农村合作医疗

卫农卫发〔2007〕253号 关于完善新型农村合作医疗统筹补偿的指导意见 各省、自治区、直辖市卫生厅局、财政厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局、财务局： 　　新型农村合作医疗统筹补偿方案包括统筹模式和具体补偿方案。完善新型农村合作医疗统筹补偿方案，是新型农村合作医疗制度建设的基础和核心。为进一步规范新型农村合作医疗基金管理，提高基金使用效率和农民受益水平，逐步扩大农民受益面，推进新型农村合作医疗制度建设，现就完善新型农村合作医疗统筹补偿方案提出以下指导意见： 　　一、逐步规范统筹模式 　　根据各地试点经验，新型农村合作医疗统筹模式主要有大病统筹加门诊家庭账户、住院统筹加门诊统筹和大病统筹三种模式。大病统筹加门诊家庭账户是指设立大病统筹基金对住院和部分特殊病种大额门诊费用进行补偿，设立门诊家庭账户基金对门诊费用进行补偿。住院统筹加门诊统筹是指通过设立统筹基金分别对住院和门诊费用进行补偿。大病统筹是指仅设立大病统筹基金对住院和部分特殊病种大额门诊费用进行补偿。各省（区、市）要加强对县（市、区）制定和调整统筹模式的指导，逐步将省（区、市）内的统筹模式规范到1-2种。 　　二、合理制订补偿方案 　　新型农村合作医疗补偿方案主要包括起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围等内容。新开展合作医疗的县（市、区）要在基线调查的基础上，按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则制订补偿方案，努力提高参合农民受益水平。已开展合作医疗的县（市、区）要在综合分析以前年度方案运行和基金使用等情况的基础上，充分考虑农民医疗需求等因素，合理调整和完善补偿方案。各地要根据合作医疗基金收支情况，合理确定起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围。合作医疗基金结余过多的县（市、区）要认真分析原因，有针对性地调整补偿方案，合理提高补偿比例、降低起付线。合作医疗基本药品目录和诊疗项目可根据实际需要适当调整，对乡、村两级医疗机构应根据机构功能和技术条件严格界定用药范围，原则上不能直接套用城镇职工基本医疗保险药品目录和诊疗项目。各地要在研究制订新型农村合作医疗补偿政策中，增加纳入新型农村合作医疗补偿范围的适宜的中医（含民族医）诊疗项目和中药（含民族药）品种，适当提高中医药服务的补偿比例，引导农民选择安全、有效、价廉的中医药服务。省（区、市）内各县（市、区）之间的补偿水平差异不宜过大，经济社会发展水平相近和筹资水平相当的地区补偿水平应相对统一。 　　三、规范基金使用 　　实行大病统筹加门诊家庭账户的地区，合作医疗基金主要用于建立大病统筹、门诊家庭账户和风险基金；实行住院统筹加门诊统筹的地区，合作医疗基金主要用于建立住院统筹、门诊统筹和风险基金；实行大病统筹的地区，合作医疗基金主要用于建立大病统筹基金和风险基金。合作医疗基金不宜再单独设立其他基金。 　　四、明确基金补偿范围 　　合作医疗基金用于参合农民的医疗费用补偿，应由政府另行安排资金的公共卫生服务项目不应列入合作医疗补偿范围。要研究采取适当方式将一些特殊病种大额门诊治疗费用纳入统筹基金补偿范围，根据当地一些特殊病种的平均患病率、次均门诊费用、年人均门诊费用等数据，合理确定具体的补偿病种、对象、和程序。 　　对当年参加合作医疗但没有享受补偿的农民，可以组织进行一次体检，但要合理确定体检项目和收费标准，加强质量控制，并为农民建立健康档案，切实加强农民健康管理，发挥体检作用。设立家庭账户的地区，体检费用原则上从农民家庭账户结余中支出；实行门诊统筹的地区，可以从门诊统筹基金中适当支付。对医疗机构提供体检服务，要根据服务质量、数量和费用标准支付体检费用，不能采取直接预拨的方式。承担体检任务的医疗机构要给予一定的费用减免和优惠。 　　为鼓励孕产妇住院分娩，各地可根据实际情况，对参合孕产妇计划内住院分娩给予适当补偿，对病理性产科的住院分娩按疾病住院补偿标准给予补偿。开展“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目”的地区，孕产妇住院分娩要先执行项目规定的定额补助政策，再由合作医疗基金按有关规定给予补偿。对于其他政策规定费用优惠的医疗项目，应先执行优惠政策，再对符合合作医疗补偿范围的医疗费用按照新型农村合作医疗规定给予补偿。上述合计补助数不得超过其实际住院费用。 　　五、规范住院补偿 　　住院费用实行按比例补偿的地区，对由县、乡两级医疗机构提供服务的，原则上不再实行分段补偿，已经实行分段补偿的，要逐步减少分段档次。由县以上医疗机构提供服务的，可实行分段补偿，但不宜档次过多。要合理拉开不同级别医疗机构的起付线和补偿比例，引导病人到基层医疗机构就诊。住院补偿起付线可按照本地区同级医疗机构上一年度次均门诊费用的2-4倍设置，中西部地区乡级医疗机构起付线原则上不超过100元。乡、县及县以上医疗机构补偿比例应从高到低逐级递减。对参合农民在一年内患同一种疾病连续转院治疗的，可只计算其中最高级别医院的一次起付线。封顶线应考虑当地农民年人均纯收入的实际情况合理设置，以当年内实际获得补偿金额累计计算。住院费用实行按病种付费方式的地区，要加强对病种确认和出入院标准的审核和管理。 　　六、加强门诊补偿管理 　　门诊补偿分为家庭账户和门诊统筹两种形式。实行门诊家庭账户的地区，要研究改进和规范家庭账户基金使用和管理，使大多数参加合作医疗的农民直接受益。家庭账户基金由家庭成员共同使用，用于家庭成员门诊医药费用支出，也可用于住院医药费用的自付部分和健康体检等。家庭账户基金结余可结转下年度使用，但不得用于冲抵下一年度参加合作医疗缴费资金。实行门诊统筹的地区，要合理制定补偿方案，明确门诊补偿范围，设定补偿比例，引导农民在乡、村两级医疗机构就诊。要严格控制合作医疗基本药品目录和诊疗项目外医药费用，加强门诊医药费用控制，并加强对定点医疗机构服务行为和农民就医行为的监督管理。 　　七、提高基金使用率 　　当年筹集的合作医疗统筹基金结余一般应不超过15%。在调整完善统筹补偿方案之前，当年基金结余或历年基金累计结余较多的地区，县级合作医疗管理部门可结合当地实际，酌情组织开展二次补偿，提高基金使用率。在开展二次补偿时，应主要对当年得到大病补偿的农民普遍进行再次补偿，不能只对少数农民进行补偿，同时，要做好二次补偿的组织宣传工作，避免引起参合农民不必要的待遇攀比。 　　八、完善转诊和结算办法 　　按照简化程序、方便群众的原则，完善农民转诊和报销补偿办法。原则上农民在本地县、乡定点医疗机构就诊，不需办理转诊手续，医疗费用补偿提倡定点医疗机构垫支或现场报销的方式。农民到县外就医也要简化转诊手续和医疗费用补偿审批程序。各省级、市（地）级卫生行政部门应协助县级合作医疗管理机构确定省级、市（地）级定点医疗机构，规范农民县外就医行为，控制医药费用不合理增长。在一些农民工集中生活的城镇地区，农民工输出地合作医疗管理机构应与输入地有关部门协商，指定参加合作医疗农民工就诊的定点医疗机构，并签订，方便农民工就近看病就医，为外出务工的农民提供良好服务。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　　卫生部（章） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　财政部（章） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　国家中医药管理局（章） 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　二〇〇七年九月十日 农村合作医疗调查与问分析 2005年12月，我们以“改善农村合作医疗条件，保障人民群众健康”为专题，在盐都区的几个乡镇作了问卷调查，共发放问卷300份，收回294份。从总体上看，大家认为经过十几年的努力，农村合作医疗是比较成功的。建立以大病统筹为主的农村医疗保障机制，让参加合作医疗的农民真正得到了实惠。农 村合作医疗制度深入人心，得到了广大农民群众的拥护与信赖。有的农民说，每人每年只要交20元，也就是包把香烟的钱，而政府每人每年补贴23元，比个人交的还要多，这是党和政府为我们农民办的一件实实在在的好事。农村合作医疗的现状和存在问题 　　由于农村合作医疗工作的长期性、艰巨性、复杂性，至今仍有少部分农民还不清楚参加合作医疗的权利　　和义务，心存疑虑，怕参加合作医疗得不到真正的实惠。从对义丰、郭猛、冈中、龙冈、盐都车站等地进行调查的情况来看，主要存在以下几个方面的问题。 　　1.部分群众对“新农合”认识不到位。据调查样本统计，目前农民的参合率是77，仍有23的人群没有参加。这部分人群主要集中在35岁左右的青壮年，他们认为现在身体好好的，不需要参加合作医疗。客观上这部分人的发病率也是最低的，似乎近期看不到参加合作医疗的好处。在参加的人群中，有79的人员是自愿参加的，说明绝大多数人是支持合作医疗的。真正表示不是自愿的只有16，他们对政府大力推广农村合作医疗的宗旨和目的缺乏了解，认为搞合作医疗是不是又想打农民的注意，掏农民的腰包。在既得利益的认识上，有86的农民认为合作医疗对他们有直接好处，认为没有好处，或者说至少目前没有得到好处的只有14，也有极少数已经参加合作医疗的人，后来又退出去的。 　　2.对现有农村合作医疗条件不满意，对从医人员缺乏信任感。关于农村合作医疗条件，调查中有68的农民表示满意或比较满意，至少能看到在不断地改善；31的农民对此不满意，反映出乡镇卫生院的医疗条件仍有待改善。在医疗服务体系上，对现有的医疗服务认为满意或比较满意的占77，不满意的占22，说明医疗队伍、医疗服务方式和医疗水平有待改进。从地区分布看，对医疗条件和医疗服务不满意的主要集中在盐都车站和龙冈果林场一带，需要引起当地医疗卫生主管部门的高度重视。 　　3.看病后的结算和报销费用手续繁琐，起付标准高。医疗费用报销方面：在门诊看病时的结报方法是，直接凭参加合作医疗的编号本报销30的费用，在上级医院的大型检查费用报销15；住院部分的结报方法是，在符合规定范围内先减掉基金300元，剩余的按照比例，300～4000元报30，4000～7000元报35，7000～10000元报40，10000～20000元报45，超过20000元报50，区级补偿封顶20000元，其中小于4000元的费用在所在医院报销，大于4000元的费用须报到区局。调查中，有60的农村居民反映手续复杂，程序多，不方便费用的结报。若按季度处理，从申请到费用回到农民手中需要3～4个月的时间。对于经济困难又是大额费用的农民来说，时间显得长了一点。调查中也有个别农民反映，有些乡镇结报费用不规范，采用记帐方式记录看病的费用，年底一并结算，但诊所记帐的数目不公开，报销费用多少由诊所说了算，影响了合作医疗的形象和声誉。 　　4.医疗费用偏高，看病费时费钱。调查中发现，只有60的农民一生病到医院去看门诊，而有40的人得了感冒、头痛等小病都是自己买药吃，特别是常见病、多发病，能自己解决的就自己解决。这主要是担心到医院看病贵，而且跑一趟医院费时、费力又误工。郭猛一农村居民反映说，参合后看病取药规定到当地诊所，而当地诊所的药品价格贵，按参合标准报销的药费低于外购药品的差价。也有不到20的农村居民担心花费多，存在小病挨、大病等的现象，不顾病情硬扛着不去医院就诊，能把小病扛成大病。 　　5.转诊手续并不复杂，但农民群众却反映繁琐。调查中了解到，从乡镇医院转诊至上级医院，反映手续比较麻烦的占62。目前的转诊程序是，所在乡镇卫生院的主诊医生开具转诊证明，经科主任签字、院长批准后直接交办公室备案，就可以报销到上级医院看病后的费用。有相当一部分农村居民不知道这种程序，未先备案直接到上级医院，看病后遭遇报销费用麻烦的问题。程序并不复杂而出现大多数人感觉麻烦的情况，主要是人为因素造成的。 　　6.医疗费用已经成为影响农村居民生活质量的重要因素。据调查，每年全家用于医疗的费用在300元以下的占43，300～1000元的占32，有23的农村居民超过1000元，因医疗费用影响正常生活的农户占总农户的46左右。这里除了农村居民在调查时多反映困难外，可以看出医疗费用在整个支出中确实占有一定的比重。调查中还发现，目前仍有部分家庭仍主要靠种田为生，没有其它经济来源，导致因病致贫、因病返贫现象的发生，这一农村中的弱势群体迫切需要政府的帮助和扶持。 　　7.对合作医疗的保障范围，仍存在分歧。根据国务院文件的精神，现行的农村合作医疗是大病统筹，而在调查中有71的农村居民主张保大病，有22的农村居民认为应保常见病、多发病，另有7的农村居民希望既保大病又保常见病。 根据上述调查与分析，提出建议如下： 　　1.完善制度，宣传引导。新型农村合作医疗是政府为农民办的一件好事、实事，要大力宣传农村合作医疗的优越性，让大家知道这是政府为农民办的一项“民心”、“民利”、“民生”工程，是健康工程和温暖事业。对这项工作，应加大推进的力度，不断研究和完善各种制度，让新型农村合作医疗在机制上有约束力，在经济上有吸引力，在过程中有透明度，让广大农民群众都能自觉自愿地参与农村合作医疗，把好事办好，好事办实。 　　2.增加投入，为民减负。加大医疗基金的投入，尽量提高医疗费用的报销比例，降低住院起付标准，切实减轻农民的经济负担。研究并建立个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度，要让农民参加合作医疗后，不再感到生病的无奈和无助，充分显示合作医疗“一人有病众人帮，共同抗病奔小康”的优越性。 　　3.更新设备，规范服务。及时更新农村医疗设备，加强乡镇医院人员医疗技术的培训，提高农村医疗设备、技术及服务水平，使农村居民真正得到实惠。杜绝合作医疗中的不规范行为，严惩合作医疗中的违法违规行为，让农民得到公正而廉价的医疗服务，充分享受健康权益。 　　4.简化手续，便利于民。在转诊环节上，现在的转诊手续必须由主诊医生同意并出具证明，部门主任签字，分管院长批准，办公室备案盖章，这一系列程序是在监督、管理的基础上建立起来的，但也给农民群众带来不便，要优化办事流程，让农民不跑腿就能随时、随地办成手续，以增加服务人员的工作量来换取被服务对象的方便；在结报环节上，将医疗费用的结报手续再简化一些，结报方式再改进一些。报销补助的程序和手续，要从农民的实际出发，最好能使农民不出村就能拿到报销的钱。医疗费用的结报周期可以短一些，从原来的按季结报改为即时兑现，让农民有限的资金得到有效的周转。 　　5.强化监督，公开透明。确保农村卫生专项和配套资金的真正落实到位，为农村卫生工作正常开展提供必要的资金保障。农村合作医疗的基金是农民的保命钱，一定要确保基金运行的安全，不被挤占、挪用，按政策规定合理、透明地使用。要充分发挥农村合作医疗管理委员会和监督委员会的作用。 　　6.合理调整，严格管理。不断调整完善报销比例和封顶线，既要防止入不敷出，出现透支现象，又要防止资金沉淀过多，群众得不到实惠。严把医药费报销和资金管理关，既要防止挤占挪用，又要防止虚报冒领。 　　7.建强队伍，资源共享。建立一支农村合作医疗工作素质好、业务精的优良队伍，充分发挥政府的协调职能，在全区范围内进行资源的优化配置，形成自上而下的资源共享机制，发挥巡诊、坐诊的作用，尽量提高农村合作医疗的含金量，保证医疗卫生事业的公益性，保障人民群众的健康利益。 如何制定补偿政策，让农民得到最大的实惠 （作者：吕加宏  鲁美武）几年来的实践表明，新农合制度是符合我县当前经济社会发展实际的一种基本医疗保障制度，深受广大农民的欢迎和拥护，取得了积极成效。随着新农合制度的不断深入，保障资金总量将不断增大，那么，如何科学合理地制定好补偿政策，提高农民医疗保障水平，扩大群众受益面，是我们一直需要慎重考虑的问题。因为新农合补偿政策（标准）决定农民在医疗消费中获得多少实惠，群众是看的见、摸得着的。政策制定能否坚持新农合指导方针，确定补偿标准是否科学合理，不仅直接关系到群众的参合积极性，而且影响到新农合的持续健康发展。因此，我们在制定新方案的过程中，应注重把握解决几个问题：     1、实行合理分级递减补偿，积极引导群众就近就医。     研究制定补偿方案时，如何科学确定县乡补偿比例，引导群众就近就医。在保证参合群众基本医疗需求，让老百姓治好病的前提下，对住院费用的补偿采用分级递减、拉开县内外一、二、三级医疗机构补偿比例差别，可以转变住院患者舍近求远的就医流向，引导参合群众就近就医，减少不必要的费用负担和补偿支出成本。从而达到参合群众方便就医、减轻负担、降低成本的目的。但在确定分级补偿比例时，要认真分析当地县、乡医疗机构的技术水平和服务能力。目前有些乡镇医院的技术水平和服务能力还比较低下，尚不能满足当地群众的基本医疗需求，参合群众很多并不严重的疾病仍需转诊到上一级医疗机构诊治。因此，如果不从各地县情实际出发，县、乡住院费用补偿比例拉开过大，一味强调通过补偿政策来引导群众就近就医，很多参合群众的基本医疗需求就得不到合理补偿，客观上加重患者的费用负担，引起参合群众的不满。因此，出台政策时不能搞一刀切，应该考虑各县的县情实际。如我县2007年住院病人31423人，其中在乡镇医院住院的11862人，占37.75％（其中80％以上是产妇），在县级医院住院的13763人，占43.71％，在县外住院的5825人，占18.54％，从我县乡镇医院的住院人数所占比例来看，足以说明其医疗水平、服务能力较低，不能满足患者的医疗需求。因此，我们在制定政策时要从实际出发，实事求是地把握好政策补偿比例差别的度，科学合理地确定分级补偿差别，在确保资金不出险的基础上，最大限度地发挥资金的使用价值，让广大农民群众多得实惠。     2、实行科学分段递减补偿，保证患者得到合理补偿。     合理的补偿政策就是让参合群众实现小病小补、大病大补，达到减轻负担之目的。从我县2007年全县实际发生的住院患者的病例、费用等情况分析，就县内一家医院的住院总人数4785人，住院总费用1432.99万元，其中：一次性费用5000元以下的4034人，总费用664.14万元，人均1646.35元；5001-10000元的530人，总费用369.18万元，人均6965.62元；10001-20000元的179人，总费用241.02万元，人均13464.79元；20000元以上的42人，总费用158.66万元，人均37775元。就病人的病情及费用而言，病情有轻重之分，医治时间有长短之分，医治费用有高低之分，所承担的负担也有不同之分。对此，我们采用费用分段补偿比例递增与费用不分段平均补偿比例对上述医院病人的费用进行验算，看哪种补偿方法更为合理。     1、采用2007年费用分段补偿比例递增法。即：县内一次性住院可报销医药费用5000元以内的，补偿30%；5001-10000元的部分补偿35%；10001-20000元的部分补偿40%；20000元以上的部分补偿50%。分别进行补偿； 费用分段 住院人数 费用（元） 补偿标准 补偿（元） 个人承担（元） 总费用 人均费用 总额 人均 总费用 人均 承担比例（％） 5000元以下 4034 6641376 1646.35 30％ 1992433 493.91 4648943 1152.45 70.00 5001-10000元 530 3691779 6965.62 35％ 1159624 2187.97 2532155 4777.65 68.59 10001-20000元 179 2410197 13464.79 40％ 829817 4635.92 1580380 8828.87 65.57 20000元以上 42 1586550 37775.00 50％ 677775 16137.5 908775 21637.5 57.28 合  计 4785 14329902     4659649   9670253   67.48 注：住院病人总费用1432.99万元，补偿金额465.9649万元，实际平均补偿比为32.52％。 采用两种补偿方法验算出两种结果：前者采用费用分段补偿比例递增的方法，大病患者医药费用在13464.79元的个人承担8828.87元，占65.57％；医药费用在37775.00元的个人承担21637.5元，占57.28％。后者采用费用不分段的实际平均补偿比方法，虽然轻重患者费用不同，所得到的补偿比32.52％和个人负担比67.48％都相同，但个人各自实际承受的经济负担却不一样。大病患者医药费用在13464.79元的个人承担9086.04元，占67.48％，比前者多承担257.17元、多承担1.91％；医药费用在37775.00元的个人承担25490.57元，占67.48％，比前者多承担3853.07元、多承担10.2％。因此，采用一家医院费用不分段的补偿方法，形成一般疾病和大病患者医药费用都能得到平均补偿的一部分，这种补偿方法对万元以下的绝大多数患者来讲是公平合理能够接受的，但对大病万元以上的患者家庭来讲是未能体现突出大病统筹为主的制度，没有区别患者医药费用补偿的普遍性和特殊性的矛盾，最终带来的是大病无钱看，看了病必穷的结局。因为大病医药费用数额大，个人支付部分多，已经超出了患者家庭所承受的经济极限。虽然这部分人不多，可是一个患者就是一个家庭，这些家庭必然会出现因病致贫、因病返贫问题。如果采用费用分段补偿比例递增的方法，就会使有限的资金发挥最大的使用价值，既能兼顾一般性患者的补偿，又能突出缓解大病患者的负担。因此，我们在研究制定补偿政策时，通过量化分析患者费用负担的共性和个性问题，以费用量进行合理分段，合理确定补偿比例，使一般住院患者得到相对均衡的补偿，大病患者得到较高的补偿，做到小病小补，大病大补，实现普遍补偿与特殊补偿的有机结合。从而真正解决各类患者的负担，最终达到缓解农民因病致贫、返贫的目的，实现新农合制度真正意义上的“合作之意、医疗之实”的初衷！     3、实行补偿政策兼顾特殊，促进群众受益水平提高。     现行的新农合人均保障资金水平较低，按照规定住院、门诊补偿资金使用比例，门诊补偿资金量决定了补偿标准是很低的。但临床上有部分慢病患者需长期 门诊治疗的医药费用较多，现行的门诊补偿不能有效地减轻患者的经济负担。因此在制定补偿政策时，对部分慢病患者需要长期治疗的门诊费用，列入住院补偿范围，有利于减轻慢病患者的经济负担。适当提高中草药补偿比例，有利于引导农民选择中医药服务。在保证资金不出险的的前提下，适当提高住院补偿封顶线（由3万元增加到8万元/人.年），有利于大病重病患者费用负担的减轻。     4、扩大常用药品补偿范围，促进实际费用补偿比提高。     按照《江苏省新农合基本药物目录》的规定和要求，在县级可调5%范围内，对全县实际临床上需要常用而不在目录内的药品，进行论证，提出补增品种的申报方案，扩大常用药品的补偿范围，从而有利于目录外药品费用的控制，促进医药费用实际补偿比的提高。     通过上述调整和完善，使新农合的补偿方案更加科学、合理，体现突出大病统筹为主的制度设计，适当兼顾门诊统筹补偿的模式，从而实现参合群众受益面扩大和受益水平提高。     （作者单位：吕加宏，滨海县新型农村合作医疗管理办公室主任；鲁美武，滨海县新型农村合作医疗管理办公室副主任） 张文康：巩固新型农村合作医疗制度亟待解决的问题 2008年5月，陈宗兴和王志珍副主席分别率全国政协委员视察团赴安徽省和宁夏回族自治区视察新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度建设情况。委员们看到，短短五年，新农合制度已在这两个省（区）建立并取得了显著成效，减轻了农民的医疗负担，提高了农民利用医疗卫生服务的能力，缓解了农村“因病致贫、因病返贫”状况，取得了“农民得实惠、卫生得发展、政府得民心”的“三赢”效果。 　　委员们也看到，新农合制度实施时间还不长，在加强新农合制度建设中也存在着一些亟待解决的问题。 　　一是新农合长效稳定的筹资机制尚未形成。建立随着经济社会发展而稳定增长的筹资机制是新农合健康可持续发展的基础。目前新农合资金筹多少，是否增加，在很大程度上取决于政府领导重视程度，没有法律制度约束，也缺乏长效筹资机制 没有法律制度约束，也缺乏长效筹资机制。人均筹资水平与城镇职工和城镇居民医疗保险差距较大，保障能力较弱，并且实行一年一收费，年年忙动员收费，筹资成本高，参合人群不稳定。 　　二是新农合经办机构建设严重滞后。目前，许多地区新农合管理经办机构的编制没有落实，存在人员数量偏少，工作经费不足，办公用房和设备短缺等问题，不能满足实际工作需要。如安徽省每名新农合经办人员平均服务近6万参合农民，工作压力很大，而县级城镇医保经办人员服务人口却只有2000人左右。同时，现有经办人员由于编制不明确，基本上是从有关部门调剂解决，其身份、待遇得不到妥善解决，因而不稳定。 三是农村医疗卫生技术人才匮乏。近年来，国家和地方政府不断加大投入，使农村的医疗卫生条件有了改善，但乡镇和村级医疗卫生机构技术人才严重匮乏，服务能力不高，成为农村卫生事业发展的瓶颈，也制约新农合可持续发展。如宁夏自治区80%以上的新农合住院病人选择县及县以上医院，到乡镇卫生院的不到20%，农民到大医院看病，不仅往返旅途艰辛，而且费用高，自己花钱多。 四是农村医疗机构趋利问题仍未有效解决。目前，大部分省（区、市）的乡镇卫生院编制不明确，财政保障机制不健全，一些卫生院存在过度医疗等趋利倾向，既损害农民利益，也影响了新农合健康发展。 　　委员们认为，上述问题如不能尽快得到解决，则已取得的初步成效很难持续，甚至可能付诸东流。为推动新农合制度的不断巩固和完善，委员们建议: 　　（一）国务院要尽快研究制订新农合管理条例。新农合是我国近8亿农民在现阶段获得基本医疗保障的重要实现形式，经过五年的探索，制度框架和运行机制已基本形成，应该通过法律或法规的形式将其确立下来。在提请全国人大立法的时机还不成熟的情况下，先由国务院制定新农合管理条例，明确各级政府和部门职责以及农民的权利和义务，规范资金筹集、管理、监督和使用，保证新农合的持续、稳定发展，当前既是十分必要的，也是可能的。建议由国务院法制办会同卫生部等部门对此尽快研究，提上日程，为今后的法制化奠定基础。 　　（二）切实加强新农合管理经办机构建设。建议中央编办会同财政部、卫生部尽快出台加强新农合管理经办机构建设的指导性意见，明确各级管理机构和经办机构的职能定位、编制标准以及工作经费的保障机制。 　　（三）采取有效措施加强农村医疗卫生人才队伍建设。建议卫生部、财政部、教育部等部门，借鉴稳定和培养农村教师队伍的做法，研究制定稳定和培养农村卫生队伍的政策措施，提高乡、村医疗卫生人员的工资和生活待遇，保证国家对乡村医生的补贴和待遇不低于乡村教师的水平。参照农村师范教育的做法，为农村免费定向培养卫生人才，并建立相应的激励和约束机制。 　　（四）建立稳定的农村医疗卫生机构财政保障机制。多年的实践证明，如不明确乡镇卫生院公益事业单位性质，建立合理的补偿机制，一些卫生院损害农民利益的现象就难以从根本上消除。因此，建议中央编办、财政部、卫生部、发改委等部门尽快明确乡镇卫生院的功能定位和机构编制标准，并合理确定经费收支标准，探索实行收支两条线管理。