赤峰市农村计划生育户的绿色养老保障模式

市场与人口分析2005年第11卷第5期 MARKET＆DEMOGRAPHICANALYSISV01．11No．52005 赤峰市农村计划生育户的“绿色养老保障"模式木 张水辉 (上海对外贸易学院法学院，上海201600) 摘要：在介绍相关背景的基础上，对赤峰市各地农村计划生育户“绿色养老保障”的具体做法和成效作 了分析，对其的进一步完善和推广提出了对策建议。 关键词：农村计划生育户；绿色养老模式；赤峰市 中图分类号：C923 文献标识码：B 文章编号：1006—4346(2005)05—0075—04 赤峰市地处内蒙古高原向辽河平原的过渡地 带，总面积90021平方公里，其中耕地面积120．79 万公顷j草原面积532．06万公顷，土地资源较为丰 富。截止2002年10月1日，全市总人口453．3万， 在内蒙古自治区居于第一位，人口密度为50．3人／ 平方公里。赤峰是一个经济欠发达市，所辖12个旗 县区有8个是国定贫困县，2001年人均国民生产总 值3969元，城镇居民人均可支配收入4956元，农牧 民人均可支配收入1678元。 1951年到1975年(1958年一1961年除外)为 赤峰市人口快速增长期，1963年人口自然增长率高 达38％e。1975年以来，随着全市计划生育工作的深 入开展，人口过快增长的势头得到有效控制，人口出 生率由70年代初的37％0下降到2001年的10．5％0， 人口自然增长率由31．9％o下降到2001年的3．3％0， 人口素质也有明显提高。 在计划生育工作取得显著成绩的同时，赤峰市 各级党委、政府没有沾沾自喜，而是进一步把农村计 划生育户的养老问题纳入议事日程。早在上世纪 90年代初，该市就采取了合作养老保险、商业保险 等货币形式为农村计划生育户分担后顾之忧。在被 确定为国家在民族地区唯一的综合改革试点城市之 后，赤峰市又针对该市自有财力不足而自然资源较 为丰富的实际情况，积极建立健全利益导向机制，因 地制宜地在全市范围内为广大农村计划生育户推广 绿色养老保障，成效明显，为经济欠发达地区建立农 村计划生育户养老保障方式探索了一条新思路。 1 赤峰市开展绿色养老保障的背景 一是农村计划生育夫妇养老问题存在后顾之 忧。赤峰市经济文化发展水平相对较为落后，以重 体力劳动为主的农牧生产和传统的男婚女嫁的家庭 组成方式，为“养儿防老”观念提供了现实基础。加 上国家统一的养老保险没有覆盖到广大农村，该市 农村计划生育户，尤其是独女户、双女户由于家庭劳 动力数量减少，其养老问题就显得格外沉重和突出。 二是货币化养老方式举步维艰，难以为续。上 世纪90年代初，赤峰市就开展农村独女户、双女 (蒙古族三女)结扎户的养老保险工作。具体做法 是：保险金筹集按集体个人共同承担原则，采取乡 镇、村出大头、个人出小头，由乡镇、村、个人三 方按一定比例分担，加入计划生育养老保险、民政社 会养老保险或商业保险。该项保险实施不久就 出现了新的困难：(1)该市大多数乡镇、村集体经济 实力较弱，办理计划生育户养老保险的资金缺口较 大；(2)大部分农牧民的生活水平仍处于温饱阶段， 家庭储蓄极为有限，难以拿出现金连续进行投保； (3)保障水平较低，难以调动群众积极性，也难以解 决其养老问题；(4)中国人寿保险公司各地分支机构 m本研究得到华东师范大学人口所桂世勋教授、北京大学社会学系郭崇德教授、国家人口和计划生育委员会政策法规司以及 赤峰市计划生育委员会的大力指导和支持，在此一并致谢! ·75· 万方数据 市场与人口分析2005年第5期 在90年代后期纷纷停办了上述各种养老保险，造成 部分地方有钱无处投保，货币化养老保险陷入困境。 三是依靠土地资源优势，强化利益导向。赤峰 市的总土地面积中，宜农耕地1600万亩，人均3．5 亩；天然草场7981万亩，人均17．6亩；宜林地面积 4300万亩，人均9．4亩，三者相加，人均占有土地面 积达30．5亩。鉴于此，该市以本地较为丰富的土地 资源为依托，把农村计划生育户的养老保障同小流 域治理、生态经济沟建设及“五荒”开发结合起来， 制定各种优惠政策向计划生育户倾斜，重点解决计 划生育独女户、双女结扎户的养老问题，以提高群众 实行计划生育的积极性。 四是抓住西部大开发的历史机遇，推进“三结 合”工作。作为全国风沙源治理的重点地区，赤峰 市紧紧抓住西部大开发的历史机遇，在西部大开发 资金、退耕还林(草)资金、扶贫开发资金、农行贷款 等各项资金的分配上，优先保证计划生育项目，切实 做好农村计划生育户的扶持工作，通过加快其致富 进程以加强其自我养老能力。 2 赤峰市绿色养老保障模式的具体做法及成效 赤峰市各旗县区明确计划生育综合改革目标， 把建立利益导向机制摆在突出位置，将建立农村计 划生育户的绿色养老保障模式作为突破口，立足本 地实际情况，因地制宜地总结出8种绿色养老保障 做法，为经济欠发达地区解决农村计划生育户养老 保障问题进行了积极探索，成效明显。具体做法有： (1)克什克腾旗的“绿色银行养老保障”。克旗 针对当地地域辽阔，荒山荒地多、宜林地多的具体情 况，以待开发的500万亩“五荒”、2200万亩草场、 130多万亩耕地为依托，采取统一调动劳动力、统一 规划、统一整地、统一购树苗、统一营造、统一验收的 办法，集中建划生育养老林，按每户5—7亩，无 偿划拨给独生子女户和双女结扎户，标明地界，并把 林权证和荒山使用证一并发给计生户，终生享有并 可以依法继承。在此基础上，该旗又制定了计划生 育绿色养老保障管理办法，签订协议书，由乡村各级 计生协会主管此项工作，建好台帐和永久性档案。④ 目前，全旗已有4632户独生子女户和双女结扎户从 中受益，落实率达100％，各项效益日益显著。 (2)巴林右旗的“畜群滚动养殖养老保险”。地 处牧区的巴林右旗由旗和苏木(即乡镇)政府筹资 ·76· 购买适宜当地条件的绒山羊和小尾寒羊(育龄母 羊)，投放到计划生育户，签订滚动使用三年的合 同，三年内所产羊羔、羊绒归养殖户，三年期满后由 该养殖户拿出三只适龄母羊转入下一计生户饲养。 通过发展畜群滚动养殖，为计生户撑起一个少生快 富的支点。②目前，该旗已有16个苏木663户发展 这一项目，1999年首批扶持的8户，3年间平均增收 6020元，投入产出率达到1：5，率先走上小康之路。 (3)喀喇沁旗的“资源滚动养老保险”。喀喇沁 旗是一个以农业为主的国家级贫困县，该旗将集体 的山杏林、天然次生林、人工林、宜林地无偿划拨给 独生子女户和双女结扎户，使用3—10年，每年在收 益中拿出300—1000元投入养老保险，纳入个人账 户，保险额投足3000元后，收回使用权，转给下一计 生户。全旗还采取基地化建设、规范化管理、持续性 发展办法，为独生子女户和双女结扎户提供各类土 地11，710亩，其中林地3018亩，耕地35亩，荒山荒 沟8557亩。 (4)巴林左旗以产业结构调整为载体，落实计 划生育户养老“保险”。巴林左旗在农村产业结构 调整中，大力向独生子女户、双女结扎户实行政策倾 斜，重点发展羊牛、养鸡、养羊等项目。截止2002年 9月，该旗共计向计生户投人1974．9万元的产业结 构调整资金，其中银行贷款1224．4万元，为14923 个双女结扎户、独生子女户安排种植、养殖项目，户 均项目资金1381元，使这些计划生育户真正实现致 富养老目标。 (5)翁牛特旗利用退耕还林还草工程，落实计 划生育户养老“保险”。地处半农半牧地区的翁牛 特旗抓住西部大开发机遇，以退耕还林还草为契机， 为计划生育户落实养老保障。该旗头分地镇四道窝 铺村和六道窝铺村从退耕种植的山杏林中，为双女 结扎户户均划拨5—10亩，作为养老保险林，并将林 产证发到群众手中，允许继承，让群众吃上定心丸。 广德公镇善德沟村，退耕还林8000亩，在人均11亩 的基础上，又为全村8户双女户人均增拨8亩作为 “养老保险林”。2002年以来，该旗总退耕还林还草 面积11万亩，其中退耕地造林5．5万亩，宜林荒山 荒地造林5．5万亩，工程涉及人口31万人，覆盖了 全旗70％以上的双女户，为农村计划生育户建立社 会养老保障制度奠定了基础。 万方数据 张水辉：赤峰市农村计划生育户的“绿色养老保障”模式 (6)敖汉旗创建“三结合”示范小区，以特色农 业落实养老“保险”。敖汉旗在搞好农村计划生育 户的养老工作中，坚持“三结合”工作与市场经济相 结合，扶持全旗双女结扎户、独生子女户百分之百上 项目。从2001年起，每年扶持2500户，三年建成60 个示范小区。目前，全旗共建178个“三结合”小 区，为13032户双女结扎户和独生子女户开发项目， 覆盖面达61．09％，全旗计生户人均收入由950元 提高到1521元，为今后养老打下了经济基础。 (7)喀喇沁旗实施“幸福工程”，帮助贫困母亲 落实养老。该旗以实施“幸福工程”(救助贫困母 亲)项目为契机，坚持“小额资助，直接到人，滚动运 作，劳动脱贫”，共确定482位来自计生模范户的贫 困母亲为救助对象，对她们进行文化知识和种植技 术培训，并以农业高科技示范田为基础，帮扶每位贫 困母亲种植1亩大地蔬菜，⑨人均年增收700多元， 使她们走上了少生快富的道路。 (8)红山区的“资金滚动养老保险”。红山区是 赤峰市的政治、经济、文化中心，自然资源比较匮乏， 但经济条件较好。1999年以来，该区实行区、村两 级共同出资，滚动扶持的办法，即：区为每户无息投 入资金1000元，村无息投入资金1000元，用于帮扶 计划生育户发展生产，使用期限为3年，5年后全部 还清并用于下一轮计划生育户发展生产。据统计，全 区两级累计投入扶持资金50万元，帮扶计划生育户 125户，其中养殖户占25％，种植户占55％，从事加 工、运输等服务行业的占20％。通过资金滚动，使这 些计划生育户在不同程度上缓解了他们的养老之忧。 取得的成效：一是提高了积极实行计划生育政 策的农牧民户均收入。截止2002年年底，赤峰市已 落实绿色养老保障的双女结扎户(蒙三女结扎户) 达25726户，占现有双女结扎户44780户的近60％。 此外该市还投入各种资金3175万元，发展“三结 合”户34186户，使受到各种优先优惠政策扶助的农 村计划生育户总计达52024户，户年均增收500元， 合计增收2600多万元，有效地解决了计划生育贫困 户的温饱问题并加快了其脱贫致富、致富养老的进 程。二是加快了农村产业结构调整，带动了种植业、 养殖业的内部调整，做到农、牧、林、副，多业并举、多 轮驱动。三是转变了群众的生育观念，进一步稳定 了低生育水平。通过绿色养老保障，广大群众“非 养儿不能防老”的观念发生明显改变。据统计，全 赤峰市目前有9263户农牧民主动放弃了二、三胎生 育指标，有33953户推迟了生育时间。全市人口出 生率已由20世纪70年代初的37．3％o下降到2001 年的10．5％o，人口自然增长率也由当时的31．9％o下 降到2001年的3．3％o，实现了人口再生产类型的转 变。四是树立了计划生育干部的新形象，密切了干 群关系，促进了计划生育综合改革工作，并有利于稳 定基层政权。 此外，绿色养老保障还促进了农村牧区的精神 文明建设和生态环境改善。该市敖汉旗荣获“全球 500佳环境奖”，赤峰市也被评为“全国防沙治沙先 进市”。可见，赤峰市“绿色养老保险”是集经济、社 会、生态等多方面效益为一体的综合工程，是贯彻实 施人口资源环境与社会经济协调发展及可持续发展 战略的有效尝试，是经济落后的地区解决农村养老 问题的一条新思路。 3进一步完善的措施及推广的对策建议 赤峰市绿色养老保障模式成效明显，但在具体运 作及下一步推广中存在以下不足，需要进一步完善。 (1)绿色养老保障工作在地区间开展不平衡。 有的旗县开展达10余年之久并已全面铺开，而个别 旗县还没有形成统一和认识，更没有大张旗鼓地开 展起来。下一步要处理好整体推进与重点突破的关 系，扫除工作死角。 (2)优惠对象较窄，需要逐步扩大。赤峰市大 多数地方绿色养老保障主要覆盖独女户、双女(蒙 三女)结扎户，覆盖面相对较窄。今后，要争取尽快 覆盖农村所有的计划生育户及其他采取了长期安全 有效避孕节育措施(不必非结扎不可)的家庭，以更 好地体现计划生育综合改革的精神，让群众成为计 划生育的主人。 (3)在资源分配上，要处理好三个关系。一是 妥善处理好实施绿色养老保障之前和之后的计划生 育户之间的利益平衡关系。赤峰市以前对独生子女 户、双女结扎户主要是开展资金方式的民政社会养 老保险和各种商业保险，相对绿色养老保障而言，效 益较差，风险较大，导致彼此之间利益相差十分悬 殊。因此，在条件许可的情况下，适当照顾以前的计 划生育户，缩小二者之间差距，更能体现计划生育综 合改革的指导精神。二是妥善处理好计划生育户与 ·77- 万方数据 市场与人口分析2005年第5期 非计划生育户之间的利益平衡关系。当前主要是向 计划生育户倾斜，这是极为正确的。今后，随着计划 生育户基本上全部脱贫致富，要逐步考虑扶持农村 贫困的非计划生育户，这样才能更好地体现以人为 本，体现社会主义优越性。三是妥善处理现有计划 生育户与今后出现的计划生育户之间的利益平衡关 系。在分配资源上，要有长远规划、长期打算，要为 今后出现的越来越多的计划生育户留有余地，并且 要考虑二者之间的优惠程度，而不至于使二者利益 过于失衡，引发新的矛盾。 (4)没有形成统一的系统的利益导向机制，有 待在今后工作中进一步完善。目前，赤峰市各地都 因地制宜地采取了各种利益导向形式，成效明显。 但也存在形式太多的问题(甚至一个乡乃至一个村 都有几种形式)，这就给下一步全面推广带来困难。 因此，必须出台一个相对统一、在各个地区都具有指 导性的政策文件，以形成基本统一的养老机制。 (5)配套政策措施没有跟上，部门配合要进一 步加强。人口与计划生育工作具有跨部门、跨领域 的特点，这就决定了计划生育综合改革必须打破原 来靠计划生育部门“单打一”的相对封闭局面，这就 要求各级党委、政府、各有关部门要出台有利于计划 生育的配套政策，在信息、技术、项目、资金、生产、经 营、销售等方面对计划生育户给予倾斜，形成生产、 生活、生育一体化帮扶的部门合力的新局面，切实解 决其养老保障问题。 (6)绿色养老保障的收益支配问题。目前，赤 峰市对这一问题主要有三种做法：一是全部收益归 受益的计划生育户所有，至于他们如何支配则不予 干涉；二是在协议书中要求这些优惠对象在获得收 益后，拿出30％、50％或其他不等比例存人银行作 为养老储蓄或投保商业保险；三是明确要求这些优 惠对象要把全部收益用于将来养老，而不许用于其 他用途。这三种做法各有各的考虑，也各有利弊。 第一种做法，较为省事，但由于大多数农民理财能力 不够，对未来养老没有足够认识，遗留后患。第二种 做法相对合理，既照顾当前，又考虑长远，至于比例 多少以后可以通过精算确定。第三种做法力度很 大，但不切实际，可操作性不强。因此，要积极稳妥 地引导农民在支配收益时妥善处理当前生产生活、 子女教育和未来养老三者关系，教育、动员、组织而 ·78· 不强制统筹兼顾。 (7)国家应尽快出台针对农村计划生育户养老 保障的优惠政策。目前，最令当地干部群众困惑的 是，绿色养老保障收益到底投向何处才最为可靠。 存人银行利息太低，且还要征收存款利息所得税。 加入商业保险，条件较为苛刻，且要求持续拿出现金， 以往的做法已经证明这难以持久。大多数基层干部 群众迫切希望国家能及时出台有关政策予以扶持。 综合考虑具体国情、可行性及可操作性，建议国 家选择实施以下三种支持农民养老： 一是开办类似教育储蓄性质的农村计划生育户 养老储蓄专户。优惠对象：户籍在农村，没有参加任 何形式的城镇基本养老保险的农村计划生育家庭。 优惠办法：零存整取按整存整取利率计算，并免征利 息所得税。限制条件：本金应有最高限额，具体额度 及存款最长期限应予以精算；规定储户在60岁以后 按月支取，如提前支取或一次性支取则需补交利息 所得税及其享受的其他利率优惠。 二是发行农村计划生育特种债券。发行对象： 户籍在农村、没有参加任何形式的城镇基本养老保 险的农村计划生育家庭。发行办法：发行期限可为 十年期甚至更长，利息较一般债券偏高，每户持有债 券不得超过一定数额，不能流通，但到期后可以转买 下期，兑现时免交所有税费。这样，既可以为农民将 来养老提供保证，又可以为国家经济建设筹集资金。 三是将农民养老的钱集中委托给当地城镇社会 养老保险基金结算中心代管，帮助保值增值，且“两 条腿各走各路”，专款专用，严禁挪用和混账。支取 时，免收管理费，免交其他一切税费。 在其他地区推广方面，考虑到各地情况的差异， 建议： 一，我国地域广阔，各地社会经济自然情况差异 很大，其他地区在推广时要注意结合本地实际情况， 因地制宜，分类指导，不可生搬硬套，强行上马。 二，在推广实施计划生育养老保障时，不可宣传 过头，要向农民讲清楚，计划生育养老保障不可能彻 底解决其养老问题，更不可能解决其医疗保障等其 他问题，只能在不同程度上缓解其养老困难，关键还 是要在年轻时大力发展家庭经济，做到少生快富。 (下转第24页) 万方数据 市场与人口分析2005年第5期 2 2003年上海市960岁城乡老年人 的主要患病率单位：％ 疾病种类 全市 城镇 农村 高血压45．250．4 35．4 冠心病 29．7 35．4 18．9 脑中风 6．6 8．4 3．4 糖尿病 9．6 12．8 3．6 老年慢性支气管炎 18．4 19．6 16．0 癌症 2．4 3．1 1．0 前列腺炎 6．8 9．1 2．4 骨关节炎 33．0 32．1 34．6 骨折 7．0 6．5 7．7 2．6不断完善以居家养老为主，按适度比例加 快养老设施发展的生活照料体系 国外经验教训表明，主要依赖养老机构解决 老年人的照料问题，是成本高和效果并不好的照 护模式。而且不少老年人还因为经济承受能力 的限制，无法入住养老院。所以，应该大力提倡 居家养老，让生活部分不能自理的老人尽可能生 活在家里和熟悉的社区中。政府和社会不仅应 该大力发展居家养老的上门服务和社区“日托 养老”服务，还应关心和支持对居家老人进行照 护的人员，开展短期的“全托养老”服务，让生活 不能自理的老人暂时在养老机构中进行照护，帮助主要照护者排忧解难。 2003年末，上海市民政系统主管的各类养老机构444家，床位37993张，占全市≥60岁户籍老人数的 1．5％。如果在2020年时上海养老机构的床位数要占当时≥60岁户籍老人数496．60万的2．o％，那么在 2004--2020年间全市将要新增养老机构床位61327张，平均每年新增3608张，比1998--2003年间市政府每 年提出为市民办实事的新增2500张要多1108张。2005年，上海市政府又把当年新增1万张养老床位作为 政府实事项目。这将有利于进一步缓解生活严重不能自理老人入住养老机构的问题。 参考文献： 上海市统计局．2003年上海市国民经济和社会发展统计公报[Z]．上海：2004 上海市统计局．2004年上海市国民经济和社会发展统计公报[z]．上海：2005 美国人口咨询局．2004年世界人口数据表[z]． (上接第78页) 三，各级党委、政府及其各职能部门要提高对建 立健全农村养老保障机制的认识，齐抓共管，始终发 挥好引导、组织、协调和帮扶作用。 四，坚持发展经济，以工业反哺农业，大力推进 城市化进程，让更多农民进城纳入城镇保障系统，减 轻农村养老压力。 五，大力开展“养老”教育宣传工作，首先要教 育各级党政领导，提高他们对养老问题的认识；其次 要教育农民自身，使他们能够在年轻时就能为以后 做好物质、精神准备；再次要教育全社会，尤其是年 轻的下一代，在全社会形成尊老、敬老、爱老、护老、 养老的良好风尚。 注释： ①据测算，种植一亩落叶松，成本仅为200元左右，二、三十 ·24· [责任编辑：柳玉芝] 年后价值可达1万元，每户能获益5—7万元，远期效益远远 高于现行的农村养老保险金收入。从中期效益来看，进入成 林期后，每亩保险林的最佳株数必须由目前每亩的600多株 逐渐间伐至220株左右，2005年该旗新井乡新井村参加绿 色保障的群众，每户都间伐了120余株落叶松，收入就近 1000元。从近期效益来看，每户每年仅摘松果、割林草、打 树权等几项也可从林中获益600余元。 ②据测算，每只羊年均产绒0．5公斤，市场价200元／公 斤，羊绒每年纯收入100元。此外，母羊产仔，每只收入为 100元。 ③经测算，在清明之前种上大蒜，1亩能赚1600元。卖蒜后 种芹菜，每亩可净收入1000余元。每位贫困母亲种植1亩 大地蔬菜，就能在1年后基本脱贫。 [责任编辑：顾鉴塘] 万方数据 赤峰市农村计划生育户的"绿色养老保障"模式 作者： 张水辉， ZHANG Shui-hui 作者单位： 上海对外贸易学院,法学院,上海,201600 刊名： 市场与人口分析 英文刊名： MARKET & DEMOGRAPHIC ANALYSIS 年，卷(期)： 2005，11(5) 被引用次数： 0次 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_scyrkfx200505011.aspx 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