公共经济管理的理论基础——何谓公共部门经济学

●● 嚣．． MPA讲堂 公共经济管理的理论基础 一 ．公共部门经济学的定义 公共部门经济学，又称政府经济 学 ，它是由 (公共)财政学发展而来 的。在有些学者眼里，(公共)财政学、 政府经济学和公共部门经济学是同一 个研究领域在不同时期的名称 ：而在 另一些学者眼里，它们是同一个研究 领域的不同名称。公共部门的核心部 分是政府，所以 “公共部门经济学”也 被称为 “政府经济学”。公共部门经济 学是既是经济学的一个分支，又是公 共管理学的一个分支，它构成公共经 济管理的一个重要理论基础。在当前， 建立与完善公共财政体制，加强公共 经济管理 ，是我国公共部门尤其是政 府管理的一个重要内容。 公共部门经济学 (公共经济学)既 年青，又古老。它是 2O世纪 6O年代中 期才在西方诞生的一个经济学分支学 科，它的前身是财政学，而财政学的思 想源远流长。作为一个独立学科的财 政学的诞生 ，以亚当-斯密《国民财富 的性质和原因的研究》一的问世作 为标志。在该书中，斯密论述了财政学 的许多基本原理。他认为，国家职能是 保护社会不受侵犯，保护个人不受侵 — — 何 谓公共部门经济学 ■ 陈振明 犯和压迫，建设并维持某些公共事业 及某些公共设施 ：与之相对应，国家的 主要财政支出包括国防费、司法费、公 共和公共机关的费用等；而为了 保证财政支出，就必须有财政收入。后 来，英国、法国和德国的财政学都深受 斯密思想的影响。直到 2O世纪 3O年 代财政学一直是在斯密的思想框架下 发展的。 福利经济学、凯恩斯主义革命及 宏观经济学的诞生为财政学提供了 不同于古典政治经济学的新的理论 基础 ，并拓展了财政学的研究主 ， 特别是对政府经济活动的研究。1936 年马尔科的 《公共财政学基本原理》 一 书的英译本在美国的出版 ，使得形 成于 1 9世纪 8O年代的由欧洲大陆 学者用边际效用价值理论改造过的 新财政观 (包括公共产品理论和公 共经济理论等) 进入英美财政学者 的视野 ，并使英美的财政学发展逐渐 转轨。到 2O世纪 6O年代中期 ，财政 学最终实现向公共经济学的转变 ，其 主要标 志是 1959年 马斯格 雷夫的 《财政学原理 ：公共经济研究》、1 964 年科尔姆的 《公共经济学基础 ：国家 经济作用理论概论》和 1965年约翰 此后，财政学的教科书多以 “公共经 学” 这两个名称并没有在本质上的 区别，更多的是作者使用的>----．j惯上的 从 “财政学”到 “公共经济学” 或 “公共部门经济学”并不仅仅是学 本身的问题，转变到研究财政收支对 经济的影响和公共部门本身的经济 的理论基础和分析方法变化则表现 中国工商管理研究2。。6’8 l 69 维普资讯 http://www.cqvip.com ●● M PA讲 堂 法与技术。 同时，这种学科范式的 变化反映社会经济环境尤其是政府 管理活动的变化了。 近三四十年来，公共部门经济学 发展迅速 ，研究成果丰硕。它对政府、 政策的研究视角不断转换。在上个世 纪七十年代初 ，人们仍对政府及其经 济活动是完全信任的 ；而到了八十年 代 ，让公共部门退出经济领域的呼声 高涨。后来，人们逐渐认识到市场和政 府 (私人部门与公共部门)都不是万 能的，它们都会失灵，因而单靠市场或 单靠政府都不能很好地解决问题 ，一 个运行良好的市场离不开一个高效政 府的支持。公共部门经济学的发展往 往是通过分析方法或工具的突破取得 的。彼得·M·杰克逊说：“⋯⋯经济学 家解决本学科内各种问题的能力与本 学科 内其他理论的发展是齐头并进 的。”【 那么，什么是公共部门经济学呢? 《新帕尔格雷夫经济学大词典》 的定 义是：“公共经济学是关于公共经济的 研究，即研究那些并非纯属市场、并非 纯属住户或厂商之间的关系的经济问 题，侧重于逻辑 (科学)分析以及论理 规范问题。”而布朗、杰克逊则看来， “公共部门经济学考察公共支出、税收 和经济主体 (如个人、家庭和企业)行 为之间的关系。”由此我们认为，公共 部门经济学是一门研究公共部门经济 行为尤其是政府经济行为的学科，涉 及公共支出、税收和经济主体行为之 间的关系等问题。 公共部 门经济 学研究的对 象是 公共部门和公共物品。人们习惯将经 7。l 2。。 8中国工商管理研究 济领域划分为公共部门和民营部门。 公共部门是公共事务的管理者和公 共服务的提供者 ，广义公共部门包括 政府机构、公用事业、公共事业、非政 府公共机构等部门以及各种不同组 织的公共层面 ：狭义公共部门仅包括 政府机构以及依据政府决策产生的 机构和部门，是最纯粹的公共部门。 政府是以公共利益为导向，其职能是 对社会公共事务进行管理，无偿占有 社会公共资源，并为社会提供公共物 品和公共服务。除政府机构外 ，还存 在公用事业、公共事业、非政府机构 等 “准公共部门”组织 ，也称为第三 部门，但 因其具有鲜明的 “公共”特 性 ，也将其归人公共部门之中。 我们可以把政府的基本职能概括 为提供公共物品，因而公共物品构成 公共部门经济学的一个核心概念。公 共部门经济学有关公共支出和公共收 入等内容都是围绕公共物品理论而展 开的：公共支出是为了公共物品供应 而提供费用；税收是人们享受公共物 品而支付的 “价格”。 什么是公共物品?斯蒂格利茨说： “公共物品是这样一种物品，在增加一 个人对它分享时，并不导致成本的增 长 (它们的消费是非竞争性的)，而排 除任何个人对它的分享都要花费巨大 成本 (它们是非排他性的)。”【 世界银 行 《1997年世界发展报告》说：“公共 物品是指非竞争性的和排他性的货 物。非竞争性是指一个使用者对该物 品的消费并不减少它对其他使用者的 供应，非排他性是指使用者不能被排 除在对该物品的消费之外。这些特征 使得对公共物品的消费进行收费是不 可能的，因而私人提供者就没有提供 这些物品的积极性。”[51 公共物品有各种不同类型。布坎 南在 《俱乐部的经济理论》一文中明 确指出，根据萨缪尔森的定义所导出 的公共产品是 ”纯公共物品 ”，而完全 由市场来决定的产品是 ”纯私人产品 ” 。 现实世界中，大量存在的是介于公 共物品和私人物品之间的一种商品， 称作准公共产品或混合商品。关于公 共产品的供给方式，以萨缪尔森代表 的福利经济学家们认为，由于公共产 品非排他性和非竞争性的特征，因此 通过市场方式提供公共产品，实现排 他是不可能的或者成本是高昂的 ，并 且在规模经济上缺乏效率。因此，福利 经济学家们认为政府提供公共产品比 市场方式即通过私人提供具有更高的 效率。 从 2O世纪六七十年代以来，随着 福利国家危机的出现 ，一批主张经济 自由的经济学家纷纷开始怀疑政府 作为公共产品唯一供给者的合理性。 戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞 茨 以及科斯等人或从理论或从经验 方面论证 了公共产品私人供给的可 能性。德姆塞茨和戈尔丁从技术的角 度讨论了私人提供公共产品的可能 性 ，即如果存在排他性技术 ，则私人 可以很好地供给某些公共产品。例 如，高速公路作为一种准公共产品， 在人口处可以设置收费站，因此高速 公路可以通过私人投资、私人收费的 方式来兴建。 作为经济学的一个分支 ，公共部 维普资讯 http://www.cqvip.com 门经济学关于个人行 为动机 以及行 为模式的假设与一般经济学一样，采 用 “经济人”或 “理性人”假设。按照 该假设，个人无论是处于什么地位 ， 其本性都以追求个人利益的最大化 或极大化个人 的效 用作为最基本的 动机 ；或者说 ，个人在经济活动中遵 循理性原则 ，即做出个人决策时经过 仔细的计算和分析 ，力求实现利益最 大化 。 布坎南认为，“经济人”假说是经 济学理论知识的一个重要遗产，是古 典经济学家的 “一个伟大贡献”；正是 亚当·斯密将具有利己心、追求自身利 益最大化的个人称为 “经济人”或交 易者。他们的伟大发现是，只要有适当 的法律或框架，个人追逐他们自 己利益的行动可以无意识地产生有利 于整个社会利益的结果。后来的经济 学家用这个假设去分析市场中进行不 同活动的人们的行为，并进而分析市 场制度本身的作用。经济学家通过运 用关于人类动机的这种特别的假设建 立起一门作为实证性社会科学学科的 经济学。 公共部门经济学假定公共部门中 的个人追求自身效用的最大化 ，并且 个人的效用函数是多元函数 (既包括 物质利益也包括非物质利益)，有多 个变量 (财产、权力、名誉、闲暇等)； 它假定社会个体偏好的多样性 ，个体 对公共部门所提供的公共物品的偏 好也会随着社会进步而变化；它假定 人的 “有限理性”(Bounded ratio— nality)——由于人类知识的不完备 性、预测的困难以及人类活动或行为 的范围有限等 因素 ，使得全面理性 (纯粹理性)在实际中不存在 ；人类 决策行为所依赖的是有限理性 ，而不 是全面理性或纯粹理性 ，由于受能 力、信息、时间、知识等因素的制约 ， 人们只能在有限的且是力所能及的 范围内去从事决策；它还假定人的行 为有机会主义倾向。 作为公共部门经济学重要流派的 公共选择理论把 “经济人”假设应用 于对公共部门及政治领域和集体选择 过程的分析。依照这种假设 ，个人在政 治活动或集体选择过程中，同样追求 利益或效用的最大化 (这种效用或价 值既可以是财富、商品、收入 ，也可以 是地位 、权力、荣誉 ，甚至是友谊、慈 善、和平、安宁等精神因素)。布坎南 和塔洛克说 ：“经济学的探究方法假 定，无论在市场活动中还是在政治活 动中，人都是追求效用最大化的人。但 是这种方法并不要求一个个体的人牺 牲其他人以增强自己的效用。这种方 法把政治活动表现为一个特殊形式的 交换 ；而且，就像市场关系中那样，理 想上还期望这种政治关系使所有各方 面都互有收获。” 公共选择学者的 理论从一开始就假定 “有代表性的或 者普通的个人在参与市场活动和政治 活动时，都是以同样的普遍价值尺度 为基础而行动的”。【7】 二、公共部门经济学的理论基 础 福利经济学和微观经济学构成公 共部门经济学学科的理论和方法论 基础。根据荷兰学者汉斯·范登 ·德尔 ●● MPA讲 堂 和本 ·范 ·韦尔瑟芬在 《民主与福利经 济学》一书中的说法 ，福利经济学的 核心主题是一个团体 中的个人的共 同福利 (共同福利包括由经济所决定 的团体的幸福)，它包含三种因素 ： (1)各种条件的公式化约束 ；(2)关 于以上条件如何被团体 中的机构加 以实现的研究 ；(3)对于现存的团体 机构的贡献及现存的团体福利政策 的批判性评价。福利经济学不仅关心 公共政策 (政治)对于社会价值的分 配 ，而且关注由此带来的社会收益和 社会成本问题 ，从稀缺性方面观察社 会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、 丁伯根和鲍莫尔等福利经济学家研 究的重点 ：一是为实现社会福利最大 化状态的条件下定义 ；二是关于一个 经济 (秩序)的组织如何影响全体社 会成员的福利问题。 福利经济学是围绕 “共同利益问 题”、“公共分配问题”和 “社会福利 问题”构建起来的，在关注社会财富增 长的同时，更关注在其基础上的财富 分配即社会福利问题。尽管有阿罗的 “不可能性定理” 以及来自各方面的 批评 ，但在公共部门经济学当中大量 使用 “效用”、“效用函数”、“帕累托 改进”、“帕累托最优”及 “社会福利 函数”等等福利经济学中的基本术语。 福利经济学还是对公共部门经济活动 进行规范分析的理论基础。 “福利经济学从抽象 的角度来 说 ，主要讨论的是社会选择的界 定、收入的再分配及资源的优化配置。 从现实的角度来说，福利经济学利用 这种标准来评价以不同制度 (主要是 中国工商管理研究2。。 8 l 7’ 维普资讯 http://www.cqvip.com MPA'i~．,'llt．： 政府和市场)为基础的经济 ，以便确 认最理想经济的学科。”is1福利经济学 的框架是建立在社会选择标准的基础 之上 ，这包括配置效率或帕累托效率 ， 满足这项原则的必要条件，公平理论 及实施的原则，社会福利函数及各个 学派的公式 ，社会最优选择等。 公共部门经济学运用福利经济学 的有关理论分析了政府现实的政治、 经济制度中 ，从微观经济层次角度 ， 对垄断、外部性、公共产品、收入不公 平等社会现象进行剖析 ，提高政策运 行效率 ，由政府针对市场 中存在的 “市场失灵” 等问题 ，制定微观经济 政策 ，实现收入的公平分配 ：从宏观 经济层次的角度，在封闭的经济中， 制定货币政策、财政政策、收入政策 和价格政策 ，保证经济的平稳运行 。 在开放的经济中，政府通过对货币及 汇率制度进行国际标准化的管理 ，实 现国际收支平衡。 微观经济学考察作为消费者的个 人和公司在市场中的行为 (而宏观 经济学研究总体或集合经济并检查 如通货 膨胀和 失 业一类 的政 策 问 题)。“微观经济学研究家庭和企业 如何做 出决策 ，以及他们在某个市 场上的相互交易 ：宏观经济学研究 整体经济现象。”tgl在经济分析中以 单个经济主体 (作 为消费者的单个 家庭、作为生产者的单个厂商、作 为 消费者和生产者完成交易的单个市 场) 的经济行 为作 为研究对象的 ， 称为微观经济学。微观经济学将经 济行 为的基本主体分 为两大类 ：个 人和企业。个人一方面是消费者，另 72 l 2。。&8中国工商管理研究 一 方面是生产要素 (劳动、资本 、土 地、才能)的所有者 ；企业即生产单 位 ，一方面是商品的生产者 ，另一方 面是生产要素的需求者。微观经济 学研究这些经济行为主体 ，如何在 一 系列既定的假设条件下 ，在市场 机制 中，通过价格机制 ，最终实现 自 己利益 的最 大化和 资源 的最佳 配 置，并使经济达到一般均衡。 微观经济学框架即通过对微观个 体经济单位的经济行为的研究，来说 明现代西方经济市场机制的运行和 作用，以及改善这种运行的政策途 径。这～框架由以下理论构成：消费 者行 为理论 ，均衡价格理论 ，生产和 成本理论 ，市场结构理论 ，生产要素 收入分配理，一般均衡理论等。这些 理论 为公共部门经济学的实证研究 提供可以直接使用的分析工具。 “公 共部门经济学的发展，是限制在微观 经济学理论的知识范围内的。微观经 济学理论 ，尤其是一般均衡分析的发 展 ，在本世纪五十年代使公共部门经 济学发生了质的飞跃。公共部门经济 学 目前的理论发展，应直接归功于微 观经济理论。”tlOl 借助于微观经济学理论和分析工 具，公共部门经济学家根据最基本的 前提条件 ，运用演绎法和数学模型， 运用各种行政手段，解决在市场经济 运行中存在的 “市场失灵”，使各种 资源得到最优化的配置，以社会效用 最大化 为目的来讨论政府的微观行 为。其中包括估算政府制定政策的机 会成本与沉淀成本，及取得社会效益 的最大化以及指导其他微观主体 的 社会行为等等。微观经济学是使公共 问题的争论转化 为实证分析的有效 途径 ，目的在于提高公共决策的科学 性和合理性程度。口 注 释： [1】高培勇，公共财政 ：经济学界如是 说【D】经济科学出版社，2000，北京，Pll1． [2】高培 勇，公共财政 ：经济学界如 是说 [D】，经济科 学 出版社 ，2000，北京， P132． [3】【英】彼得 ·M·杰克逊，公共部 门 经济学前沿问题[D】，中国税务 出版社 、 北京腾图电子出版社 ，2000，北京，P2． [4】【美】斯蒂格利茨，经济学[M】，中国 人 民 出版社，1997，P147． [5】世界银行 1997年世界发展报告 ： 变革世界 中的政府【R】，中国财政经济出 版社 1997。P26． [6】【美】詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔 洛克，同意的计算——立宪民生的逻辑基 础[D】，中国社会科学出版社 ，2000，北京， P20． [7】【美】詹姆斯·M·布坎南、戈登 ·塔 洛克，同意的计算——立宪民生的逻辑基 础【D】，中国社会科 学出版社，2000，北京， P25—26． [8】【德】尼古拉·阿克塞拉，经济政策 原理——价值 与技 术[M】，中国人 民大学 出版社，2001，北京，P10 [9】【美】曼昆，经济学原理[M】(上 )， 生活·读书·新知三联书店、北京大学出 版社，1999，北京，P26 [10】张馨著，公共财政论纲[M】，经济 科学出版社，1999．北京，P686． (作者 系厦门大学公共事务学院院 长 ) 责任编辑 杜妍妍 维普资讯 http://www.cqvip.com