联合国大会文件中文版—在联合国维持和平行动中消除性剥削和性虐待的综合战略

联 合 国 A/59/710 大 会 Distr.: General 24 March 2005 Chinese Original: English 05-24789 (C) 210305 220305 *0524789* 第五十九届会议 项目 77 整个维持和平行动问题所有方面的全盘审查 2005 年 3 月 24 日秘书长给大会主席的信 几十年来，联合国维持和平行动让那些摆脱战火的国家实现了和平与稳定。 那些手擎联合国旗帜的人在艰苦，而且常常是危险的情况下开展工作。维持和平 的历史是杰出的集体成就和个人牺牲谱写而成的。 但是，少数人的不道德行为玷污了这一堪称楷模的记录。特别是，2004 年发 现在刚果民主共和国的联合国维持和平人员中，有不少人有性剥削和性虐待行 为，严重损害了维持和平的声誉。派驻联合国维持和平人员是为当地人民服务， 照料当地人民是所有联合国维持和平人员必尽的基本义务，而这些可恶的行为违 背了这一义务。 在刚果民主共和国境内出现的有关指控显然表明，用于处理维持和平行动中 的性剥削和性虐待问题的现有措施明显不力，在做法上要有重大改变。我开始进 行审查，以确定问题的性质与程度并加以解决。作为第一步，我于 2004 年 7 月 请约旦常驻代表扎伊德·拉阿德·侯赛因亲王殿下担任顾问，协助我处理联合国 维持和平人员的性剥削和性虐待问题。扎伊德亲王是派遣部队和警察的一个主要 国家的代表，曾经参加过维和行动，他对问题和可以采用的解决办法提出了重要 的见解。因此，当维持和平行动特别委员会在其 2005 年报告（A/59/19）中请我 提交一份有具体建议的关于联合国维持和平人员性剥削和性虐待问题的全面报 告时，我请扎伊德亲王来起草这一报告。我现在把报告提交给你。请把它分发给 大会会员国为荷。 你面前的报告首次对联合国维持和平人员的性剥削和性虐待问题进行了全 面分析。它对秘书处和会员国都提出了大胆的建议。扎伊德亲王是在同提供军事 和警察人员最多的部队派遣国和警察派遣国的代表进行广泛磋商，并通过 2004 2 A/59/710 年 10 月 24 日至 11 月 3 日走访刚果民主共和国境内的联合国维持和平行动，深 刻了解问题的基础上，拟订这些建议的。 我认为，扎伊德亲王的分析对问题作了公正坦诚的阐述。我完全同意围绕报 告四个主要关注领域提出的所有建议： • 行为的现有细则 • 调查程序 • 联合国、主管人员和指挥官的责任 • 个人的纪律、财务和刑事责任 解决联合国维持和平人员的性剥削和性虐待问题是一个共同的责任，只有在 秘书处和会员国都坚决作出承诺和采取行动的情况下才能取得成功。我们将需要 密切携手合作，共同向前迈进。我保证竭尽全力，在我的权限内进行必要改革， 改革的范围将远远超出已初步采取的在维持和平行动中提高对联合国行为标准 的认识并使这些标准得到遵守的措施。我还呼吁会员国迅速果断采取行动，为秘 书处和联合国机构、基金和提供必要的资源，以便进行必要的重要改革。 执行报告的建议将增强维持和平行动的能力，促使更多的人有良好的行为和 风纪，加强主管人员和军官在这方面的责任。鉴于性剥削和性虐待问题并不只是 在维持和平行动中发生，因此报告也提供了许多联合国系统可在更大范围内采用 的具有创新的意见。 联合国的维持和平行动是一个崇高事业，是全世界努力维持和平与安全的一 个组成部分。必须首先根除维持和平人员的性剥削和性虐待行为，并在其后防止 它的再次发生。扎伊德亲王编写了本报告，我向他表示由衷的感谢与谢意。我相 信报告将成为推动改革从而实现这一目标的起点。 科菲·安南（签名） 3 A/59/710 在联合国维持和平行动中消除性剥削和性虐待的综合战略 目录 段次 页次 一. 问题的背景 ........................................................ 1-13 7 二. 有关细则 .......................................................... 14-27 10 问题所在 .......................................................... 14 10 维和人员的身份和行为守则概要 ...................................... 15-22 10 建议 .............................................................. 23-27 12 三. 调查 .............................................................. 28-36 13 问题所在 .......................................................... 28-30 13 建议 .............................................................. 31-36 13 四. 联合国、主管人员和指挥官的责任 .................................... 37-65 15 问题所在 .......................................................... 37 15 建议 .............................................................. 38-65 16 五. 个人的纪律、财务和刑事责任 ........................................ 66-93 21 问题所在 .......................................................... 66-67 21 建议 .............................................................. 68-93 22 六. 结论 .............................................................. 94-95 27 附件 联合国工作人员 .................................................... A.1-A.13 联合国民警和军事观察员 ............................................. A.14-A.26 各国军事特遣队成员 ................................................. A.27-A.35 联合国志愿人员 ..................................................... A.36-A.39 独立订约人 ......................................................... A.40-A.43 4 A/59/710 摘要 本报告第一节阐述了维持和平行动中性剥削和性虐待问题的背景。在概述了 问题的主要起因及其对受害者的影响后，报告阐述了在对被指控的行为人采取行 动方面遇到的困难。报告指出，联合国现在必须采取有效行动来制止性剥削和性 虐待行为。 报告分四个主题阐述了性剥削和性虐待问题。第二节列举了联合国有关这一 问题的细则。第三节谈到联合国的调查程序。第四节论述了联合国、它的主管人 员和指挥官采取有效措施处理性剥削和性虐待问题的民事责任，以及那些违反联 合国细则的人要承担的个人责任。第五部分讨论了刑事责任的问题。 联合国的细则：第二节指出，参加维持和平行动的人员多达五个类别，这增 加了处理性剥削和性虐待问题的难度。报告简要介绍了这些类别的人要遵守的不 同细则（更详细的说明见附件）。部队派遣国尤其要对部队的行为和风纪负责。大 会应将秘书长关于防止性剥削和性虐待危害特别措施的公报（ST/SGB/2003/13） 所规定的细则适用于所有类别的联合国维持和平人员，其中包括民警、军事观察 员、各国特遣队的成员，联合国志愿人员、顾问和独立订约人。此外，大会应决 定在联合国同每个部队派遣国签署的谅解备忘录中，列入这些标准和题为“蓝盔 部队个人行为守则十条”和“我们是联合国维持和平者”的出版物中规定的标准， 部队派遣国则有义务确保本国特遣队的军事成员接受它们的约束。这些细则应便 于向维持和平特派团所有成员分发，并制作成卡片分发给特遣队，部队派遣国和 秘书长应进行合作，以便由联合国出资，以特遣队的本国语言印发这些细则。 联合国的调查：第三节指出，需要有具有专门知识的专家来调查有关性剥削 和性虐待的指控。建议设立一个常设专业调查机制，对涉及行为严重失检、其中 包括性剥削和性虐待的复杂案例进行调查。此外，在对特遣队成员进行调查时， 应有一名有关部队派遣国的军法专家、最好是检察官参加。这将确保有关调查以 符合本国法律规定的方式收集证据，以便在断定确有行为失检时，能进一步采取 行动。报告还建议谅解备忘录要求部队派遣国分享它通过特遣队对有关事件进行 调查所收集到的资料。部队派遣国应进行实地军法审判，因为这样便于在维持和 平行动地区寻找证人和收集证据。那些本国法律不允许进行实地军法审判的部队 派遣国应考虑修改其法律。 联合国、主管人员和指挥官的责任：报告的第四节阐述了联合国对维持和平 行动的责任，并谈到联合国因此有义务采取合理步骤，以求根除联合国维和人员 进行性剥削和性虐待的问题。还论述了主管人员和指挥官执行联合国通过的方案 和政策的责任。 5 A/59/710 联合国的责任：建议采取一系列措施以推动在维持和平行动中消除性剥削和 性虐待，其中包括广泛进行培训，设立一个切实与当地社区建立联系的外联方案， 建立数据收集系统以跟踪对性剥削和性虐待指控进行调查和处理的情况，以及在 总部和外地设立一些全职职位，协调各特派团就这些问题采取的行动。报告还提 出根据各特派团的具体情况处理这一问题的措施，以及改善特派团生活条件的措 施。此外，联合国应向声称的受害者提供基本援助。 主管人员和指挥官的责任：建议把消除性剥削和性虐待的措施作为主管人员 和指挥官的业绩目标之一。并应根据这些目标的实际实现情况来为主管人员的考 绩评分。还建议部队指挥官对特遣队指挥官和高级军官进行考绩。必须嘉奖那些 采取有效步骤处理这一问题并确保性剥削和性虐待的指控得到合理调查的主管人 员和指挥官，撤换那些未这样做的人。 个人的纪律、财务和刑事责任：第五节阐述了违反联合国禁止性剥削和性虐 待规定的人要承担的个人责任。 个人的纪律责任：建议严厉追究那些违反联合国禁止性剥削和性虐待规定的 维和人员的纪律责任。大会应规定性剥削和性虐待行为构成《工作人员条例》所 指的行为严重失检，以此强调指出，会员国不会容忍这种行为。大会还应请秘书 长颁发加快处理此类案件的程序，包括酌情给予停职停薪处理。建议联合国同部 队派遣国签署的示范谅解备忘录要规定，如果部队派遣国参与的维和部调查得出 结论认为，其特遣队的成员有性剥削和性虐待行为，部队派遣国同意把有关案件 提交本国有关当局或军事当局审理，以便根据本国的法律起诉，并将结果通报秘 书长。 个人的财务责任：建议在联合国维和人员的性剥削和性虐待行为对受害者造 成伤害时要追究其财务责任。大会尤其应授权秘书长酌情要求进行 DNA 检测和其 他检测，以便确定父子父女关系，确保有关维和人员负责为自己所生并遗弃的所 谓维和婴儿提供子女扶养费。 各国特遣队军事人员的刑事责任：示范谅解备忘录应明确规定，部队派遣国 要确保其特遣队有尊重当地法律的义务。报告指出，部队地位示范协定假定秘书 长会从有关部队派遣国那里得到正式保证，保证它对其部队行使刑事管辖权；作 为交换，东道国则根据部队地位协定，让部队享受豁免。但是，现在不再要求提 供这种保证。应重新把这类条款列入部队地位示范协定，以确保部队派遣国有考 虑起诉维持和平特派团军事人员依本国法律或东道国法律属于犯罪的性剥削和性 虐待行为的法律义务。示范谅解备忘录应要求部队派遣国报告，它在联合国在其 参与下进行调查后提交给它案件中，采取了哪些行动。请大会决定，接受这些程 序是联合国接受部队派遣国为其提供部队的提议的必要条件。 6 A/59/710 联合国工作人员和特派专家的刑事责任：联合国的创建者并未打算让职员（享 有官员地位的工作人员）和特派专家（享有特派专家地位的民警和军事观察员） 的特权和豁免成为一种保护，让他们在联合国活动的东道国中犯下罪行时，免予 刑事起诉。但是，一些维持和平地区没有一个正常运作的司法系统，这意味着， 在这些地方放弃豁免是行不通的。因此，按工作人员或特派专家在这些国家犯下 的罪行对其进行起诉将取决于嫌犯原籍国是否已经让本国法院享有进行起诉的治 外法权，以及法院根据案情是否可以有效地采取这一行动。但让本国法院享有进 行起诉的治外法权并可有效地进行起诉的情况并不多见。建议秘书长任命一个专 家组，就以下事项发表意见：是否可以通过拟订一项国际文书或采取其他方式， 来确保联合国人员在犯有性剥削和性虐待这一界定罪行时要接受刑事起诉。如果 专家组建议这样做，大会可将此事项提交第六委员会或大会为拟订该文书专门设 立的特设委员会。 7 A/59/710 一. 问题的背景 1. 联合国成立后不久，为了对停火及和平协定进行监测，提出了联合国维持和 平的设想。首先是部署不携带武器的观察员，后来（1956 年）又增加了以营为单 位的携带武器部队。到 1960 年时，随着联合国刚果行动的启动，联合国维持和 平行动有了很大的发展，由监测发展到向一个迫切需要支持的政府大量提供技术 援助。这种形式的涉及多个方面的维持和平行动对联合国来说也是第一次。但是， 联合国在刚果作出的努力是如此之大，以至于到 1989 年在纳米比亚设立联合国 过渡时期援助团时，它才再次采用这种维持和平方式。从那时开始，由安全理事 会授权进行的大多数联合国维持和平行动都承担了各种超越监测范畴的任务。 2. 自联合国成立以来一直在讨论的一个议题是维和人员常常为那些似乎平安 无事的日常环境所迷惑，看不到他们面临的危险。换句话说，联合国维和人员常 常把那些远非正常的情况看成是正常情况。本报告提到的许多问题，其根源就在 于许多维和人员不能看到有关社会已经遭到重创，境况岌岌可危。维持和平现在 是，而且今后永远是，一项危险、艰巨和特殊的工作，任何参加维持和平的人都 不应将它视为“例行公事”。 3. 联合国维持和平行动有帮助许多国家和民族摆脱冲突以寻求更加美好未来 的辉煌历史。许多维和人员为实现这一目标献出了生命，不应忘记这些成就和牺 牲。但是，尽管联合国维和人员在过去五十年中发挥了重大作用，令人遗憾的是， 他们当中总会有一些违反行为守则的人，令众多为维护和平献身的人蒙受耻辱。 军事、民警和文职维和人员发生性剥削和性虐待行为并不是什么新情况。这类行 为有许多种不同的表现，包括违反联合国的行为标准，例如，招成年妓女（这在 某些国家中是合法的），和一些在任何国家管辖范围内都是刑事犯罪的行为，例 如，强奸和恋童癖。除联合国外，新闻媒体和人权组织尤其记录了有维和人员参 与的性剥削和性虐待事件，有关维持和平行动包括 1990 年代初在波斯尼亚和黑 塞哥维那以及科索沃的维持和平行动，1990 年代初和 1990 年代末在柬埔寨和东 帝汶的维持和平行动，2002 年在西非和 2004 年在刚果民主共和国的维持和平行 动。 4. 2003 年 4 月 15 日，大会在审议了内部监督事务厅关于西非发生性剥削和性 虐待事件的指控的报告（A/57/465）后，通过了第 57/306 号决议，其中要求秘 书长采取措施，防止在人道主义和维持和平行动中发生性剥削和性虐待。决议还 要求秘书长和部队派遣国追究那些有此类行为的人的责任。2003 年 10 月 15 日， 秘书长颁发了所有联合国工作人员，不论他们属于哪一类任用，都必须遵守的禁 止性剥削和性虐待的细则（ST/SGB/2003/13）。 5. 该公报第 1条规定，“性剥削”指的是：“任何为色情目的实际滥用或试图滥 用他人弱势地位、权力差别或信赖的行为，其中包括，但不限于，通过对他人进 8 A/59/710 行性剥削来谋取金钱、社会或政治利益”。“性虐待”指的是：“进行或威胁进行 性方面的人身侵犯，无论这种侵犯是通过暴力还是在不平等或胁迫的情况下进 行”。 6. 许多人对维持和平背景下出现的卖淫和其他性剥削现象深感不安，因为联合 国进入一个四分五裂社会的任务是帮助这个社会，而不是滥用当地居民对它的信 任。此外，在任何情况下，联合国都不应增加当地居民中弱势群体的苦难，因为 战争或内部冲突常常已经使他们痛苦不堪。例如，在刚果民主共和国，性剥削和 性虐待似乎主要涉及用性行为换取金钱（平均每次 1 至 3 美元）、食物（立即食 用或以后进行实物交换），或工作（尤其涉及日工）。在刚果民主共和国，和我交 谈的一些女孩谈到“貌似卖淫的强奸”：她们说有人在强奸她们后给她们钱或食 物，以使强奸看起来像是一笔双方同意的交易。女孩一旦陷入这种境地，就会产 生一种依赖，而这种依赖会使她们越陷越深，再次去卖淫，随之而来的是暴力、 绝望、疾病和更大的依赖性。性剥削和性虐待的后果之一是出现被遗弃的“维和 婴儿”，即生父为维和人员但遭到遗弃的的婴儿。如果缺少一个正常运作的法律 制度，则大多数国家的公民享有的用于防止这类滥用权力行为的保护措施就不复 存在。考虑到所有这些因素，维和人员更有责任依照《联合国宪章》第一百零一 条第三项所述的完整人格最高标准行事，把它们作为联合国职员必须遵守的行为 标准。 7. 维持和平行动部报告说，2003 年，它对针对 5 名工作人员和 19 名军事人员 的性剥削和性虐待指控进行了调查（A/58/777，第 3 段）。秘书长指出，秘书处 意识到，收集到的关于联合国下属人员所犯性剥削和性虐待案件的资料也许并未 真正反映出这些可悲事件的程度，举报程序和受害者支助机制仍然不能满足需 要，必须再作出更多努力，以建立一项制度，对此类不端行为进行系统报告和有 效采取后续行动（同上，第 4 段）。 8. 在改进联合国投诉机制后，收到的针对维和人员的指控大幅度增加。2004 年 5 月至 9 月，联合国组织刚果民主共和国特派团（联刚特派团）收到 72 项性 剥削和性虐待指控（68 项针对军事人员，4 项针对文职人员），内部监督事务厅 后来对其进行了调查。1 鉴于案件数目大大增加，秘书长请我协助他确定维和特 派行动中性剥削和性虐待问题的性质和涉及范围。2004 年 10 月，我访问了刚果 民主共和国，尤其是访问了布尼亚，感到性剥削和性虐待行为很普遍，既涉及文 职人员，也涉及军事人员。性剥削和性虐待似乎仍在继续发生，表明用于解决维 持和平行动中这一问题的现有措施不力。 __________________ 1 2005 年 1 月 5 日，内部监督事务厅报告说（见 A/59/661），由于无法找到受害者或证人，它对 44 项指控作了结案处理。它提到涉及 51 名军事人员的 20 个案件，其中 1 个案件最初认为涉 及文职人员，但后来认为涉及军事人员。内部监督事务厅认为，有 7 个案件的案情完全得到证 实。就剩余的案件而言，监督厅认为，有 2 个案件有令人信服的证据，其他 11 个案件有性剥 削和性虐待的证据，但未得到证实。在所有案件中，没有一个特遣队成员承认有性接触。 9 A/59/710 9. 2004 年，维持和平行动部共收到 105 项指控，其中 16 项指控针对文职人员， 9 项针对民警，80 项针对军事人员。大多数指控涉及与年龄不到 18 岁的人发生 性行为（45％），以及与成年卖淫女发生性行为（31％）。强奸和性攻击的指控各 占 13％和 5％。剩余 6％的指控涉及 2003 年秘书长公报所列其他形式的性剥削和 性虐待。 10. 性剥削和性虐待有损维持和平行动的形象和信誉，而且有损维持和平行动在 当地居民心目中的公正性。性剥削和性虐待引起的纪律涣散还会降低维持和平行 动的效力，尤其是在发生危机时。此外，性剥削和性虐待行为可能违反国际人道 主义法或违反国际人权法，或两者兼而有之。2 事实上，如果一个维持和平行动 自己的维和人员在进行性剥削和性虐待，其中包括实施强奸等罪行，那么它就不 具有在遵守国际人权标准和进行立法和司法改革问题上，向有关国家的政府提供 咨询的合法地位。由于维和人员性行为失检，他们自己和特派团还可能遭受敲诈 勒索和暴力报复，尤其是在国家法治崩溃的情况下。此外，这种行为失检还增加 疾病的发病率，其中包括感染和传播性传播疾病和艾滋病毒/艾滋病的风险。而 受害者则常常因有关经历而遭受心理创伤。受害者和被遗弃的维和婴儿可能被自 己的家人和社区看不起，因而丧失所有（经济、社会、感情等方面的）支持。这 又使受害者为了自己和孩子的生存，更深地陷入与维和人员和其他人建立的被剥 削关系。 11. 目前，各维持和平行动正在作出许多重大努力，解决性剥削和性虐待问题。 但是，这些努力是临时性的，不足以解决问题。维持和平行动用于处理这一问题 的方法现在需要有重大改变。本报告既提出了秘书长和会员国可以马上采取的措 施，以便更好地防止、查明和处理这种严重侵犯当地居民人权的行为，也提出了 长期改革的措施。 12. 内部监督事务厅关于西非和布尼亚的报告表明了在查明有关行为人方面的 困难，因为受害者通常是受到惊吓而且受教育程度不高的少女和儿童，很难指认 出侵犯她们的外国人。此外，在涉及卖淫的案件中，举报在经济上没有任何好处。 因此，尽管联合国必须对有关行为人采取行动，但重点一定要放在预防措施上。 13. 在我访问刚果民主共和国期间，各妇女组织提请我注意一些它们认为促成妇 女和儿童遭到性剥削和性虐待的因素，其中包括一些特派团之外的因素，例如冲 突削弱了社会结构，因此出现了许多基本或完全没有家人照料的儿童；赤贫现象 普遍；缺少赚钱的机会；国内冲突期间针对妇女和儿童的性暴力行为普遍，加之 对妇女和女孩的歧视，致使针对她们的暴力和/或剥削行为在某种程度上为当地 居民所接受；缺少行之有效的法律和司法制度，形成有罪不罚的实际现状。在其 __________________ 2 见《妇女、和平与安全：秘书长依照安全理事会第 1325（2000）号决议提出的研究报告》，第 四章（联合国出版物，岀售品编号：E.03.IV.1）。 10 A/59/710 他许多维持和平地区，这些因素在某种程度上也同样存在。另一方面，在联刚特 派团内部，人们似乎都认为没有采取什么行动来切实处理这一问题。人们觉得告 发者不会受到保护。对联合国的行为标准，人们知之甚少，特遣队成员缺少娱乐 设施，长期与家人和社区分离。我在提出下列建议时考虑到了这些情况，并同那 些提供大多数军事人员和警察的国家的代表以及秘书处成员进行了广泛磋商。 二. 有关细则 问题所在 14. 联合国维持和平行动可能会有一个文职部门、一个军事部门和一个民警部 门。这些部门要遵循不同的细则和纪律程序，因为它们各有不同的法律地位。2003 年秘书长公报本身并不适用于所有类别的人员。这是一个重大缺陷。附件一详细 论述了这些技术问题。以下是一个简明的概要。 维和人员的身份和行为守则概要 15. 联合国工作人员享有《联合国特权及豁免公约》（公约）为联合国职员规定 的身份与特权和豁免。公约还规定了秘书长可以放弃这些工作人员的豁免的条 件。工作人员要遵守《工作人员条例和细则》以及在条例和细则下颁发的有关行 政规定——例如秘书长的公报和行政指示——中的各项行为标准。这些标准通过 联合国的纪律程序来执行。 16. 维持和平特派团也聘用联合国志愿人员。最近签署的部队地位协定3 也让他 们享受《公约》为职员规定的特权和豁免。联合国志愿人员必须遵守《联合国志 愿人员行为守则》，并受纪律程序的约束。 17. 维持和平特派团还聘用独立订约人和顾问。他们要遵守当地的法律，并受联 合国独立订约人和顾问标准条件所规定的标准的约束。 18. 民警和军事观察员享有《公约》为特派专家规定的身份与特权和豁免（军事 联络官和参谋人员也被视为特派专家）。《公约》规定了秘书长在何种条件下可以 放弃这一豁免。民警和军事观察员签署一项保证书，表示他们同意遵守“特派团 的所有标准业务和行政程序、政策、指令和其他通告”。特派专家还要遵守大会 2002 年 3 月 27 日第 56/280 号决议中颁发的《关于秘书处官员和特派专家以外人 员的地位、基本权利和义务的条例》。身为联合国民警的这些专家也要遵守警务 专员下达的因具体任务而异的指令。提供给民警派遣国的维持和平行动部《民警 》后面附有有关指令。提供给部队派遣国的《军事观察员准则》中列有军事 __________________ 3 关于对部队地位示范协定相关要点的简述，见附件第 A.2 至 A.7 段。 11 A/59/710 观察员的行为标准。维和部《关于民警和军事观察员风纪问题的指令》规定了民 警和军事观察员的行为标准。民警和军事观察员同意遵守这些标准。 19. 各国特遣队的军事人员享有部队地位协定具体规定的特权和豁免，在没有签 署部队地位协定时，则享有部队地位示范协定规定的特权和豁免。安全理事会规 定，在同东道国缔结部队地位协定之前，有关维持和平行动应适用部队地位示范 协定。部队地位示范协定规定，部队派遣国对特遣队的军事人员行使刑事和纪律 管辖权（A/45/594，附件，第 47(b)段）。但是，作为一项行政措施，秘书长可以 下令遣返经特派团调查确有行为严重失检的任何特遣队军事人员。多年来，题为 《蓝盔部队个人行为守则十条》和《我们是联合国维持和平者》的出版物中规定 的一般行为标准已为部队派遣国普遍认可。因此，通过实践，这些一般标准适用 于特遣队成员。提供给部队派遣国的维持和平行动部《关于各国特遣队成员风纪 问题的指令》规定了特派团对针对特遣队军事人员的指控进行调查的程序。 20. 同样提供给部队派遣国的因具体任务而异的《派驻军事单位的部队派遣国准 则》已开始列入 2003 年秘书长公报中禁止性剥削和性虐待行为的有关规定。联 合国同每个部队派遣国签署的因具体任务而异的谅解备忘录附有这些准则。联合 国同部队派遣国之间的谅解备忘录的条款具有约束力。但是，附在备忘录后面的、 列有 2003 年公报详细细则的部队派遣国准则，却被明确视为仅载列一般性行政 和财务安排。从法律角度来说，“准则”可以完全不同于“细则”。准则是一个可 以根据情况依循或不依循的一般模式；而细则规定了必须依循的标准。行为守则， 尤其是禁止性剥削和性虐待的详细规定，必须是具有约束力的细则，而不能仅仅 是“准则”。 21. 《工作人员条例和细则》、《十条》和《我们是联合国维持和平者》中规定的 各类维和人员都要信守的基本行为标准和人格完整是相同的，因为它们均源于 《宪章》第一百零一条第三项规定的原则。该项规定联合国职员的人格完整性要 达到最高标准。但是这些文件都是泛泛而谈，没有具体指明究竟哪些行为构成性 剥削和性虐待，是不允许的。2003 年公报详细列出了被禁行为，填补了这一空白。 维持和平行动特别委员会（特别委员会）4 和 2004 年 7 月 1日大会第 58/315 号 决议对 2003 年公报表示欢迎。但是必须指出，2003 年公报本身只适用于联合国 工作人员。 22. 因此，已经有许多针对性剥削和性虐待的规定，它们是在不同的时期拟订的， 具有不同程度的法律效力，适用于不同类别的维和人员。如上所述，惟有联合国 工作人员无疑要遵守 2003 年秘书长公报中的禁令。民警和军事观察员同意接受 有关指令的约束，而指令大约在 2004 年年中才概列了这些禁令。特遣队军事人 __________________ 4 《大会正式记录，第五十八届会议，补编第 19 号》(A/58/19)，第 115 段。 12 A/59/710 员的情况并不十分明了。只有得到有关部队派遣国同意并经其采取行动，有关细 则才能对特遣队军事人员产生约束力。 建议 具有约束力的统一标准 23. 2003 年秘书长公报中规定的有关性剥削和性虐待的禁令应适用于所有各类 维和人员。 24. 建议特别委员会向大会提出建议，使联合国任命或订约聘用的所有文职人员 和军事人员都必须遵守 2003 年公报中规定的标准，秘书长任命的所有维和人员 都必须遵守其合同或聘用书中的有关规定。应修订每一民警和军事观察员均要签 署的“保证书”，以便明确列入 2003 年公报中的标准，并要求遵守这些标准。联 合国志愿人员的雇用条件应体现这些标准，并应要求所有联合国志愿人员在前往 特派团任职时都要签署一份声明，保证他们将遵守作为任用条件之一的这些标 准。所有上述各类人员都必须书面确认他们知道，如果违反了这些禁令，联合国 将立即终止对他们的委派。 25. 就特遣队军事人员而言，建议特别委员会建议大会通过 2003 年公报中规定 的标准，作为参加维持和平行动的各国特遣队全体军事人员的统一行为标准。建 议大会作出决定，把这些标准列入联合国与部队派遣国签署的部队地位示范协 定，且示范协定要规定由部队派遣国采用对特遣队成员具有约束力的方式，颁发 这些标准。建议维持和平行动部争取修订现有的所有谅解备忘录，以列入这些规 定。 采用简便方式印发标准 26. 防止性剥削和性虐待战略若想行之有效，则那些具有约束力的各项细则的实 质性内容不仅要明确无误，清楚易懂，而且细则要便于所有维和人员查阅。联合 国把《十条》和《我们是联合国维持和平者》文件印成卡片分发，但只有联合国 正式语文的卡片。建议秘书长也把 2003 年公报的标准印成卡片。还建议特别委 员会请秘书长同部队派遣国合作，用特遣队成员本国的语言印发这些标准以及禁 止性剥削和性虐待的具体规定。建议部队派遣国提供特遣队所用语言的译文，由 联合国安排印制卡片，费用由有关特派团承担。 建议概要 27. 大会应重申它赞同 2003 年公报中规定的标准，并使这些标准无一例外地适 用于各类维和人员。大会应请秘书长确保所有文职人员都受其约束。此外，大会 应作出决定，把这些标准和《十条》和《我们是联合国维持和平者》中的标准列 13 A/59/710 入部队地位示范协定，同时由部队派遣国承诺以对其人员具有约束力的方式颁发 这些标准。秘书长和部队派遣国应进行合作，以便于查阅的卡片形式，用特遣队 使用的语言印发 2003 年公报中规定的标准以及《十条》和《我们是联合国维持 和平者》中的标准。译文由部队派遣国提供，特派团安排印制卡片，费用由特派 团承担。 三. 调查 问题所在 28. 应惩罚那些违反联合国标准的人。但是，同样重要的是，要铭记提出指控并 不能确定有罪。部队派遣国经常抱怨说，维持和平行动部现行的调查机制（作为 特派团接到行为失检举报后第一个反应的“初步调查”和其后设立的调查委员会） 并未强调指出，一定要假定接受调查的有关部队的行动并无不当。此外，部队派 遣国常常抱怨说，特派团调查委员会和先期初步调查收集到的证据，要么按其本 国法律不足以在今后提起司法起诉或进行军法审判，要么采集证据的方法不符合 其法律的规定。部队派遣国甚至常常得不到调查委员会的整个卷宗，因为联合国 的政策是，可被第三方用来向联合国索赔的卷宗不予放行。因此，部队派遣国常 常不愿意根据联合国的程序采取行动，这丝毫不奇怪。此外，维和特派团没有日 常的专家人员来协助进行调查，也得不到有关部队派遣国专家检察官的协助，而 后者可以说明对今后采取行动一事有哪些要求。 29. 特派团的初步调查和调查委员会似乎有某种程度的重叠，从而进一步增加了 这些困难。正如《关于民警和军事观察员风纪问题的指令》所指出，进行初步调 查的目的是确定事实。如果初步调查似乎表明有关行为严重失检的举报有充足的 理由，则特派团团长应设立一个调查委员会。调查委员会应确定事实，并确定被 调查事件的起因和责任，还可为适当采取行政行动提出建议，包括建议遣返回国。 有关指令还指出，调查委员会是一个协助特派团团长履行其职责的管理工具。对 民警和军事观察员采用相同的程序。 30. 初步调查也适用于联合国工作人员。题为“经订正的纪律措施和程序”的行 政指示规定，如果初步调查似乎表明有关行为严重失检的举报有充足的理由，问 题将提交给主管人力资源管理的助理秘书长，由他决定是否控告有关工作人员行 为失检。因此，第一次调查的质量对工作人员风纪案件来说，显然也非常重要。 建议 专业调查机制 31. 在特派团一级似乎没有什么理由需要进行两次调查来确定事实。关键在于由 专业人员进行调查，因为他们在有关案件中，尤其是在有迹象表明有刑事罪行时， 14 A/59/710 能够采用科学方法查验身份，例如打指模、纤维分析、血液和 DNA 检测。采用这 些技术可以降低成本，并有助于揭穿虚假指控和确定何人有罪。特派团团长可以 根据专业报告得出必要的管理层结论，并可能在保密情况下对以专业方式收集到 的的证据进行评估，这些证据在程序的下一阶段，不管是风纪惩戒，还是军法或 刑事审判，也更有用处。当然，在不复杂的案件中，例如，有人认罪或罪行被一 些独立证人证实，调查仍然可以由特派团有关人员进行。 32. 因此，为处理性剥削和性虐待案件，并为处理性质同样严重的其他行为失检 案件或需要采用复杂调查手段的案件，建议秘书长设立一个常设专业调查单位。 它可共用维持和平行动部的一些行政机构，但完全独立于维和部和特派团的指挥 结构。这一维持和平行动部调查单位将取代初步调查和调查委员会。虽然这一调 查机制独立于特派团，但它必须有权在任务区优先履行其任务。换句话说，特派 团必须充分配合调查人员并为其提供方便，以便调查单位能有效地开展工作。可 以按区域派设这一机制，因为在每个特派团设立该机制费用太高，而且无法做到。 为了确保调查机制独立于调查对象，它应该向秘书长或副秘书长提交报告，并将 每一报告的副本同时抄送主管维持和平行动副秘书长和有关特派团团长，供其参 考。调查机制必须能够使用在调查性犯罪、尤其是涉及儿童的性犯罪方面拥有经 验的专业人员。它必须能够请教那些能就下一阶段需要提供的证据和证据的标准 提出咨询意见的专家，不管受到调查的人是工作人员、民警、军事观察员，还是 军事特遣队成员。如果通过传统方法无法肯定地指认出被告人，该机制必须能使 用现代法医鉴别手段。这一改革将有助于确保那些无端被控的被告找回清白，那 些有罪在身的被告被定罪。它还将确保，对性剥削和性虐待指控的复杂和敏感的 调查不是由一些“热心的业余人士”进行的。维持和平行动部的调查适用于所有 类别人员。 33. 在有人指控其特遣队成员参与性剥削和性虐待或类似的严重违法行为时，部 队派遣国参加对指控进行的调查至关重要。参加调查可确保部队派遣国能够查阅 所有卷宗和证据。这反过来又能确保调查程序对有关部队派遣国来说是透明的。 它将使人相信，指控得到了正确的审理。最重要的是，部队派遣国通过派专家参 加调查，帮助确保证据的采集符合本国的法律，因而该国以后能够利用这些证据 对有关特遣队成员采取行动。所以，部队派遣国参与调查至关重要，具体做法是 派遣一名军事律师，最好是一名军事检察官；他熟知本国军法条款，知道今后采 取行动需要有哪些材料，他还可以确保调查将有助于而不是阻碍今后根据本国法 律采取行动。 因此，建议特别委员会向大会提出建议，要求示范谅解备忘录规 定每一部队派遣国提出军事检察官人选。有关人选能够在接到通知后很快动身， 参加维持和平行动部对其本国特遣队成员有性剥削和性虐待和类似重大违法行 为的指控进行的任何调查，旅费由特派团支付。 15 A/59/710 34. 还建议示范谅解备忘录规定部队派遣国同维持和平行动部调查单位分享特 遣队本身对有关事件的调查获得的任何资料。特遣队和特派团必须进行合作才能 消除性剥削和性虐待。 进行实地军法审判的可能性 35. 审理具有刑事性质的重大违法案件的实地军事法庭可以马上在特派任务地 区接触证人和获得证据。实地军法审判会向当地社区表明，军事特遣队成员的性 剥削和性虐待行为不会不受惩处。当然，在东道国进行军法审判要得到东道国的 同意，但部队地位示范协定第 47(b)段规定，联合国维持和平行动军事部门的军 事人员在东道国内如犯任何刑事罪行，应由该人员所属的参加国行使其专属管辖 权，这其实已默许了这种做法。因此，所有部队派遣国应进行实地军法审判。那 些决心继续参加维持和平行动但本国的法律不允许进行实地军法审判的国家，应 考虑修改有关立法。5 建议概要 36. 建议大会授权建立专业调查能力，对针对所有类别维和人员提出的性剥削和 性虐待和性质同样严重的行为失检指控进行调查。有关调查机构必须配置在调查 性犯罪、尤其是涉及儿童的性犯罪方面拥有经验的专家。它必须能使用现代法医 鉴别手段。此外，它必须独立于特派团，可按区域设置。建议部队派遣国在案件 涉及其部队时，作为调查机构的成员参加调查。参加形式是派一名军法专家，最 好是谅解备忘录中指定的军事检察官，由联合国出钱乘飞机前往调查地点，以便 确保收集证据的方式使证据今后能在军法审判或在本国司法程序中得到使用。建 议部队派遣国进行实地军法审判，并建议那些本国立法不允许进行实地军法审判 的国家考虑修改其立法。 四. 联合国、主管人员和指挥官的责任 问题所在 37. 有一种看法，即既没有要求联合国，也没有要求联合国的文职主管人员和军 事指挥官承担责任，作出真诚努力以解决维持和平行动中的性剥削和性虐待问 题。这种看法不无道理，但这种情况必须改变。 __________________ 5 大约五十年前，秘书长就在其题为《联合国紧急部队：关于部队的建立和行动的经验研究总结》 （A/3943，1958 年 10 月 9 日）提到了无法进行“实地”军法审判的不利之处。 16 A/59/710 建议 联合国的责任 38. 联合国最终要对它的维持和平行动负责。因此，联合国有责任争取把维持和 平行动中的性剥削和性虐待事件减少到最低限度。 基本措施 39. 首先，主管人员和指挥官必须通过以身作则和开展宣传，确保他们的所有下 属人员都认识到，2003 年秘书长公报所列性剥削和性虐待行为是对当地居民的侵 害，是不能接受的，联合国不会容忍这些行为。但是，光靠以身作则和宣传还不 够。维持和平行动部必须在维和人员抵达时和执行任务期间，安排对其进行集中 培训，培训内容为规定的行为标准，尤其是 2003 年公报中规定的详细禁令。主 管人员和指挥官应在培训班开课时到场，强调联合国非常重视消除性剥削和性虐 待。谅解备忘录应规定部队派遣国有义务确保特遣队指挥官明白他们有责任保证 特遣队在部署之前参加和接受这种培训。 40. 第二个基本要求是，与当地社区建立有效的外联方案，向社区解说联合国反 对性剥削和性虐待的政策，并提供使个人能够在保密情况下进行举报的有效机 制。这一外联方案必须明确表明，不会容忍对举报者进行报复的行为。维持和平 行动部已向各特派团发送了如何制订这一方案的基本资料。应为各特派团规定一 个时限，例如 6 个月，用于制订和执行该方案。 41. 三是维持和平行动部必须建立并要求各特派团采用一个数据收集和管理系 统。该系统不仅跟踪提出的指控，而且跟踪特派团对这些指控作出的反应。维和 部的高级管理人员必须能够随时了解所有特派团的情况，既知道性剥削和性虐待 指控的数目，也知道对这些指控进行调查的状况，包括在某一时刻已经采取的后 续行动的确切情况。该数据库也是一个有用的管理工具，确保不再聘用有前科的 人。秘书长应指示维持和平行动部在 6 个月内建立该系统。 42. 第四个基本要求是，在总部和各个维持和平特派团有一些克尽职守的人来执 行上述措施。我注意到维持和平行动部在布隆迪、科特迪维、刚果民主共和国和 海地的维持和平行动中设立了全职个人行为干事的职位。我鼓励这样做。我还建 议在总部设立一个专职单位，处理行为失检案件，其中包括涉及军事人员、民警 和文职人员的性剥削和性虐待行为，为特派团提供快速咨询，确保采用统一的惩 处措施，为各类文职和军事人员提供指导和咨询，并根据取得的经验提出政策改 革建议。 17 A/59/710 43. 第五个基本要求是，增加女性维和人员的比例。这将有助于特派团同当地社 区的弱势群体和非政府组织切实进行接触，努力消除性剥削和性虐待。6 受害者 及其代言人通常是女性，如与其交谈者同为女性，尤其是担任高级职务的女性， 会有助于鼓励她们举报受到虐待，而举报是消除虐待的第一步。最后，特派团人 员中有更多的妇女，特别是担任高级职务的妇女，有助于形成一个遏制性剥削和 性虐待，特别是遏制对当地居民进行性剥削和性虐待的环境。 44. 联合国的行为标准禁止同妓女发生性行为。招妓是特遣队成员最容易进行的 性活动。7 与此同时，为士兵提供安全套，或作为维持和平行动部和联合国艾滋 病毒/艾滋病联合规划署联合方案的一部分，士兵可以取用安全套。这可能使人 们，至少是在一些维和人员心中，产生一种印象，即在官方政策是“零容忍”的 同时，还有一个与之背道而驰的非官方政策。为了避免发出自相矛盾的信息，我 建议在进行培训、提高对艾滋病毒/艾滋病的认识时，要明确说明 2003 年公报禁 止的行为，并强调指出，任何违禁行为都会受到严厉惩罚。可在培训中说明，发 放安全套是防止艾滋病毒/艾滋病蔓延的一个拯救生命的措施。 45. 主管人员必须认识到，不能忽略未具体指明人或事的性剥削和性虐待指控。 这种指控可能是真实侵犯行为的早期警报。必须记录并审查这些指控。虽然没有 理由光凭这种指控对某个人采取行动，但指控可能表明存在问题，需要管理层作 出反应；例如对某些类别的人进行再培训，或发出不得违反 2003 年公报规定的 警告。 46. 最后，应鼓励部队派遣国为维和特派团调派建制部队，而不是派出由本国现 有各部队混编而成的部队。建制部队的纪律和凝聚力强于混编部队，指挥官和部 队的军官可能更了解人员的长处和弱点，因而维持严明纪律的能力也更强。 因特派团而异的措施 47. 每个特派团都必须采取适用于它的具体情况的措施，尤其是如果性剥削和性 虐待的指控很多。例如，有些特派团可能需要实行宵禁并规定外人不得出入的禁 区，并在这些地区巡逻，以确保平民未经许可不得进入军营。其他一些特派团可 能需要用流动巡逻来取代设在居民区的固定岗哨。在有些地方，可能有必要规定 士兵必须始终身着军服，或规定不执勤时不得离开营地。应要求特遣队指挥官确 保部队营房有围障，严格控制出入口。违反这些规定者必须受到惩处。 __________________ 6 《在维持和平行动中处理社会性别问题资料手册》（联合国出版物，岀售品编号：E.04/IV.6） 指出，截至 2004 年 3 月，高级文职维和人员（D-1 及 D-1 以上职等）中有 16％为女性，维和 专业人员中有 26％为女性，维和一般事务人员中有 24％为女性；截至 2003 年 10 月，1.5％的 军事人员为女性，截至 2003 年 9 月，4％的民警为女性。 7 执行特派任务的联合国工作人员和专家往往住在私人住房中，与当地居民发生的不当性关系通 常不那么显而易见。 18 A/59/710 48. 在有些情况下，监管特遣队的特派团宪兵队最好是来自另一个部队派遣国， 以确保他们在履行职务时能做到不偏不倚。在任何情况下，宪兵队都不应同其监 管的特遣队同住一地。 49. 在高风险地区，特派团团长甚至需要请秘书长授权采用比 2003 年公报更为 严格的标准，例如在整个任务区或部分任务区禁止同当地居民发生任何性关系。 可将此视为另一个保护措施，以保护特派团的声望与信誉，确保它能采用当地居 民认为不偏不倚的方式有效执行任务，并保护非常容易受到剥削和虐待的当地居 民。 改善服务条件的措施 50. 在一个压力很大的地方工作而没有什么机会休假娱乐放松一下，可能促成行 为失常。要考虑到这些因素。例如，关于工作人员利用休息时间和休整期离开任 务地区的现有严格规定需要有一定的灵活性。在一些被定为不带家属工作地点的 维和地区，有些基金和规划署允许带家属。规定特派团不能带家属有时似乎与财 政因素更为有关，而不是与安全考虑有关。如果规定一些地方的特派团可带家属 涉及的费用太高，可考虑至少让家属到最近的安全地点探亲。此外，各特派团应 让福利干事和工作人员顾问帮助工作人员适应特派团生活。 51. 特遣队指挥官确保遵纪守法的一个重要战略，是让特遣队成员不执勤时也有 事情做。目前部队派遣国每个月有每人 8 美元的“部队福利费”。但是这笔福利 费由特遣队酌处使用，我在走访联刚特派团期间发现，该福利费并不总是用在实 地的特遣队成员的福利上。因此，我建议联合国在任务区内或在附近设立固定的 娱乐场所，让特遣队成员在执行任务期间有休息和休整的机会。这些娱乐场所可 以是一些低成本建筑物，例如帐篷，内有娱乐设施，例如体育场、免费上网和补 贴电话，以便于特遣队成员与亲友联系。在条件特别艰苦、无法提供这些设施的 地区，可利用特派团的运输工具（如飞机），把特遣队成员运送到这些娱乐场所。 特遣队成员在娱乐场所时仍然在军官的指挥和控制下。我建议批准这些低成本措 施，至少给一个试用期，有关费用列为特派团开支，由联合国承担。如果费用高 于预计的数额，可对目前支付给部队派遣国的福利费作一些调整，以考虑到特派 团提供娱乐设施的费用。 援助受害者 52. 维持和平行动一般既没有资源也没有授权，来为性剥削和性虐待的受害者提 供全面援助。但是，有很多事只需花很少的钱就能做到。联合国在道义上有义务 为那些对联合国维和人员提出指控的受害者提供某些应急实际援助。应将这种援 助视为联合国全面负责维持和平行动的附带费用。 19 A/59/710 53. 需要对声称受害者进行基本的急救医治，或介绍她们到其他人道主义组织接 受这种医治。在进行这种基本医治时，可以尝试获取法医证据，以查明有关行为 人并追究其责任。 54. 需要加强同各救济机构的协调，确保声称受害者继续得到人道主义组织的援 助，包括心理-社会援助。儿童受害者尤其需要这种援助。建议每个维持和平特 派团同能够