融资、出售部分国有资产、发行特种国债、发行福利彩票等等途径来增加政府部门在社会保障方面的的支出。(2)还可以选择比较发达的省份中的某些城市，如无锡，将政府每年的社会保险基金的积累额取出一部分投入到个人账户，逐步的做实个人账户，并且将这个每年做实个人账户的规模列入到政府官员的业绩中去。(3)可以扩大养老保险的覆盖面，将更多的灵活就业的人员纳入到养老保险的范围内，做大做强养老金的个人账户，增强偿付能力。 (二)个人账户做实之后应该解决的问题 我国个人账户的做实是迟早的事，这就促使我们不得不考虑个人账户基金的保值增值。按照规定，除了天津市、山西省等九个试点省(市、自治区)的个人账户中央财政补助资金交由全国社会保障基金理事会管理外，其余都是由各省劳动和社会保障部门负责管理，目前只可投资于国债和银行存款，市场化运作程度很低，收益也十分有限，笔者认为在个人账户基金的投资运营中应该注意以下几点: 首先，安全性置于首位是毋庸置疑的。养老保险个人账户基金是职工退休后的基本生活来源，是老百姓的“养命钱”，因此，实现基金的保值增值是养老保险制度的目标。目前我国的资本市场发展还不够成熟，因此，建立健全的养老保险个人账户基金投资监管机制以及对投资比例的限制可能更为现实一些。其次，流动性以及收益性也是个人账户基金投资运营中必须 3 考虑的。如果资金因投资而冻结于某些固定项目而难以变现，将无法应付基金支付的需要，也违反了设立基金的宗旨。个人账户基金若过分考虑安全性，投资于国债或储存于银行，投资收益率低，也面临基金贬值风险，无法应对人口老龄化带来的挑战，因此个人账户基金投资必须考虑选择效益的好的，实现保值增值，应对老龄化。由于我国的资本市场的规模还很小，监管还不是很完善，因此个人账户积累的资金可以考虑投资于国际资本市场。 (三)规范个人账户的管理 当前个人账户的投资与管理采用的是个人缴费、地方管理的模式。由于做实后的个人账户将非常是庞大的，以前的的个人账户的管理存在着一些缺陷，在管理过程中基金被挪用等风险，因此个人账户的管理需要得到完善。 首先，要有专门管理部门, 对个人账户进行管理。相关部门工作人员需做好当月个人缴费记录,并及时把个人缴费转存运营生息,每月按拨付部门提供的退休人员个人账户支付的个人账户养老金数,进行登记并及时划拨基金。其次，要运用计算机管理个人账户。只有通过计算机对个人账户进行管理,设立个人账户数据库,全面记载每个参保人员账户中的每一笔收入、支出情况, 才能使个人账户中总金额同财务账中相对应。此外，对于个人账户部分仍由省级社会保险经办机构负责征缴、记账和投资运营，其资金的筹集权、管理权和投资运营权留归 省级政府管理。与此同时，由个人账户积累部分支付的养老金支出责任也归属地方，省级政府在拥有个人账户基金管理权的同时也必须承担未来的支付风险。 注释: 孙韡华，张映芹(养老保险个人账户低效运行的产权制度分析(长安大学学报(社会科 学版)(2009(2)(9( 林竟君(我国养老保险基金的转制问题及对策研究(福建师范大学(2002( 殷俊，赵伟(社会保障基金管理新论(武汉大学(2007(63( 参考文献: [1]王茜(基本养老保险全国统筹制度下做实个人账户问题研究(西北大学(2010( [2]于玲(我国养老保险个人账户基金投资问题研究(吉林大学(2007( [3]陈巧彬(我国基本养老保险个人账户的成本风险分析(厦门大学(2008 [4]王翠英(浅谈做实基本养老保险个人账户的意义及办法(山西财经大学学报(2001( 4 2.关于我国基本养老保险个人账户_空账_问题的思考 摘 要:在我国基本养老保险的运行过程中，由于各种原因，个人账户一直处于“空账” 状态，近些年，更有扩大的趋势，从 2004 年到2010 年，短短六年的时间，“空账”规模几乎扩大了一倍，文章从根源上分析我国基本养老保险个人账户“空账”产生的原因，以期提出解决“空账”问题的有效措施。 关键词:基本养老保险 个人账户 空账 一、我国基本养老保险个人账户制度的建立和发展 1991 年 6 月 26 日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发 [1991]33 号)，有关个人账户方面，《决定》提出:个人必须缴费，但是个人缴费要在调整工资的基础上逐步实行，开始时缴费额应不超过本人工资的 3%，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。从此，以个人缴费为主要特征之一的企业基本养老社会保险制度 开始逐步建立。 1993 年 11 月 14 日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。这是我国首次提出社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。 1995 年 3 月 17 日，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的》(国发 [1995]6 号)，《通知》进一步明确:基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统 5 筹与个人账户相结合，并逐步提高个人缴费比例。这标志着我国社会统筹与个人账户相结 合的基本养老保险制度的正式建立。 1997 年 7 月 16 日，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 (国发[1997]26 号文件)。该《决定》在进一步明确基本养老保险改革目标的基础上，对基本养老保险个人账户制度的具体实施办法做了明确规定:基本养老保险费由企业缴费和个人缴费两部分组成，其中个人缴费部分应逐步达到本人缴费工资的 8%，有条件的地区个人缴费比例提高速度可以适当加快。应按本人缴费工资 11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足的部分由企业缴费划入。但企业缴费应随着个人缴费的提高逐步降低到 3%。个人账户的储存额参考银行同期存款利率计算利息，个人账户储存额只能用于个人养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户全部随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。随后，原劳动部发布《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(劳办发[1997]116 号)，对同年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中有关个人账户政策进行了细化规定。 2000 年，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发[2000]42 号)，并附有《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，该《方案》对个人账户提出了新的调整政策，如:从 2001 年起，企业缴纳本企业所有职工工资总额的 20%左右全部进入统筹账户，不再划拨到个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省(自治区、直辖市)为单位尽行调剂;职工依法缴纳基本养老费，缴纳比例为本人缴费工资的 8%左右，全部计入个人账户，个人账户规模由本人缴费工资的 11%调整为8%。社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理，基本养老金的发放办法基本不变。 2003 年 10 月 14 日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中 央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于社会保障的论述:要完善企业 职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。 2004 年 9 月，《我国社会保障状况和政策白皮书》记载:2001 年，我国政府开始进行完 善基本养老保险制度改革试点，内容主要包括:逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探 索基金保值增值办法;改革基础养老金计发办法，将基础养老金水平与职工参保缴费年限更 加紧密的联系起来，职工参保缴费 15 年后每多缴费一年增发一定比例的基础养老金。在 辽宁省进行试点的基础上，2004 年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。在 21 世纪的前 20 年，国家将继续完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实个人账 户。 6 2005 年 12 月 3 日，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决 定》，《决定》进一步对个人账户制度进行了调整，如:为与做实个人账户相衔接,从 2006 年 1月 1 日起,个人账户的规模由本人缴费工资的11%调整为 8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。同时,进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制,相应调整基本 养老金计发办法。 2009 年 12 月 28 日，国务院发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，这是迄今为止国家关于基本养老保险制度改革的最新规定，该《办法》进一步明确了个人账户储存额的计算和转移方式，1998 年 1月 1 日之前参保的，个人账户储存额按个人缴 费累计本息计算转移，1998 年 1 月 1 日之后参保则按计入个人账户的全部储存额计算转 移。另外，《办法》还对农民工参保进行了明确的规定。 二、我国基本养老保险个人账户“空账”问题产生的原因 2005 年 12 月 3 日，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决 定》，规定从 2006 年 1 月 1 日起实施新的城镇企业职工基本养老保险模式，出台该决定的根本原因之一就是为了解决我国基本养老保险个人账户的“空账”问题，据统计，2000 年“空账”规模为 1900 亿元，2004 年年末达到 7400亿元，2005 年年底增至 8000 亿元，2010 年 7月达到 1.3 万亿元。综合分析，我国基本养老金个人账户产生“空账”问题的原因主要有以下几点: 1.制度设计造成隐性债务。 我国现行的统账结合的基本养老保险制度，统筹部分实行现收现付制，由现在在职的一代供养退休的一代，现在在职的一代退休后由其下一代供养。制度设计中它的支付范围包括两部分:一是退休人员的养老金;二是按照现行个人账户制度所产生的长寿者个人账户不足的部分。但事实是还有一个历史遗留的问题没有解决，现行统账结合的基本养老保险制度是由现收现付的养老保险制度转变而来的，而现收现付的养老保险制度由企业保险转变而来，情况十分复杂。对于新制度实施前已退休或已经参加工作的“老人”和“中人”，其基础养老金仍应由社会统筹基金支付，但其个人账户养老金没有或很少，因为在旧制度下“老人”和“中人”超出基础养老金的部分(相当于个人账户养老金权益)已经凝固在国有资产中了，这部分基金的数额就是我们常说的“隐性债务”。 如图 1 所示，新制度下“老人”的养老金全部来自统筹账户“，中人”的养老金由三部分组成，其中基础养老金和过渡性养老金来自统筹账户，个人账户养老金则来自于个人账户， “新人”的养老金由两个部分组成，基础养老金由统筹账户支付，个人账户养老金由个人 7 账户支付。在制度运行过程中，统筹账户基金收不抵支，必然挪用个人账户基金，导致个人 账户“空账”，所以说，“隐性债务”是个人账户“空账”产生的根本原因，“隐性债务”的解决就成了解决个人账户“空账”问题的前提。 2.基本养老金发放设计不合理。 2006年 1 月 1 日以前，我国基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，对缴费年限(含视同缴费年限)累计满 15 年的职工，个人账户养老金发放月标准为个人账户养老金除以 120，即个人账户养老金的发放期限为 10年。这样安排的理由可能是，我国当时的人口平均寿命是 70 岁左右，因此，60 岁左右退休，存活 10 年，即存活到 70 岁左右，而个人账户养老金也在职工 70 岁左右支取完毕。这项规定看似正确，却犯了一个严重的错误，即能够达到退休年龄、开始从个人账户领取养老金的人口群体的平均预期余命肯定会超过 10年，甚至肯定会超过 15 年。这是因为:第一，退休人口的预期寿命要比包括零岁人口在内的总人口的预期寿命长，70 岁是包括零岁人口在内的所有年龄人口的平均预期寿命，已经存活到 55 岁、60 岁的人口的寿命要比 70岁更长。第二，现实中我国的基本养老保险制度覆盖的主要是城镇企业职工，而城镇人口平均寿命要比总人口平均寿命长，所以，即使包括零岁人口在内，城镇人口预期寿命也比70 岁更长。第三，女性人口平均寿命要比男性的长，但是女性退休年龄目前至少比男性提前 5 年。第四，在停止工作之后能够享受养老保险金的人口群体的预期寿命要比整个人口群体寿命长一些。“国际经验已经表明，社会保障覆盖的人口群体通常与更高的收入档次、更健康的生活条件和更好的医疗保健相 联系，一般表现出比整个人口更低的死亡率模式。” 综上，现行养老金计发标准过于宽厚，这已经成为国内外学者的共识。所以，个人账户 最终缺的养老基金只好从社会统筹账户支付。一方面，使得个人账户不得不提前结束， 加剧了统筹账户支付负担;另一方面，统筹账户由于没有积累(在制度设计时，也不打算对 统筹账户进行积累)，所以就不得不重新挪用新的个人账户的基金，造成两个账户之间恶 性循环。随着领取养老金人口群体的寿命的延长，个人账户养老金的缺口也会相应扩大， 这是造成个人账户“空账”的主要原因。 3.提前退休。 提前退休一方面使大批劳动者过早地退出劳动领域，直接减少在职职工人数，减少作为缴纳养老保险基金基数的职工工资总额，不仅影响扩面范围，而且影响基金的收入规模。另一方面，大批劳动者提前退休，实质上是延长了养老金的支付期限和支付规模，对养老金的需求就直线上升，所以提前退休是造成个人账户“空账”的一个重要原因。虽然我国法定的退休 8 年龄是男性 60 岁,女干部 55 岁，女工人 50 岁,但由于我国目前处于经济调整时期,政府机构改革、国有企业改革和产业结构调整都在进行,为了使改革顺利进行,国家出台了一些倾向于鼓励提前退休的政策。中央政府一旦有了特殊政策,各地方就可参照执行,自然“贴”和“靠”的现象就时有发生。更由于近几年来各地政府为缓解下岗和失业压力, 违规办理退休 实际上是把就业的压力转移给基本养老保险制度,把近期的负担推向远的现象十分严重,这 期。 4.人口老龄化压力。 在《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台之前，个人账户养老金的发放是按积累额的总数除以 120，那就意味着个人账户的实际发放只能维持 10 年。随着生活水平的提高，人们预期寿命普遍延长。那意味着在未来，“新人”的个人账户积累也将出现空账。如果这种状况不果断地加以制止，空账积累的数额将会越来越大。 三、“做实”我国基本养老保险个人账户的措施 如前文所述，短短的 6 年时间，我国基本养老保险个人账户“空账”规模几乎翻了一番。经过这些年的运营，养老金“空账”缺口不降反增，尽快解决“空账”问题便越发紧迫。同 时，做实个人账户也是实现个人对个人账户权益的要求，而且方便个人账户基金进行市 场化投资运营，实现保值增值。 1.划拨国有资产，解决隐性债务。 众所周知，基本养老保险基金隐性债务是国家对“中人”和“老人”的负债，但是，在实际中是由劳动和社会保障部门(以下简称劳社部)负责养老保险金的发放，承担直接的债务责任。负债关系可以表示为:国家———劳社部———职工“(中人”和“老人”)。因此，可以根据隐性债务的量以及其他实际情况，劳社部把对国家的债权转为对部分国有资产的股权。然后，劳社部再依据其对个人账户基金透支的份额，将其中的一部分股权划入个人账户基金专户。当“股权”成为个人账户基金后，就不应该再以国有资产的方式经营，应通过现代企业管理制度运作起来，实行所有权与经营权的分离。因为“股权”的所有者不再是国家，而是职工。劳社部作为职工的利益代表，可以通过竞争的形式把“股权”经营权信托给若干家专门组建的养老基金投资公司进行经营，收益划入职工个人账户。为了维护职工的切身利益，保证“股权”的保值增值，劳社部可以根据信托法和公司法择优选择，每年根据不同投资公司的经营情况，适当淘汰一些经营不善的公司。 2.社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。 9 将社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止统筹账户对个人账户基金的挤占挪用，从而做实个人账户的根本措施。社会统筹基金与个人账户基金是两种不同性质的基金，从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式，无需资金积累，也不存在通过投资保值增值的问题。个人账户属于基金积累制，是一种强制储蓄，即个人通过储蓄方式实行延期消费。由于通货膨胀和工资增长率的影响，个人账户积累的养老金，必然存在保值增值的问题。由此可见，社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额收缴和支付，由社会保险经办机构统一管理。而个人账户基金管理的核心是保值增值，实现其安全性和收益性。所以个人账户基金应由独立的新机构进行管理，与统筹账户划清界限，分开在资金上的联系，实行分账管理，个人账户缴费进入个人账户基金，并负责个人账户养老金的发放。但是收缴率低、征缴力度不足、养老保险覆盖面不全等也是导致养老保险基金收支过早出现赤字、“空账”数额进一步扩大的重要因素。这些问题不解决，即便改为分账管理后也会出现新问题，财政负担过重、养老金发放不能保证等。因此，加大征缴力度、提高收缴率、扩大覆盖面等是保证制度健康运行的基本条件。 3.加大财政支付的力度。 国家不应该笼统地说加大财政支付力度，而应该明确其支付的责任。在原有支付不变的情况下，应将其加大支出的部分，强制作为个人账户的积累。对减税部分则可采用“税前列支”和“税后列支”方法，明确财政的支付额。同时，国家应采取各种方法加速经济发展，促使财政收入同步增长，从而使得财政支出在支出比例不变的情况下，总量可以保持增长，并将财政划拨增量部分作为个人账户的积累。 四、结束语 个人账户实账化有利于社会保障事业持续稳定的发展。它不仅可以避免社会统筹和个人账户混账管理的局面，而且有利于形成规范的制度结构，为完善社保基金市场化管理机制创造条件。 参考文献: 1.陈功.养老保险制度:新规定，新挑战.人大报刊复印资料《社会保障制度》，2006(8) 2.盛燕.基本养老保险个人账户管理中存在的问题及改进建议[J].金融与经济，2006(7) 3.胡玉琴，郑学东.中国城镇职工个人账户支付能力———基于养老保险制度改革前后的 比较研究.财经论丛，2010(3) 4.王汝志.农民工养老保险个人帐户制度研究.保险研究，2011(3) 5.钟仁耀，徐铁诚.城镇新旧养老保险模式中养老金水平研究—以 2005 年资料为依据的 10 模拟分析.财经研究，2006(11) (作者单位:山西大学商务学院经济系 山西太原 030031) (责编:贾伟) 3.关于做实养老保险个人账户“空账”的思考 【摘 要】我国养老保险采取社会统筹和个人账户相结合的方式，但现行体制仍未脱离现收现付制，养老金的巨大缺口问题日益严重。本文首先介绍了我国养老保险个人账户“空账”的现状和产生的原因，然后对做实“空账”的路径和方式做了一些探讨。 【关键词】“空账” 转制成本 途径 一、养老保险个人账户“空账”问题 世界银行在一份报告中指出: “中国几乎所有的养老保险费都被用于支付现期退休金，支付给养老保险金的节余利息也是名义的，在目前制度下设立的个人账户也大多是空账户，账户中几乎没有什么实际资产，这样的空账根本不能满足积累养老金的目标。而且随着该制度的 逐年实施，空账的数额会越来越大”。2006 年个人账户的空账额为2679 亿元，据专家估计之后一直呈缓慢增加的趋势，2019 年后空账额开始显著增加，到2033 年高达 14113 亿元。如果不逐步做实个人账户，在未来30 年间我国养老保险基金的支付压力将达14(6 万亿元左右，若不及时寻求合理的解决办法，必将影响整个养老保险制度的顺利运行。 二、个人账户基金“空账”的原因 1( 转制成本的承担问题。我国改革前的养老保险制度实际上是现收现付制，即用正在就业人员缴纳的养老金维持已退休人员的养老金给付。社会统筹与个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式规定，退休人员的养老金由社会统筹养老金和个人账户积累的养老金两部分构成。从现收现付制过渡到“统账结合”的混合制，意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户，这部分养老金不再作代际转移，这自然会出现一块“缺口”———转制成本。我国转制成本实际上涉及到两类人: 一是新体制实施前已退休的“老人”，由 11 于他们以前没有“个人账户”的积累，这就面临着由谁支付其未来的养老金问题; 二是“中人”，即在新体制实施时还没退休但已经有相当年份在现收现付制下缴纳了养老金的那部分人。若其退休后根据混合制的目标模式从社会统筹部分领取一部分养老金和从个人账户积累基金中获取一部分养老金，那么就面临着过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”问题。 2(“混账管理”的管理模式。“混账管理”是“空账”问题形成的一个重要原因。1997 年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度决定》中没有规定社会化统筹与个人账户该如何结合，从而导致社会统筹与个人账户的边界模糊不清，成为地地道道的“混账”管理，这就在制度安排上为挪用个人账户基金留下了余地，给社会统筹基金不断透支个人账户资金提供了方便之门。 3(养老金替代率过高与人口老龄化。目前我国的养老金替代率在世界上是较高的，甚至高于一些发达国家，这在很大程度上是由于历史原因造成的。国际劳工组织在 128 公约中指出: 养老金替代率应在45% 左右，来保障退休后基本的生活费。美国的养老金替代率为 34( 4%，英国为 43(4%，而我国高达 80%，从这些数字可以看出我国的社30% ，德国为 会保障资金尤其是养老保险资金所承担的巨大压力，导致支付危机是自然而然的。另一方面，目前我国法定的退休年龄是男干部60 周岁、女干部 55 周岁、工人 50 周岁，而现在我国的人口平均年龄已经是 72 岁，相应的退休年龄却没有新的规定，平均预期寿命的延长增加了养老金的支出。政府为了应付当期的养老金支付，也就不得不挪用个人账户积累的资金。 4(养老金缴费比例过高，收缴率和收益率过低。国际上养老保险缴费比例一般在 15% ,20%的水平，而我国规定的缴费比例是 20% 的高水平，但较高的收费比例对应的却是过低的收缴率。由于现行的养老保险体制面对的绝大多数仍是企业，其中国有企业改革尚未完成，同时由于职工特别是退休工人职工多，养老负担大，缴费困难重重，欠账多; 由于养老保险基金监管差，大多数民营企业仍持观望态度; 私营企业虽然经济效益不错，但缴费少。这样最终导致收缴率低，使空账规模扩大化。另外，由于没有实现行政管理与基金管理的分离，养老保险基金的运用受到了严格的限制，近几年来个人账户的积累资金收益率只有 2%左右，影响到受益人的利益和制度的可持续发展。综上，“统账结合”制度下产生的转制成本是个人账户“空账”产生的根源，其他因素又加剧了“空账”的规模。诸多原因之下的“空账”也带来了各种难以克服的后果。 三、做实“个人账户”的方法和途径 12 综合以上原因的分析，本文在此处对实现个人账户“实账”运行的合适的方法和途径进行一些探讨。 1( 利用国有资产弥补基金缺口。国有企业老职工没有养老保险基金的积累，养老保险金权益已转化为过去的政府收入，并凝固在国有资产当中，这部分政府负债已转化为公共资产，不可能再向历史追偿。笔者认为，可在企业制度改革过程中，将国有资产的一定份额划分社会保障基金。如果养老保险改革与国有企业改革能够步调一致，公共资产划割不但能弥补养老资金缺口，而且对防止国有资产的流失也意义重大。 2( 变“混账”管理为“分账”管理。在“混账”管理模式下，基金账户中哪些属于统筹部分，哪些属于个人账户是很难分清的。它的缺陷是很容易发生养老待遇扩张失控，统筹部分挤占个人账户部分，导致寅吃卯粮，出现透支现象，从而形成“空账”问题。在分账管理模式下，企业缴费应该进入个人账户的部分和个人缴费进入个人账户，并负责个人账户养老金的发放; 统筹部分缴费进入统筹基金账户，并负责当年统筹部分的养老金发放。在这种严格的分账管理模式下，社会统筹基金和个人账户基金两者不能互相挪用拆借。这样，个人账户随着时间的累积，账户中的基金就会越来越充实，空账会逐步做实。 3( 推迟开始工作年龄。鉴于我国目前劳动力就业的压力，笔者认为效仿国外提高退休年龄的做法是不可取的，但笔者认为可以推迟开始工作的年龄，开始工作年龄推迟，缴费年限就会缩短，养老金支出下降程度将大于收入下降程度，从而起到正面作用。所以，推迟职工开始工作年龄不但有利于“空账”问题解决，而且可以缓减失业压力。 4( 扩大养老保险覆盖面，加强征缴。养老保险覆盖面不全、缴费工资基数不实等问题造成的收缴率低，使养老保险基金收支过早的地出现赤字。因此扩大征缴面、提高基金收缴率、核定缴费工资基数也是保证统账制度的基本条件。一方面养老保险制度应该逐步覆盖所有与城市化、工业化过程紧紧联系的群体，包括目前所有的城镇就业者及逐渐城镇化的乡镇工薪收入者。另一方面在目前的养老保险费的收缴中，一些参保单位为了减少缴费，瞒报、漏报、少报缴费工资基数，缴费工资低于实际工资的情况大量存在。因此，应该严查税基，追缴欠费，让应收的养老保险费“颗粒归仓”。 5( 加快个人账户基金的资本化管理运营。目前，我国对基金实行财政专户管理，保障基金专款专用，不被挪用损失，国有商业银行对基金给予优惠利率，仅能帮助基金保值，但不能实现增值。随着社会经济的发展和保险资金收支缺口的裂开，仅能保值是远远不够的，因此，我国必须借鉴国外的成功经验，逐步建立专门的基金运营机构，使资金进入金融市场，参与社会投资，在确保安全的前提下，以较低风险为代价进行运转，促进基金保值增值，通过其 13 自我升值来弥补收支缺口。要做实“空账”，完善我国的养老保险制度是个长期的过程，不可能一蹴而就，这其中会遇到各种各样的挫折，也只有通过不断试验和摸索，才能从根本上做实个人账户，保障职工利益。 ,1,郑功成( 社会保障概论,M,( 上海: 复旦大学出版社，2005( 我国养老保险个人账户“空账”规模变化趋势分析,J,统计,2,彭浩然、陈华、展凯( 研究，2008( 6) ,3,李健、葛开明( 我国养老保险个人账户研究综述,J,( 社会保障研究 2010( 2) ,4,林毅夫( 人口老龄化及对我国人口政策的思考,N,( 4.浅 议 中 国 社 会 养 老 保 险 的 空 账 问 题 【摘要】自从我国养老保险从完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的统账结合模式转轨以来，个人账户空账问题一直困扰着我国养老保险的改革实践。据劳动和社会保障部统计，截至,,,,年底，个人账户空账的运行规模已经达到了,(,万亿，如何解决空账问题已经成为社会养老保险的显著问题。 【关键词】社会养老保险;空账 一、社会养老保险空账的现状 中国养老保险试行的是“统账结合”制度，这是一种现收现付加部分积累的制度。雇主每月为员工缴纳员工本人工资的,,,作为社会统筹，用于当其支付已退休人员的养老金;而参保的,(,亿员工每个月将工资的,,存于个人账户之中，以缓解未来养老压力。但实际的情况是，由于,,,,年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金被挪用去发放退休人员的养老金，这,,年以来，个人账户一直处于空账运行状态。 国家在,,,,年末下发了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发 ,,号文)，首次明确提出要做实个人账户。直到,,,,年底，共有天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆、浙江、江苏等,,个省份试点做实个人账户，但成效甚微。截止,,,,年，国家也并没有出台相应的有效政策应对个人账户的空账问题。 二、社会养老保险空账形成的原因 (一)历史遗留问题。 ,,,,年中国养老保险制度的改革实行社会统筹和个人账户相结合的制度。其目标就是在社会统筹部分实行现收现付模式，在个人账户部分实行完全基金模式的一种混合模式的养老保险制度。 ,、社会统筹账户和个人账户边界不清，成为混账管理。由于现行制度都没有规定社会统筹 14 账户与个人账户如何结合，从而导致从一开始社会统筹与个人账户的边界不清，成为“混账”。在制度安排上为后来挪用个人账户基金留下了余地，为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方面之门。 ,、制度转轨成本带来的资金缺口。在我国转轨成本实际上涉及到两类人: (,)新体制实施之前已经退休的“老人”，由于他们以前没有“个人账户”的积累，这就面临着由谁支付其未来的养老金问题; (,)“中人”，即在新体制实施时尚未退休但已经有相当年份在现收现付制下缴纳了养老金的那一部分人。转轨成本由两部分构成:(,)新体制实施之前已经退休的老人应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹可以获得的养老金总额的差额;(,)充实“中人”以往年份的个人账户所需的金额。“统账结合”的混合制模式下，“缺口”即转轨成本由谁负担的 问题直到现在仍然没有解决，导致了一直以来个人账户被挪用来填补“缺口”，从而造成“空账”。 (二)现实阻碍因素。 ,、人口老龄化带来社保基金缺口不断扩大。目前我国男性公民的退休年龄是 ,,岁，女干部是,,岁，女工人是,,岁，支付退休后养老金的年限按,,年的预期设计，但事实上我国人均寿命已达到,,岁，这就造成我国社保基金缴费期短，支付期长，人口老龄化导致企业缴费的人员与退休人员之比，已从上世纪,,年代初,,:,迅速上升到目前的,:,。 ,、提前退休带来资金紧缺的问题。过低的退休年龄造成了庞大的退休职工队伍，增加了养老金的支出，为了应付支出，也不得不挪用个人账户积累的资金。 ,、养老保险基金收缴困难。当前我国养老保险覆盖面仍然较低，扩大覆盖面也面临许多困难;基金收缴率不高，缴费工资基数不实;部分企业和个体劳动者为减少负担，追求利益最大化避保，不缴、少缴、拖缴职工的养老保险金，导致养老保险基金收缴困难，使得社会统筹基金不足，造成收支缺口不断扩大。 三、社会养老保险空账的解决办法 (一)利用国有资产弥补基金缺口。在企业制度改革过程中，将国有资产的一定份额划分社会保障基金，这在理论上存在关联性，实践上也有可行性。如果养老保险改革与国有企业改革能够步调一致，公共资产划割不但能弥补养老资金缺口，而且对防止国有资产的流失也意义重大。 (二)采取多种融资方式。 15 ,、发行国债。结合社会保障制度的发展，发行以养老保险基金为对象的中长期公共债券，可以吸收和消化沉重的保险资金债务，将隐性的政府债务显性化，有利于解决资金缺口问题，也有利于国债市场的发展和完善。 ,、财政直接注入资金。即在财政总的税收收入中，按比例安排专款，定期划入养老保险专项基金，弥补政府欠债。 (三)延迟退休。退休年龄是决定养老负担水平的一个基本因素。据我国专家测算，若退休年龄延长一年，我国的养老统筹基金可增收,,亿元，减支,,,亿元，减缓基金缺口,,,亿元。可见，提高退休年龄对于缓解养老金支付危机具有十分重要的作用。 (四)将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止个人账户基金挤占挪用、做实个人账户的根本措施。社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付，由现有社会保险经办机构统一管理。而个人账户基金管理的核心是保值增值，如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务，具有完全积累性质的个人账户基金应由独立的新机构进行基金的投资营运。 (五)加快个人账户基金的资本化管理运营。养老保险基金数额庞大，要维持其实际价值，不仅依靠外部支持，更依赖于自身的运营管理。随着社会经济的发展和保险资金收支缺口的裂开，仅能保值是远远不够的，必须逐步建立专门的基金运营机构，使资金进入金融市场，参与社会投资，在确保安全的前提下，以较低风险为代价进行运转，促进基金保值增值，通过其自我升值来弥补收支缺口。 16 5.我国基本养老保险个人账户空账问题研究 摘 要 1997年我国正式确立基本养老保险采取以社会统筹与个人账户相结合为特征的混合型的养老保险模式。从理论上说,这一模式有利与体现了公平与效率的结合,但在实际运作中,已出现严重的/空账问题。/空账问题使我国现行的养老保险制度实际运行困难重重。所以本文就是想针对养老保险制度改革中出现的/空账问题,分析其原因及后果,并探讨其切实可行的解决办法。 关键词 个人帐户 形成原因 运行后果 一、个人账户/空账形成的原因 1.由现收现付制向部分积累制过渡的转轨成本由谁承担问题没有解决。我国改革前的养老保险制度实际上是一种被国际上定义为现收现付的养老保险制度,即用正在就业人员缴纳的养老金维持已退休人员的养老金给付。社会统筹与个人账户相结合为特征的混合型的养老保险模式规定,退休人员的养老金由社会统筹养老金和个人账户积累的养老金两部分构成。从现收现付制过渡到统账结合的混合制,意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户,这部分养老金不再作代际转移,这自然会出现一块缺口,这个缺口就是业内人士所言的转轨成本。在我国转轨成本实际上涉及到两类人:一是新体制实施之前已经退休的/老人,由于他们以前没有个人账户的积累,这就面临着由谁支付其未来的养老金问题;二是/中人,即在新体制实施时尚未退休但已经有相当年份在现收现付制下缴纳了养老金的那一部分人。若其退休后根据混合制的目标模式从社会统筹部分领取一部分养老金和从个人账户积累基金中获取一部分养老金,那么就面临着过去年份中应该有的那部分个人账户如何充实问题。可见,转轨成本由两部分构成:一部分是新体制实施之前已经退休的老人应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹可以获得的养老金总额的差额;另一部分是充实中人以往年份的个人账户所需的金额。由于现行的养老保险制度改革方案中,对这一转轨成本由谁负担的问题没有落实,导致个人账户的积累资金被用来填补/空缺。 2.养老保险费收缴率逐年降低,欠缴保费的情况突出。 17 1992年,全国养老保险费的收缴率为95.7%,1993年为92.4%,1994年为90.5%,1995年为90%,1996年为87%,1997年为80%。养老保险费的收缴率逐年降低,直接导致了许多省级地区养老金收不抵支。由于养老保险费收入减少,养老金收不抵支,致使社会保障机构不得不提高缴费率,导致目前绝大多数地区企业缴费占资金总额的比重都已超过国务院(97)26号文件 不少地方已近30%。于是,一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付,规定的20%的比例, 由此形成欠费。为了保证养老金的支付,社会保障机构不得不再次提高缴费率,导致恶性循环,使欠缴养老保险费的情况大规模出现。 3.混账管理是个人账户/空账的制度根源。1997年国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度决定，确定我国城镇的基本养老保险制度为社会统筹与个人账户相结合的混合制,这标志着我国基本养老保险制度从单一的社会统筹转向社会统筹与个人账户相结合的制度,与此相适应,基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。决定规定在新制度实施前已经离退休人员、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员,按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡原则,在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡养 从养老保险基金中解决,但没有指明从何种渠道筹集退休人员这部分养老金,只是笼统老金, 地说通过社会统筹来解决,同时又没有规定社会统筹与个人账户如何结合,从而导致社会统筹与个人账户的边界模糊不清,成为地地道道的/混账,这就在制度安排上为挪用个人账户基金留下了余地,为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方便之门。在这种情况下,混账管理运行的实际结果是:个人账户完全成为/空账,仅仅是一个养老金的计发办法。 二、个人账户空账运行的后果 1.难以应付人口老龄化的挑战。据我国第五次人口普查公报,截至2000年底,我国65岁及以上的人口为8811万人,占总人口的6.96%,同1990年第四次全国人口普查相比,65岁及以上人口的比重上升了1.39个百分点。预计2010年60岁以上老年人达到1.73亿,2020年和2030年将分别达到2.45亿和3.55亿人,在2055年时达到最高峰。可以预见,21世纪30~40年代,对养老金的需求将是巨大的。截至2000年底,个人账户/空账规模已超过2000亿元,若照此下去,那么再过三四十年,我们又用什么来保证支付养老金呢?显然,在个人账户/空账运行的情况下,养老保险的个人账户制度完全不能应付人口老龄化带来的对养老金的巨大需求。 2.阻碍了旧制度向新制度顺利转变。在经济体制改革以前的很长一段时期内实行的是现收现付养老保险制度。这一制度曾在计划经济体制下产生过积极作用,但随着社会主义市场经济体制的确立及人口老龄化的加速,也存在着相当严重的问题。混合型养老保险体制在实施过 18 程中,由于转轨成本由谁承担问题没有落实,个人账户基金不断被挪用,个人账户完全成为/空账,且规模越来越大,个人账户仅仅是一种记账凭证和未来计发养老金的依据,已退休者的养老金仍然是在职者的缴费,现行的养老保险体制在实质上仍然是现收现付制。 3.使投保人对个人账户制度失去了依赖。设立养老保险个人账户制度的目的之一就是要鼓励投保人多投保,多受益,提高投保人参加养老保险制度的积极性。现实情况是,由于个人账户是/空账,无论投保人投入个人账户的资金的数额是多还是寡,个人账户的积累额均为零,个人账户只是一种计发养老金的凭据,更不用说获得资金的投资的收益了。因此,本应成为促进投保人参加养老保险的个人账户制度,反而成为阻止人们进入养老保险的障碍。 三、做实个人账户的对策探讨 1.采取多种措施,消化转轨成本。规定都未明确由现收现付制向部分积累制过渡的转轨成本由谁承担问题,致使在实践中个人账户资金被用来支付已经离退休人员的养老金。这样,个人账户便主要被视为是一个记账工具和养老金给付的计算依据,养老金支付是完全代际转移的,个人账户的/空账运转在一定程度上成为我国养老保险制度改革的主要支撑技术,/空账化也因此成为我国养老保险财务收支之间的一个合法缺口。可见,消化转轨成本是个人账户从/空账到实账的关键。但对如何筹集资金,消化转轨成本,大致有四种观点:(1)使用政府经常性收入(2)出售部分国有资产;(3)发行特种国债;(4)福利彩票。单纯使用任何一种方式来筹集资金,都是不可能消化巨大转轨成本。如完全通过征税,会加重企业和个人的经济负担,造成经济效率的 损失;若仅依靠发行债券就会使政府财政不堪重负;而变现部分国有资产则受目前资本市场规模和发育程度的制约,且只能渐进实施。所以,只有多管齐下,才能筹措足够的资金,消化转轨成本,逐步做实个人账户。 2.规范工资基数管理,提高养老保险费的收缴率。 近年,我国养老保险当期收支缺口逐年扩大,1998年为100亿元,1999年为200多亿元,2000年为300多亿元,收不抵支的省份已达25个。一是我国国有企业改革目前正处于攻坚阶段,市场竞争激烈。一些企业经营困难,处于停产或半停产状态,缴纳养老保险费确有困难,造成拖、欠缴养老保险费现象大量发生。二是收入分配秩序混乱,工资外收入过多,瞒报、漏报缴费工资数额现象严重。基于此,我们认为应采取如下对策:首先,对确实无力缴纳的老国有企业,国家应及时承担起来,在国家财政预算中列支,或在中央或地方财政预算中按比例予以分担,不能视而不见;其次,规范工资基数管理,整顿收入分配秩序,把工资外收入规范化、货币化,通过立法打击瞒报、漏报缴费工资基数逃费的行为。 19 3.将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。 将社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止个人账户基金的挤占挪用,从而做实个人账户的根本措施。其实,社会统筹基金与个人账户基金是两种不同性质的基金,从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式,即当期退休人员的养老金由当期在职职工 而当期职工的养老金权益在未来由下一代职工的养老保险费兑现,一代的养老保险费支付, 继一代,是一种纯粹的转移支付,无需资金积累,也不存在通过投资保值增值问题。个人账户是一种储蓄积累制,即个人通过储蓄方式实行延期消费。由于通货膨胀和工资增长率的影响,个人账户中积累的养老保险基金,就有一个保值和增值问题。由此可见,社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付,由现有社会保险经办机构统一管理;而个人账户基金管理的核心是保值增值,如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务,具有 完全积累性质的个人账户基金应由独立的新机构进行管理,管理的重点是基金的投资营运。。所以,应划清界限,将发挥保障职能的社会统筹从个人账户中分离出来,形成两个独立的支柱。,分开在资金上的联系,实行分账管理,单独核算,可以有借账关系,但借还关系要分明,也就是说社会统筹不能理所当然地不明不白地花个人账户的钱。 4.加快进行个人账户基金的资本化管理运营。个人账户做实之后,基金积累额逐年增加,且数额巨大。国际经验表明,如果不能对庞大的积累资金进行有效的投资营运,实现其保值增值,那么个人账户仍然不是真正的实账。因此,要把个人账户真正做实,个人账户基金管理规范化操作就至关重要。借鉴国际经验,对养老保险个人账户基金的投资管理,拟采取全部委托方式为宜,即建立受托人、投资管理人和投保人分工负责、互相制约的管理体制,与此同时,建立一系列相应配套风险监控制度。这样通过资本化市场管理运营,个人账户积累的资金就可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的,从而真正地把个人账户做大做实。 20 6.养老保险个人账户空账现象思考 摘要:目前我国实行的统账结合的养老保险制度中,个人账户空账现象严重,而转制成本是产生空账问题的根源。政府应发挥积极的主导作用。通过发展经济,增加社会保障财政支出,变现部分国有资产等措施来完成个人账户空账向实账转变。 关键词:统账结合;个人账户空账;转制成本;养老保险 一、我国养老保险制度及个人账户空账 养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规,为保障劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限时,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。1997年国务院颁发了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定,从此,中国正式确立了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险制度。该制度吸收了 21 给付确定型和缴费确定型两种基本模式的长处,实行了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度,即统账结合。其在基本养老金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用筹集模式,由国家、企业和个人共同负担,基本养老保险基金实行社会互济;在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法,强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。它一方面基于社会统 延续了现收出付制的主要特征,另一方面又将强制性的个人储蓄计入一个名义的个筹原则, 人账户,由政府统一管理。从理论上讲,社会统筹与个人账户相结合的制度体现了公平与效率的结合,是具有历史意义的变革。但在该制度具体运行的过程中,却产生了个人账户空账问题。世界银行一份报告指出:中国几乎所有的养老保险费都被用于支付现期退休金,支付给养老保险基金的节余利息也是名义的,在目前制度下,设立的个人账户大多是空账,账户中几乎没什么实际资产,这样的空账根本不能满足积累养老基金的目标。个人账户的空账由两方面形成:一是对于已退休的/老人和新制度实施前参加工作的中人,过去都没有个人账户的积累,造成其账户空账,二是新制度实施后新参加工作的新人积累于个人账户的资金被挪用造成空账。 二、个人账户空账产生原因 1.转制成本是造成个人账户的空账的根本原因 我国养老保险经历了由现收现付制向统账结合制的转变,在这一模式转变过程必然要花费一定的成本,即转制成本,具体的说,转制会涉及到三类人:一是在新制度实施前就已退休的老人,二是新制度实施前参加工作,新制度实施后退休的/中人,三是新制度实施后参加工作的新人。我国规定对老人继续实行老办法,即仍旧沿用现收现付的养老保险金支付方式。对于/新人,则按照统账结合的制度,提取社会统筹资金和个人账户资金。个人缴费年限积累满15年的,退休后按月发放基本养老金,包括基础养老金和个人账户的养老金两部分。个人缴费年限不满15年的,退休后不享受基本养老金待遇,其个人账户金额一次性支付给本人。对于中人,由于其缴费年限大部分不超过15年,但他在新制度前所做的贡献并没有计入个人账户,而是被国家用于支付了上一代人的养老保险费用或用于其他投资,这样实施新制度便对这部分人很不公平,因而国家规定这部分人退休后的养老保险除了基础养老金和个人账户养老金外,还有过渡养老金,由国家负担。这样也体现了养老保险的公平原则。但问题是,由于老龄化的影响,我国/老人与/中人人数众多,而国家的社会统筹积累的养老基金又十分有限,造成养老保险金收不抵支的情况出现,尽管国家财政逐步增加了对社会保障方面的支出,但并不能弥补巨大的养老金缺口,因此只有挪用在职职工即/新人的个人账户养老基金来弥补不足,从而造成了个人账户空账的现象十分严重,而/新人实际上既担负着自身的养老保险储蓄,又 22 要为上一代人支付养老金,造成个人账户/空账,其实而言是很不公平的,但这是模式转换的代价,即转制成本,无法回避,因而造成空账的必然产生。 2.混账管理,监督机制不健全 由于我国养老保险新制度实施时间不长,体制尤其是监管体制不完善,社会统筹基金与个人 造成挤占、挪用现象严重,而且由于是政府完全一账户的基金没有分开管理,有时混为一谈, 手管理,透明度差,管理成本大而收益小,加之管理不科学,没有竞争压力,造成养老保险基金的流失。有些地方甚至挪用养老保险金修建公共设施,投资建厂,这一方面没有明确社会统筹与个人账户基金的不同性质与作用,另一方面也是监督机制及责任追究机制不健全造成的。 3.养老保险基金缴费比例过高,收缴率过低 国际上养老保险缴费比例一般在15% -20%的水平,而我国政府规定的缴费比例是20%,这应当说是很高的,但我们同时应看到,较高的缴费比例对应的却是过低的收缴率。由于现行的养老保险体制面对的绝大多数仍是企业,而我国国有企业目前正处于改革攻坚阶段,它们的普遍而成熟的公司股份制改造了还没有完成,经济效益差,经济负担沉重,要他们再拿出相当一部分的资金来缴纳养老保险费是十分困难的,我国虽然民营经济发展迅速,但养老保险缴费覆盖面还不够广,没有充分调动民营企业的积极性。而且由于养老保险基金监管制度差,缺口大,大多数民营企业仍持观望态度,甚至不敢把资金投入养老保险金中,这便导致国有企业负担依旧沉重,欠账多,而私营企业虽然经济效益好,但缴费少,最终导致收率低使空账规模扩大化。 4.人口老龄化加速,退休工人人数大量增加,给养老基金带来巨大的压力 我国目前人口老龄化趋势严重,退休人数猛增,其中有按规定正常退休人员,也有大量违反规定提前退休人员,许多企业为了甩包袱强迫职工提前退休,大量职工未老先退,使退休队伍年轻化,这样不仅浪费了劳动力资本,也给养老保险金支付带来了巨大的压力,造成养老保险基金入不敷出。以上便是造成养老保险个人账户空账的因素,但归根结底还是转制成本造成了个人账户的/空账,其它因素的存在扩大了个人账户的空账化程度,用哲学的观点来看,可以说转制成本是主要矛盾而其它因素是次要矛盾。个人账户空账问题的形成及深化是各方面因素共同作用的结果,只有比较清晰的了解了个人账户空账产生的根源才能在养老保险制度改革中抓住重点,有的放矢,从根本上解决个人空账问题,逐步的把个人账户做实。 三、弥补养老保险个人账户/空账的几点建议 要解决养老保险个人账户/空账问题,要通过各方面共同采取措施,在这当中,国家政府应该起到主要的作用,即担当起支付转制成本的责任。也就是说,国家财政应加大支出,弥补个人 23 账户的/空账,在社会统筹资金方面应多积累多支付,而个人账户应做为激励机制。不应过分倚重个人账户基金。养老保险的实质是调节收入再分配,而无疑只有国家的社会统筹基金才能发挥这个功能,调节收入再分配也只有通过政府才能实现。虽然我国现行的养老保险制度体现了公平与效率的完美结合,但作为社会保障制度的一部分,应更多的注重公平原则,这是 是制度不完善的现状决定的,同时也是我们社会主义的社会保障制度的性质及目的决定的, 国家性质决定的。为此,在解决转制成本及其他问题的过程中,具体可以采取以下措施: 1.加快经济发展,加大财政对于社会保障尤其是养老保险方面的支出 由于国家政府是推行养老保险制度的主体,因而政府财政也必然成为养老保险基金最强有力的保障。在填补养老金缺口,弥补个人账户/空账的问题上,政府财政也理所当然要做出最大的贡献,而财政的创收最终是通过经济发展实现的,因而加快经济发展仍然是解决空账的最有效的途径。因此政府就要加快职能的转变,不断向服务型、有限型政府过渡,通过宏观调控来规范市场,优化资源配置,从而保证经济的快速健康发展。另外政府可以开征某些固定税,如利息税、遗产税等专项税收用于社会保障,增发彩票充实社会保障资金,这也是目前比较合理可行的办法。 2.社会统筹与个人账户监管完全分开 社会统筹基金可以由国家负责监管,或成立专门机构负责专款专用及基金的投资保值,而个人账户基金可以交给有资格的第三人加以管理运营,以确保个人账户基金的独立运营及保值增值。比如说银行,通过资质审核及竞标而选择的信托公司及投资公司,由这些专业金融机构来负责个人账户基金的管理及投资,管理成本可以降低而基金收益也会增加。但政府要对投资运营加以严格监督,对投资范围加以控制,以确保基金的安全性。在时机成熟时可以允许资金进入股市,以获得更大收益。此外,中央政府应该逐步收回对养老保险基金的管理权及分配使用权。养老保险基金应由中央统一调配或转移支付,而地方只应该有基金的收缴权及监督使用权,不该享有基金的管理分配权,这样一来便可以保证基金的安全性,确保基金的专款专用,提高资金使用的效率。 3.变现部分国有资产进行补偿 这种方式具有理论依据和可行性。我国现有的国有资产中一部存量本来就是靠老职工牺牲其工资收入积累起来的。由于旧体制下企业的利润必须全额上缴国家,而这部分利润中就包含着职工所创造的为自己养老而保存的价值,这部分价值又被国家用于投资建设,现在这部分资金理应拿出来弥补个人账户。具体可以采取两种方法:一是将国有股份直接出售,兑现所得资金直接划入个人账户基金,或者作为过渡性养老金;二是将持股权交给个人账户基金管理 24 者,由它对股份实行处分权,可以继续持有做为国有企业的股东,也可以在适当时间兑现来弥补/空账资金。这样既能促进国有企业改革,使其管理行为受到监督,也能弥补/空账资金,确保资金保值增值,这也是迅速弥补/空账资金的方法之一。 4.适当降低企业激费比例,提高保险费的收缴率 目前我国政府规定的养老保险的缴费比例为20%,但有一些地方为了增加养老保险金的数目,其实际的收缴比例已经超过20%,甚至已达到24%。这使一些效益不好的企业负担沉重,拖欠严重,而一些有能力的企业却又望而生畏,少缴逃缴。为此,我们应当考虑适当降低企业缴费比例,扩大缴费覆盖面,使企业有缴费积极性,并对一些按时足额缴费企业予以表彰,给予一些优惠,树立榜样,以点带面,全面开花。当然对于故意拖欠保险费,有能力但少缴费甚至逃避缴费的企业给予一定的行政或经济处罚。同时,国家在统一规定养老保险缴费比例的情况下,应本着因地制宜的原则,允许该比例有一定的适当的浮动范围。在这一范围内地方可以根据本地经济生活的实际情况适当的调整缴费比例。由于基金的管理及分配使用权已经逐步由中央掌握,地方政府只有收缴及监督使用权,因此地方不会为了一味的增加基金数量而盲目调高收缴比例,反而回更多的结合本地经济发展的实际情况来调整这一比例,从而不至于给当地的经济及企业发展带来过重的负担。我们认为这一措施也是具体可行的。 5.强化政府宏观引导,规范政府、企业、个人的行为 社会上企业和个人应在政府政策的引导下主动足额交纳养老保险费。当然意识的提高是一个动态的过程,这取决于企业及个人有没有能力交,政府以何种比例收缴及对基金如何管理。政府不能一味的将责任推给企业和个人,作为养老保险金筹集和管理的主体,政府应更多的从自身方面找原因,制定合理的缴费比例。以社会统筹为主,个人账户为辅,不断把个人账户做实,加之以合理而广泛的引导、宣传,做好管理及基金保值增值工作,做好以上方面,企业及个人的缴费积极性就会提高,对政府的信任程度也会加深。从而使养老保险个人账户运转进入良性循环的轨道。 以上是我们对养老保险个人账户空账现象做的一些思考。空账已成为养老保险制度改革中一个最突出的困难,要使我国统账结合的养老保险制度安全高效运行,要达到在二十一世纪中叶建立起完善高效的社会保障制度的目标,空账问题就必须予以及时解决,政府及政府财政对支付转制成本及弥补养老保险个人账户/空账要起到主要作用,要从小账户,大统筹做起,逐步完善资金积累制度。讲速度的同时更要重实效,切实把养老保险做成惠及全民的阳光工程,发挥其应有的作用。也使我国的社会保障制度真正成为中国特色的具有社会主义优越性的市场经济发展及社会繁荣稳定的支柱。 25 7. 摘要:我国现行的养老保险模式导致了养老保险个人账户存在着空账的问题，养老保险金存在着巨大的缺口，这给老年人的养老保障带来了一定的不稳定因素。本文通过分析养老 保险个人账户空账问题，并且针对问题提出一定的解决措施，希望对我国的养老保险事业提供一定的帮助。 关键词:养老保险 个人账户空账 问题 分析 一、养老保险基本问题 养老保险是由国家为了保证社会劳动者在达到退休的年限或者因年老丧失劳动能力退出工作岗位之后的基本生活而建立的一种保险制度。养老保险一般具有强制性、互济性和较高的覆盖性。养老保险不仅仅可以对老年人的生活进行保障，现代的养老保险立法目的已经开始促进社会经济的发展和维持社会的安全稳定转移。当前的养老保险大概有三中模式。一种是传统型的养老保险模式，以德国为主要代表。传统型的养老保险提倡个人缴费，并且养老金发放的水平与个人的收入相挂钩，基本养老金由社会成员退休前的月均工资等进行计算，并且定期调整。除了基本养老金，国家还给予其他方面的补助。第二种就是国家统筹型养老保险模式，又称福利型养老保险模式，以瑞典为主要代表的。特点是实行现收现付制度，养老保险金全部来自于政府财政开支，个人不需要交纳养老保险金。全体社会成员都享有。第三种就是以新加坡为代表的强制储蓄型养老保险模式。这种模式政府对养老保险不投入资金，由国家强制力保障进行强制性储蓄，等劳动者年老之后，从储蓄账户提取资金进行养老。 我国当前的养老保险模式是第一种模式，并且由三个层次组成。首先是基本养老保险，由国家强制建立和实施，企业和职工按照法律规定交纳养老保险费用，并且在职工退休之后，由保险承办部门为其发放养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。其次就是企业补充养老保险，再次就是个人储蓄性养老保险。本文讨论的养老保险个人账户空账问题，就属于基本养老金的范畴。 二、养老保险金个人账户空账的问题及原因 1.养老保险金个人账户空账问题 由于我国的养老保险模式是以社会统筹账户和个人账户相结合的模式，社会统筹模式实施现收现付制，个人账户由企业和个人共同缴纳，实行完全积累制。并且社会统筹账户和个人账户之间可以进行互济。由于在实际的运作过程中，由于许多老年人在之前并没有个人账户的 26 积累，或者因为积累的时间较短，所以积累的基金有限。为了保障这两部分人的养老问题，就从当代在职职工的个人账户挪用了当代人的积累基金用来给上代人发放养老金，在职职工虽然账户上显示有积累的余额，但是实际上的积累基金已经被划走用于上代人的养老保险金的发放，形成了养老金个人账户“空账”的问题。(转制成本) 2.养老保险金个人账户空账的原因 (1)“社会统筹”账户和“个人”账户进行“混账”管理。由于我国当期的社会统筹基金不够给以前的老年人发放养老金，所以采取了“混账”管理的模式，由于社会统筹账户采取了现收现付制，从当代人收取的保险金远不够给上一代人支付养老保险金，所以就采取了挪用“个人”账户的积累基金来为上代人发放养老金的做法，致使“个人”账户空账严重。虽然从规定上来讲，由于“社会统筹账户”和“个人账户”的基金功能不同，应当分开管理与收益，但是实际上许多地区这两种缴费全部都进入了养老保险基金账户，两种模式的收支混合在一起运作，基本上分不清哪部分属于社会统筹账户，哪部分属于个人账户。使得社会统筹账户能够不断地挪用个人账户的资金。 退休年纪较低。我国近年来的统计数据显示，我国大部分地区已经(2)老龄化速度加快， 提前进入老龄化社会，并且由于我国的人口基数较大，所以同期进入老龄化的人口数量突 然激增，这给养老保险账户带来突然的压力。并且老龄化速度加快，使得越来越多的老年人需要养老保险基金，这就加大了养老保险的开支。并且我国当前的法定退休年纪为男满60 周岁，女满50周岁，女干部年满55周岁。而从事特殊劳动的行业，退休年纪为男满55周岁，女满45周岁。由于我国近些年来生活水平的不断提高，以及医疗科学技术的进步，使得我国的人均寿命大大提高，我国退休年龄较低也在一定程度上加大了养老保险账户的压力。 (3)养老保险基金运作效率较低，收益率差。我国的养老保险基金的收益率较差，这是给养老保险账户带来巨大压力的另外一个原因。由于我国缺乏一部全国性的养老保险单行法律，所以对养老保险基金的运行缺乏有效的管理机制。个人账户的基金收益十分低下，并且经常存在着被挪用的现象，而对挪用养老保险基金账户的行为却得不到有效地处罚。 三、解决养老保险个人账户空账问题的措施 1.加强立法与监督 缺乏统一有效的全国性养老保险单行法律是造成当前我国养老保险账户出现空账的主要问题之一。当前应该加强立法，出台一部全国性的养老保险单行法律，对养老保险的各项运行进行详细的规范，使得各项事务都有法可依。国家还要通过立法，充分地划分国家、企业、 27 个人之间的责任，防止三者之间互相推诿。同时要加强对养老保险账户的监督，不仅仅要加强内部监督，还要从外部监督入手，进行多部门联合监管，提高监管的透明度，坚决杜绝养老保险资金被挪用的现象发生。 2.加强养老保险制度的建设 由于我国养老保险制度的不完善，才导致了今天个人账户空账局面的出现。要加强对养老保险制度的设计与完善。采取社会统筹基金、个人账户基金共同承担风险的多支柱支撑模式 来分散风险。虽然这两个账户具有互济性，但是两个账户基金各有各的用途，应当做到分开管理。国家应当在养老保险的制度设计上，进行政策的调整，完善多支柱的保障框架。 3.基金运营与行政管理相分离 基金运营与行政管理相分离，可以确保基金能够得到专业运营商的指导。并且如果与行政管理不分家，那么行政管理与基金的运营界定就不够清晰，许多地方都是政府在主导养老基金的运营。要通过基金运营与行政管理的相分离来确保基金运营的安全性与有效性。 4.做实个人账户 (1)加快立法，用法律保障做实个人账户工作的开展。因为个人账户出现巨大的空账，如果做实个人账户，那将需要巨额的资金，这将严重影响地方政府的效率。通过立法手段将做 实个人账户纳入法律的保护当中，可以尽快地实现这一目标。 (2)确定明确的做实目标。个人账户的做实，应当有着明确的目标规定。比如说某某地区在某某年度必须将其养老保险个人账户做实率提高到10%-15%。或者某某地区在某某年度必须将所有个人养老账户的资金储备率提高到20%等等。这样有了明确的做实目标，才有利于地方开展个人账户的做实工作。 (3)实现个人账户的有效增值。个人账户由于可以积累大量的资金，所以可以进行基金的运营，通过运营来提高基金的收益。国家可以建立专门的社会保险基金理事会，进行专门的基金投资活动，以确保个人账户基金得到有效的利用与保值增值。 总结:个人账户空账问题严重地影响了我国养老保险事业的安全，所以我们一定要给予重视，积极地采取措施，保证我国养老保险事业的有效运行。 参考文献: [1]林毅夫.人口老龄化及对我国人口政策的思考[N].北京大学中国经济研究中心政策性研究简报,2003,35:49 [2]胡玉琴，郑学东.中国城镇职工个人账户支付能力——基于养老保险制度改革前后的比较研究.财经论丛,2010,3 28 8.中国基本养老保险“空账”问题分析 ,摘 要,从现收现付制转为统筹账户与个人账户相结合的“统账结合”模式，是我国养老保险制度的重大变革。在这一转变中，个人账户出现巨额“空账”问题。本文从制度转轨、人口老龄化问题严重、覆盖面窄、基金保值增值等方面分析基本养老保险“空账”成因，然后从政府加大投入、做实个人账户、完善资本市场等方面就如何解决巨额“空账”问题提出自己的见解，从而为促进基本养老保险机制转轨成功以及和谐社会的建设提供参考。 ,关键词,基本养老保险; 空账; 先收现付制; 积累制 为了应对老龄化危机，经历了一系列探索和变革后，中国的基本养老保险采取的模式为统账结合模式( 社会统筹账户和个人账户相结合) ，国家、企业和个人三方承担供款责任，但分 别记账。统账结合模式在一定程度上缓解了老龄化问题，起到了社会“安全网”、“减震器”的作用，但是由于历史等原因，目前个人账户只是一个名义账户，形成了业内人士所言的“空账”问题。 一、基本养老保险“空账”问题 目前，社会统筹和个人账户基金实行“块内结合”的模式，由劳动部门统一征缴和管理，而由于统筹部分根本无法满足当期养老金支出的需要，个人账户资金就被用于支付当期养老金 了。个人账户里面没有资金或者只有远少于名义账户额度的资金，由此形成了业内人士所言的“空账”问题。自 20 世纪 90 年代后期以来，全国养老保险金在个人账户“空账”运行的情况下仍然收不抵支，且年度赤字规模一直扩大，自 1998 年我国首次出现养老保险收支赤字后，到 1999 年个人账户空账已累积 1 千多亿元，2004 年底达 7400 亿元。近几年来，“空账运行”的个人账户还在以每年名义积累 1000 亿元左右的速度增加，截至 2008 年年底，个人账户空账运行的规模已经达到了 1( 4 万亿。 二、基本养老保险“空账”产生的原因分析 ( 一) 制度转轨形成资金缺口，统账结合、混账管理导致空账运行 改革以前我国一直实行的是“低工资、低消费、高积累”制度，政府将本应作为职工保险储蓄起来的那笔资金，以利润的形式上交了国家，并投资成为国有资产的一部分，即政府借了 “老人”和部分“中人”的养老保险金，用于国家建设。在由现收现付制度转变为现在的部分积累之后，这笔该提而未提的养老保险金便构成了养老保险巨大的资金缺口，国家“老人”和部分“中人”( 老人指“新政”实施前，即 2006 年 1 月1 日前已经退休的人员; 中人指 1997 年前参加工作、2006 年 1月 1 日后退休的参保人员; 新人指 1997 年颁发的《决定》实施后参加工作的人员。) 的个人账户没有资金来源而出现“空账”问题。然而他们的 29 老年生活需要得到保障，又因为统筹账户与个人账户“混账管理”，所以在统筹基金入不敷出，财政不能完全承担的情况下，为了应付老职工养老金开支，唯一的出路似乎就是在一定程度上以个人账户的“空账”运转作为中国养老保险制度的主要支撑技术，“空账”也似乎成为基金收支之间的合法缺口。 ( 二) 人口老龄化速度加快，养老金负担增长迅猛 自中国实行计划生育国策以来，人口出生率大幅度下降，与此同时，随着我国国民经济的不断发展，人们生活水平不断提高，医疗卫生条件不断改善，使我国人口死亡率急剧下降平 均预期寿命迅速增长。这两个因素共同作用下，老龄人口比重迅速加大，加重了养老金的负担。 ( 三) 提前退休情况严重 据劳动部和社会保障部有关部门对北京、西安、大连、成都等 10 个城市 1997—2000 年提前退休人员的典型调查发现，提前退休人数占当期办理退休人数的比例高达 29%，平均提前3( 69 年。这些职工工资收入将退出缴费基数，形成了征缴基数萎缩和养老保险基金当期支出规模扩大的矛盾。 ( 四) 养老保险基金欠缴、冒领现象严重 截止 2007 年底，全国累计实地稽核企业 123 万户，涉及参保职工 11020 万人，查出少报漏报人数 861 万人，共查出企业少缴各项保险费 2O3 亿元，欠缴千万元以上的大户有 230 家，欠缴最多的高达 3( 5 亿元。由于养老保险监管不严格，冒领现象时有发生，累积金额庞大。 ( 五) 养老基金挤占挪用情况严重 在养老基金监管方面，政府既是“裁判员”又是“运动员”，制度上的漏洞，必然会在实际运行中得到反映，审计署的相关统计就表明: 1999 年至 2004 年间，审计署组织审计养老保险基金共5825 亿，查出违规违纪基金269 亿，其中挤占挪用110 亿，大部分用于购置固定资产、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业，有些甚至已无法收回。 ( 六) 养老保险统筹层次低，覆盖面窄 截至 2007 年底，全国仅有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆 13 个省区市实现了省级统筹，更多的是市、县级统筹。全国基本养老保险参保人数为 20137 万人，城镇参加企业基本养老保险覆盖率目前仅 33( 9%。并且社保基金大部分集中在少数发达地区，仅限于国有和集体企业，中西部地区及以国有企业集中的地区养老金结余很少。由于统筹层次低、覆盖面窄，导致养老保险基金不能在较大范 30 围内相互调剂，使经济发达地区养老保险基金积累不能补足经济落后地区养老保险基金的欠缺，在总体上影响养老保险基金使用效率。 ( 七) 社保基金运营低效，投资回报率不高 目前，中国对基本养老金的投资限制依旧很严格，除留下部分供当期支付外，绝大部分只能购买国债或存入四大银行。然而随着国内物价的上涨及“银发危机”的来临，仅依靠利息是不能发挥个人账户的作用的。并且政府为了过大内需、刺激消费，已连续多次降息已使存款和国债投资几乎“无利可图”。 三、解决个人账户“空账”问题的建议 ( 一) 多渠道解决养老保险制度改革形成的资金缺口 笔者认为个人账户的“空账”运行，制度转轨形成的资金缺口难辞其咎。政府必须负担这笔巨大的债务，在做实个人账户时，必须多渠道筹资，妥善解决该问题。根据国际上的已有经 验，可以通过以下方式予以弥补: 1( 划拨国有资产，充实养老保险资金。因为现有的国有资产中有相当一部分是由职工的养老费形成的，本着“取之于民，用之于民”的思想，当国有经济布局进行战略性调整，国有资产将从某些行业和企业退出时，以其收入来支付“老人”和部分“中人”的养老金是完全合理的。具体解决办法有: 一是将一部分国有资产( 如厂房，土地，一些效益不好的国有中小企业) 出售; 二是确定一些效益较好的企业，其部分收益划归社会保障部门，专门用于解决资金缺口问题; 三是将一些效益好的企业，划归社会保障部门经营，经营收入用于解决转轨成本问题。 2( 发行特种债券，在证券市场筹资。我国可以借鉴智利的成功经验，通过制定恰当的政策，通过发行特种债券，扩大国债规模来吸收和消化在人口老龄化背景下和经济转轨压力下过 重的社会养老保险资金缺口问题，为养老保险基金提供资金支持。 3( 正确对待历史问题，加大政府财政投入。如果政府没有其他投入，仅仅靠企业和职工缴费是不能补实个人账户的。尽管从 1998 年至 2004 年，中央财政已拨 1760 亿元，用于弥补基本养老金缺口。但对于庞大的基金缺口来说，这无异于杯水车薪。所以要想解决转轨成本，国家必须加大财政投入。 ( 二) 做实我国养老保险个人账户 结合中国国情，个人账户要沿着“空账”?“空账”程度逐渐减弱?“实账”的历史轨迹运行。 1( 个人账户与统筹账户分开管理。个人账户要做“实”，其首要任务就是将统筹账户和个 31 人账户分开，从制度上防止个人账户基金被挤占挪用。这样可以将隐性债务控制在社会统筹 的范围之内，而不会延及个人账户。自 2001 年中国相继在辽吉黑以及上海、天津等地开展做实个人账户的试点工作，让统筹账户和个人账户各自运行，截至 2006 年年底，辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆 11 个试点省份共做实资 个做实企业基本养老保险个人账户试点省份共积金 485 亿元，收效显著。2007 年末，11 累基本养老保险个人账户基金 786 亿元，比上年末增加 301 亿元。 2( 对于已经“空账”的个人账户，可以采取名义账户模式。针对已经“空账”的个人账户，政府可以借鉴瑞典、意大利等国经验，实行“名义账户”制，其提供了一个不必对个人账户“做实”的“模拟运行”模式，可以暂时解决我国近几年来的“空账”难题。 3( 区别对待个人账户。在“统账结合”模式下，“新人”和一部分距离退休年龄较长( 20 年及其以上) 的“中人”，个人账户一步到位; “老人”和一部分距离退休年龄较短( 20 年以下)的“中人”，仍按现收现付的办法运行。这样可以缩短实现“统账结合”目标的时间。 ( 三) 延长退休年龄，杜绝提前退休，减少养老金支出 为了应付人口老龄化带来的养老金支付危机，我国可以选择提高退休年龄的做法。因为退休年龄往往是养老金给付的起始年龄，退休年龄高，往往意味着领取养老金的时间相对较短，而缴纳保险费的时间相对较长，这样保险基金的收入相对增加，支出相对减少，从而对养老金的运营较为有利，达到开源节流的目的。国家劳工局估计，退休年龄从 60 岁提高到 65 岁，养老金负担能下降近 50%。中国现阶段男性 60 岁和女性50 岁( 女干部 55 岁) 的退休年龄规定于 20 世纪 50 代初，而目前人口平均寿命已有 55 岁上升到 70 岁以上，因而，在中国提高退休年龄存在着很大的操作空间。 ( 四) 完善相关法律，加强监管 养老保险基金作为老百姓的保命钱，其安危涉及千家万户的利益。在基金监督方面，国家要根据养老保险基金实际工作需要，制定有关法规或规范性文件，采用有效可行措施，对欠 缴、冒领及非法挪用挤占养老基金的企业或个人进行严厉处罚，确保养老保险基金安全、完整、保值、增值; 在基金管理方面，要切实养老保险基金实行收支两条线管理，即养老保险计划的缴费收入要纳入财政专户储存; 支出要专款专用，并要经过严格的审批程序。 ( 五) 全力扩大覆盖面，提高统筹层次 首先，增加政府财政关于养老保险的支出，给养老保险增添可信度和可行性，让其他的人员愿意加入养老保险项目。其次，加快社会保险立法，规范社会保险工作，加强社会保险的权 威性和强制性，将各种人群纳入社会保险范围。制定切实可行的农村养老保险计划，对有土 32 地的农民，应因地制宜地建立起农村养老保险、合作互助型养老保险和家庭养老保障相结合的农村养老保险体系。对无土地的进城务工的农民和失地农民，要为他们创造条件，把他们纳入城镇职工养老保障体系中。对灵活就业群体，要将其参保作为社会保险长期发展战略和正常业务管理内容。再次，加强社会保险宣传工作，提高企业和职工的认识。最后，加大社会保险执法检查力度，督促企业和职工参加基本养老保险。 ( 六) 完善资本市场，逐步放宽限制，实现基金保值增值 1( 逐步放宽投资范围的限制，实现养老保险基金投资多元化。尽管目前，国家允许养老保险基金在保证安全的前提下尝试进行营利性投资，但从在现阶段实际运行看，养老保险基金 投资仍然以银行存款和国债为主要投资方式，增值十分困难。因此，养老保险制度基金必须参与股票市场、债券市场和信托贷款市场、房地产市场的投资。根据基金的时间构成，进行有效的投资组合。 2( 完善资本市场，促进基本养老保险投资与资本市场的互动。首先，借鉴国外成功经验，大力发展可供养老基金选择的投资品种，逐步引进金融期货、期权、等金融创新产品，繁荣我国资本市场。其次，完善各种法律法规，培育理性的投资氛围，从制度上防范一定金融风险。最后，要大力培育和规范我国资本市场上的各种服务机构，如资信评级公司、会计师事务所、律师事务所等各种咨询服务机构，一定程度上保证养老保险基金投资的稳健性。 参考文献: ,1,夏鹰，潘广云( 社会养老保险制度改革中隐性债务问题及对策,J,( 东北财经大学学报，2005( 2) : 18 ,19( ,2,国家统计局(2008 年中国人口统计年鉴,M,( 北京: 中国统计出版社，2008: 1 ,16( ,3,纵美华( 基本养老保险个人账户基金的多元化投资—收益比较与风险规避,D,( 西安: 西北大学，2008: 12( ,4,社会保险与法制建设课题组( 社会保险与法制建设,J,( 经济法与劳动法，1999( 1) : 28 ,29( ,5,国家统计局(2008 年中国劳动和社会保障年鉴,M,( 北京: 中国劳动和社会保障出版社，2008: 1 ,16( ,6,因方特( 智利社会保障改革历程,J,( 经济社会体制比较，2000( 6) : 43 ,50( ,7,张全红( 财政拨款知多少,N,( 参考消息，2006 ,12 ,02( ,8,尤丽梅( 黑龙江省社会保障的结构与层次研究,D,( 哈尔滨: 黑龙江大学，2008( 33 77 9.我国基本养老保险个人账户“空账”问题研究(2003.9.12) 摘 要:个人账户“空账”是完善我国基本养老保险制度的难点。深入地分析了我国基本养老保险个人账户“空账”形成的原因、后果，并在此基础上探讨了如何做实个人账户的对策。 34 20世纪80年代中期，为了适应经济体制改革的需要，我国着手对城镇养老保险制度进行改革，经过十多年的探索，于1997年正式确立我国的基本养老保险是以社会统筹与个人账户相结合为特征的混合型的养老保险模式。从理论上说，这一模式体现了公平与效率的结合，具有极为重要的意义，但在实际运作中，个人账户只是一个名义账户，里面没有资金，由此形成了业内人士所言的“空账”问题。有关资料显示，“空账”的规模在逐年增长，1998年为450亿元，1999年为1000亿元，2000年高达2000亿元。严重的“空账”问题不仅导致我国的现行养老保险制度在实际运行中仍然停留在传统的现收现付制度，而且随着个人账户“空账”规模越来越大，所要建立的新体制也必将难以为继。因此，我们必须正视养老保险制度改革中出现的“空账”问题，并分析其成因、后果及寻找切实可行的解决办法。 一、个人账户“空账”形成的原因 1.养老保险覆盖面窄。据统计，截至1998年底，基本养老保险体系只覆盖了国有企业职工的78.4,，集体企业职工的16.2,和其他城镇企业职工的5.4,。有资料显示，从 1996年至1998年，国有企业在职职工参加养老保险的人数分别占全国各类体制内在职职工人数的80.4,、79.6,和78.6,;城镇集体企业分别为16.6,、16.6,和16.2,;其他企业分别只有3,、3.8,和5.2,。在这种情况下，由于养老保险体系覆盖范围过窄，导致养老金支出大于收入，使现行养老保险制度出现支付困境，挪用个人账户资金也就成为必然。 2.由现收现付制向部分积累制过渡的转轨成本由谁承担问题没有解决。我国改革前的养老保险制度实际上是一种被国际上定义为现收现付的养老保险制度，即用正在就业人员缴纳的养老金维持已退休人员的养老金给付。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定了我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，该模式规定，退休人员的养老金由社会统筹养老金和个人账户积累的养老金两部分构成。从现收现付制过渡到“统账结合”的混合制，意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户，这部分养老金不再作代际转移，这自然会出现一块“缺口”，这个“缺口”就是业内人士所言的转轨成本。在我国转轨成本实际上涉及到两类人:一是新体制实施之前已经退休的“老人”，由于他们以前没有“个人账户”的积累，这就面临着由谁支付其未来的养老金问题;二是“中人”，即在新体制实施时尚未退休但已经有相当年份在现收现付制下缴纳 35 了养老金的那一部分人。若其退休后根据混合制的目标模式从社会统筹部分领取一部分养老金和从个人账户积累基金中获取一部分养老金，那么就面临着过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”问题。可见，转轨成本由两部分构成:一部分是新体制实施之前已经退休的老人应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹可以获得的养老金总额的差额;另一部分是充实“中人”以往年份的个人账户所需的金额。由于现行的养老保险制度改革方案中，对这一转轨成本由谁负担的问题没有落实，导致个人账户的积累资金被用来填补“空缺”。 3.退休人员的增长比例大大高于在职职工增长比例。有关资料显示，从1980,1998年，在职职工的增长比例为3.8,，而同期退休人员的增长比例为8.6,。这表明，在保证退休人员养老金不降低的情况下，若假定其他条件不变，除非提高缴费率，否则当年收入将不抵当年支出，出现养老金支付的“赤字”，目前这部分“赤字”仍是由个人账户的积累资金来填补。 4.养老保险费收缴率逐年降低，欠缴保费的情况大量出现。有关资料显示，1992年，全国养老保险费的收缴率为 95.7,，1993年为92.4,，1994年为90.5,，1995年为 90,，1996年为87,，1997年为80,。养老保险费的收缴率逐年降低，直接导致了许多省级地区养老金收不抵支，如 1998年就有21个省级地区养老金收不抵支;到1999年，当年收不抵支的省级地区数就进一步扩大到25个。由于养老保险费收入减少，养老金收不抵支，致使社会保障机构不得不提高缴费率，导致目前绝大多数地区企业缴费占资金总额的比重都已超过国务院(97)26号文件规定的20,的比例，不少地方已近30,。于是，一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付，由此形成欠费。为了保证养老金的支付，社会保障机构不得不再次提高缴费率，导致恶性循环，使欠缴养老保险费的情况大规模出现。 5.“混账”管理是个人账户“空账”的制度根源。1995年国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险的通知》，将个人账户制度引入我国基本养老保险制度。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度决定》，确定我国城镇的基本养老保险制度为社会统筹与个人账户相结合的混合制，这标志着我国基本养老保险制度从单一的社会统筹转向社会统筹与个人账户相结合的制度，与此相适应，基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。《通知》和《规定》虽然规定在新制度实施前已经离退休人员、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平衡衔接、待遇水平基本平衡原则，在 36 发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡养老金，从养老保险基金中解决，但没有指明从何种渠道筹集退休人员这部分养老金，只是笼统地说通过社会统筹来解决，同时又没有规定社会统筹与个人账户如何结合，从而导致社会统筹与个人账户的边界模糊不清，成为地地道道的“混账”，这就在制度安排上为挪用个人账户基金留下了余地，为社会统筹基金毫无障碍地不断透支个人账户积累资金提供了方便之门。在这种情况下，“混账”管理运行的实际结果是:个人账户完全成为“空账”，仅仅是一个养老金的计发办法。 6.退休年龄也是影响个人账户“空账”规模的一个重要因素。在其他条件不变的情况下，退休年龄的规定决定了一国领取养老金人数及养老金给付的规模，因此，退休年龄的变动是影响“空账”规模的一个非常重要的因素。目前我国法定的退休年龄是男60周岁，女:干部55周岁、工人50周岁，特殊工种职工还可以提前5年退休。这是20世纪50年代确定的，当时我国人口平均预期寿命只有50多岁，而现在的人口平均预期寿命已是71岁。显然，这些规定与国际上随着人口寿命增长而不断延长退休年龄的规定，如美国67岁，德国、英国、法国65岁，相比一般要早5,10年，更值得注意的是近几年各地违反规定提前退休的现象十分严重。这种过低的退休年龄造成了庞大的退休职工队伍，增加了养老金的支出，为了应付支付，也不得不挪用个人账户积累的资金。 二、个人账户“空账”运行的后果 1.阻碍了旧制度向新制度顺利转变。我国在经济体制改革以前的很长一段时期内实行的是现收现付养老保险制度。这一制度曾在计划经济体制下产生过积极作用，但随着社会主义市场经济体制的确立及人口老龄化的加速，也存在着相当严重的问题。为了解决这些问题，改革后经过十多年的探索与实践，国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。自此开始，我国正式确定了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险体制。然而在实施过程中，由于转轨成本由谁承担问题没有落实，个人账户基金不断被挪用，个人账户完全成为“空账”，且规模越来越大，个人账户仅仅是一种记账凭证和未来计发养老金的依据，已退休者的养老金仍然是在职者的缴费，现行的养老保险体制在实质上仍然是现收现付制。 2.难以应付人口老龄化的挑战。20世纪70年代以来，随着人口老龄化的加深，世界各 37 国纷纷改革现收现付制度，以应付人口老龄化所带来的养老金支付危机。与发达国家人口老龄化相比，我国的老龄人口具有绝对量大、增长迅速的特点，在总人口中所占比重日益提高。据我国第五次人口普查公报，截至2000年底，我国65岁及以上的人口为8811万人，占总人口的6.96,，同1990年第四次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升了1.39个百分点。预计2010年60岁以上老年人达到1.73亿，2020年和2030年将分别达到2.45亿和3.55亿人，在2055年时达到最高峰。可以预见，21世纪30,40年代，对养老金的需求将是巨大的。目前我国离退休人员还不到在职职工总数的20,，但截至2000年底，个人账户“空账”规模已超过2000亿元，若照此下去，那么再过三四十年，我们又用什么来保证支付养老金呢?显然，在个人账户“空账”运行的情况下，养老保险的个人账户制度完全不能应付人口老龄化带来的对养老金的巨大需求。 3.使投保人对个人账户制度失去了依赖。从理论上看，个人账户上的资金所有权及其投资收益完全属于投保人本人。设立养老保险个人账户制度的目的之一就是要鼓励投保人多投保，多受益，提高投保人参加养老保险制度的积极性。现实情况是，由于个人账户是“空账”，无论投保人投入个人账户的资金的数额是多还是寡，个人账户的积累额均为零，个人账户只是一种计发养老金的凭据，更不用说获得资金的投资的收益了。因此，本应成为促进投保人参加养老保险的个人账户制度，反而成为阻止人们进入养老保险的障碍。 三、做实个人账户的对策探讨 1.提高退休年龄。退休年龄是决定养老负担水平的一个基本因素。在人口平均预期寿命和保障水平一定的情况下，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，养老金总负担就能降低。国际劳工组织的研究表明，延长退休年龄可以引起养老基金增收减支的功效，且作用十分明显。如退休年龄从65岁降到60岁，将使养老金开支增加50,;若将退休年龄从65岁提高到70岁，则养老金支出将减少50,以上。据我国专家测算，若退休年龄延长一年，我国的养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。可见，提高退休年龄对于缓解养老金支付危机具有十分重要的作用。近几年来随着人口结构趋向老龄化和高龄化，世界各国往往提高退休年龄，欲借此减轻人口老龄化所带来的养老金支付危机。所以，我国应在借鉴国外成功作法的基础上，根据我国的实际情况，通过严格的论证，确定我国退休年龄的界限规定，并以法律的形式公开。 38 2.采取多种措施，消化转轨成本。由于1995年3月《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年7月《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》都未明确由现收现付制向部分积累制过渡的转轨成本由谁承担问题，致使在实践中个人账户资金被用来支付已经离退休人员的养老金。这样，个人账户便主要被视为是一个记账工具和养老金给付的计算依据，养老金支付是完全代际转移的，个人账户的“空账”运转在一定程度上成为我国养老保险制度改革的主要支撑技术，“空账化”也因此成为我国养老保险财务收支之间的一个合法缺口。可见，消化转轨成本是个人账户从“空账”到实账的关键。但对如何筹集资金，消化转轨成本，看法并不一致，大致有四种观点:(1)使用政府经常性收入 (即通过税收融资);(2)出售部分国有资产;(3)发行特种国债和福利彩票。由于转轨成本巨大(世界银行估算结果为3,4万亿元左右)，因此，单纯使用任何一种方式来筹集资金，是不可能消化巨大转轨成本。如完全通过征税，会加重企业和个人的经济负担，造成经济效率的损失;若仅依靠发行债券就会使政府财政不堪重负;而变现部分国有资产则受目前资本市场规模和发育程度的制约，且只能渐进实施。所以，只有多管齐下，才能筹措足够的资金，消化转轨成本。 3.加快进行个人账户基金的资本化管理运营。个人账户做实之后，基金积累额逐年增加，且数额巨大。国际经验表明，如果不能对庞大的积累资金进行有效的投资营运，实现其保值增值，那么个人账户仍然不是真正的实账。因此，要把个人账户真正做实，个人账户基金管理规范化操作就至关重要。借鉴国际经验，根据我国目前的实际情况，对养老保险个人账户基金的投资管理，拟采取全部委托方式为宜，即建立受托人、投资管理人和投保人分工负责、互相制约的管理体制，与此同时，建立一系列相应配套风险监控制度。这样通过资本化市场管理运营，个人账户积累的资金就可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的，从而真正地把个人账户做大做实。 4.将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。我国1997年就正式确立了“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度，但在实际运行中，社会统筹可以没有任何障碍地透支个人账户的基金，个人账户基本上是“空账”。这里原因很多，但社会统筹基金与个人账户基金没有分开管理是一个根本性的原因。因此将社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止个人账户基金的挤占挪用，从而做实个人账户的根本措施。其实，社会统筹基 39 金与个人账户基金是两种不同性质的基金，从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式，即当期退休人员的养老金由当期在职职工的养老保险费支付，而当期职工的养老金权益在未来由下一代职工的养老保险费兑现，一代继一代，是一种纯粹的转移支付，无需资金积累，也不存在通过投资保值增值问题。个人账户是一种储蓄积累制，即个人通过储蓄方式实行延期消费。由于通货膨胀和工资增长率的影响，个人账户中积累的养老保险基金，就有一个保值和增值问题。由此可见，社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付，由现有社会保险经办机构统一管理;而个人账户基金管理的核心是保值增值，如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务，具有完全积累性质的个人账户基金应由独立的新机构进行管理，管理的重点是基金的投资营运。因此，将两者混淆容易导致再分配职能对储蓄职能的挤压，造成基金积累不足。所以，应划清界限，将发挥保障职能的社会统筹从个人账户中分离出来，形成两个独立的支柱。割裂社会统筹与个人账户，分开在资金上的联系，实行分账管理，单独核算，可以有借账关系，但借还关系要分明，也就是说社会统筹不能理所当然地不明不白地花个人账户的钱。 5.规范工资基数管理，提高养老保险费的收缴率。近几年，我国养老保险当期收支缺口逐年扩大，1998年为100亿元，1999年为200多亿元，2000年为300多亿元，收不抵支的省份已达25个。造成基金不足的原因，一是我国国有企业改革目前正处于攻坚阶段，市场竞争激烈。一些企业经营困难，处于停产或半停产状态，缴纳养老保险费确有困难，造成拖、欠缴养老保险费现象大量发生。二是收入分配秩序混乱，工资外收入过多，瞒报、漏报缴费工资数额现象严重。据抽样测算，1999年全国缴费工资比1998年降低了5.7,，而统计局统计的平均工资增长了11.6,。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10,，如果能把工资外收入规范化、货币化，进缴费基数，那么至少可以使基金增收10,，从而养老保险基金面临的困难也就大大缓解。拖、欠、少缴养老保险费的行为使得养老保险社会统筹收入不断减少，不得不进一步透支个人收户资金。基于此，我们认为应采取如下对策:首先，对确实无力缴纳的老国有企业，国家应及时承担起来，在国家财政预算中列支，或在中央或地方财政预算中按比例予以分担，不能视而不见;其次，规范工资基数管理，整顿收入分配秩序，把工资外收入规范化、货币化，通过立法打击瞒报、漏报缴费工资基数逃费的行为。 参考文献: 40 [1]郭席四.社会保障导论[M]拉萨;西藏人民出版社，1999. [2]刘炳杰.人口发展与社会养老保险[J].财经论丛，2000，(1). [3]袁志刚，宁铮.人口年龄结构、养老保险制度与最优储蓄[J].经济研究，2000，(11). 养老保险基金“社会统筹与个人账户相结合模式”的目标风险及对策口l浙江学[4]沈士仓. 刊，1999，(6). 作者:武汉科技大学湖北中小企业研究中心 郭席四 来源:《经济问题》 2003-08-07 浅析我国养老保险个人账户“空账”问题 材料1: 我国养老金个人账户空账已突破两万亿 宏观经济京华时报[微博 ] 张然2012-12-18 04:39 社科院:养老保险个人账户空账额达2.2万亿元 昨天，“社会保障国际论坛暨《中国养老金发展报告2012》发布会”在京召开。报告统计，2011年收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。此外，在报告发布的中国养老金发展指数排名中，北京位列第一。 ?养老金亏空 个人账户空账已突破两万亿 这份由中国社科院发布的报告显示，2011年城镇职工养老金收不抵支省份达14个，收支缺口达767亿元，高于2010年。 报告显示，在32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元;2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。 报告显示，2011年记账额达到24859亿，空账额达22156亿。个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破2万亿。 ?帮你解惑 养老金缺口 如何形成 41 中国劳动学会薪酬专业委员会常务理事吕井海向本报记者解释，养老金空账的成因主要有几方面。一方面我国社保制度建立较晚，很多以前退休的人员根本就没有缴费并参保。早期养老保险制度的设计就是依靠在职职工的缴费来负担已退休职工的养老金，即当时在职职工的个人缴费无法全部进入自己的个人账户，被部分拿去给退休者发养老金，这就使在职职工个人账户出现空账。 另外，近年来国家连续以每年10%左右的幅度提高养老金，现在很多人的养老金水平都已经超过了每月2000元。这种养老金支出的巨大变化，使得国家财政只能优先为退休者发放养老金，而无法在短期内解决空账问题。 本报记者 赵鹏 ?对策与建议 根本出路是实现全国统筹提高养老险财务支付能力 “基本养老金的平衡问题和赤字问题，不仅关系到基本养老保险制度的平稳运行，更关系到社会的和谐稳定。”财政部社会保障司副司长符金陵指出，对于养老金收支失衡问题，中央财政将从两个方面做好工作。一方面是进一步调整财政支出结构，加大对基本养老保险的补助力度。另一方面将配合人力资源部和有关部门加强顶层设计。从宏观方面推动制度化改革。同时要推进全国统筹，研究制定基础养老金全国统筹的思路和方案。此外还将建立企业职工基本养老金的正常调整机制，使养老金的水平与物价指数、与工资增长水平相适应，能够反映出物价变动情况和改革发展的成果。 中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文指出，中国城镇职工基本养老保险财务状况存在巨大差异性，是由于各省之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动流动空间分布4个因素共同作用的结果。而地区间养老保险制度却潜伏着财务失衡的巨大风险。 专家提出，在一定时期内，解决这些省份收不抵支的办法只能是依靠财政转移支付，同时提高这些省份养老保险的财务支付能力。比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等。而解决收不抵支状况的根本出路在于实现全国统筹。 2 养老金占GDP总量仅为2%可划拨央企利润弥补缺口 全国社保基金理事会理事长戴相龙在会上说，当前我国养老金储备规模占GDP总量比例太低，仅为2%。养老金储备占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%，中国只占到GDP的2%。 目前，我国养老金存在很大的缺口。全国社保基金理事会理事长戴相龙在会上透露，到2011 42 年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。 养老金是老百姓的保命钱，有这么大的缺口该怎么补,戴相龙建议划拨央企利润来弥补养老金缺口，争取到2020年做实个人账户。他建议划拨利润制度化，实行分成制，中央企业上交利润的20%划拨到社保基金。 3 制定个人账户投资办法可以承诺给予一定回报 目前，社保基金一共32000亿，城镇职工养老保险有两万多亿，这笔庞大的资金该如何管理,戴相龙说，按照以前的规定，只能存在银行，只能买国债，十年的回报率低于通货膨胀率。戴相龙说，应该建立社会统筹和个人账户相结合的制度，争取2020年做实个人账户。 戴相龙说，我们国家的养老金个人账户有2亿3000万，一个人平均只有一万块钱，委托出去显然不现实，很分散，数额很小，风险很大。所以可以制定一个个人账户投资办法，广泛征求群众意见，如果集中了以后，还可以承诺一定的回报，比如略高于通货膨胀。但是以后再过十年，个人账户多了，也可以不委托。 >>收小于支省份 ◎辽宁和黑龙江的缺口均超过100亿元; ◎天津、新疆兵团和吉林缺口均在50亿-100亿元; ◎河南、陕西、江西、湖南、广西、上海、海南和重庆的缺口均在10亿-50亿元; ◎河北的缺口达1.62亿元。 >>收大于支省份 ◎广东高达519亿元; ◎浙江、江苏、北京和山东在200亿-300亿元。 ?其他报告内容 北京成唯一及格城市 根据中央“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的“十二字”方针，报告将其拆分和量化，设计出一套“养老金发展指标体系”，并据此推出了“中国养老金发展指数”。目的在于衡量社会保障制度各项指标建设，为决策部门社会保障改革项目优先排序预设一个参照系。这一体系包括四个一级指标，若干个二级指标。据此，中国养老金发展指数的前十名省份分别是:北京、上海、广东、辽宁、海南、山西、新疆、黑龙江、天津和宁夏。北京位居榜首。 中国社会科学院社会保障实验室执行专家高庆波介绍，这一排名显示中国基本养老保险制度 43 的发展很不平衡。在“广覆盖”方面取得举世瞩目成就;在“保基本”方面，养老金支出占职工平均工资比率和占GDP比率稳步提高;但是“多层次”方面表现非常糟糕，在四个指数中最差;在“可持续”方面存在较大隐患，地区间发展极不平衡。 据介绍，这套体系参照欧美标准，要求很高。专家分析，从分项指标上看，北京无论是“广覆盖”还是“多层次”均居全国第一。满分10分，北京得分6.42，从某种角度上说，北京成为唯一“及格”的城市。单就“保基本”一项来看，北京位列第十。 高庆波分析，从“保基本”一项来看，青海、宁夏、甘肃的排名比北京要靠前，看似令人意外，这是因为它们的经济发展较为落后，但其平均替代率就被“拉”上去了。由于同样的原因，发达省份的平均替 代率被“拉低”了。高庆波指出，造成发达地区社会平均替代率水平较低的原因有很多，比如流动人口较为集中是一个重要的原因。因为他们只是制度的缴费者，但很少在当地领取养老金。 高庆波指出，和其他地方一样，北京“多层次”指标不尽理想。这是受到全国企业年金等情况的影响。比如北京的企业年金基金累积额占GDP比重分值为0.01，成为明显的短板。 44 45