韩国的地方自治制度

韩 国 的 地 方 自 治 制 度 ● 韩国的地方自治 口崔东日 在韩国。一般认为．地方自治是指“以一定的区域 为单位的各个地方是法律上独立于国家的自治团体： 地方自治团体的代表机关(作为执行机关的地方自治 团体的长官和作为议决机关的地方议会)由该地方自 治团体的居民直接选举产生：由地方自治团体的代表 机关处理该地方自治团体的事务”等为基本要素的地 方行政制度。通过1948年的制宪宪法。韩国首次引进 了地方自治。此后．虽然宪法经历了多次地修改。但都 保留了地方自治的规定。 一、韩国地方自治法的主要 有关地方自治的基本法是地方自治法。韩国是单 一制国家。因此．只有一个地方自治法。现行地方自治 法(以下称之为同法)由10章及附则构成。其主要内容 如下： 1．地方自治团体的种类。地方自治团体包括：广域 地方自治团体和基础地方自治团体。其中．广域地方 自治团体包括特别市和广域市以及道．而基础地方自 治团体包括市和君以及区。目前．有16个广域地方自 治团体和230个基础地方自治团体。以过度的费用负 担等为由。有人主张：将广域地方自治团体和基础地方 自治团体的二元结构转换成一元结构。 2．地方自治团体的事务。地方自治团体处理其管辖 区域内的自治事务和依据法令属于地方自治团体的事 务。目前，很难看到团体委任事务的例子。另外．地方自 治团体的长官还处理机关委任事务。虽然不同的地方 自治团体问有所差异．但据不完全统计．机关委任事务 在地方自治团体所处理事务中所占的比重达50％之 多。虽然团体委任事务比其机关委任事务更符合民主 主义原理。但韩国的行政法令却偏好机关委任事务。另 外．广域地方自治团体和基础地方自治团体之间适用 基础地方自治团体优先的原则。广域地方自治团体处 理广域性事务与调整性事务． 3．居民的权利和义务。居民具有所属地方自治团体 的公共设施利用权、地方选举权、居民投票权、条侧制 定改废请求权、监察请求权、居民诉讼提起权、居民传 唤权。同时，居民依法承担分担所属地方自治团体的费 用的义务。 4．。在法令的范围内．地方自治团体可以制定 有关其事务的条例。但规定限制居民权利、赋予义务的 事项或罚则时，须有法律的委任。因此，如果没有法律 的委任，地方自治团体不能制定有关限制居民权利、赋 予义务的事项或罚则。以地方自治团体的有效的事务 处理或地方自治团体的自治权的扩大为考察视角．有 入主张同法第15条第2歙“规定有关限制居民权利、 赋予义务或罚则时。须有法律的委任(法律的保留)”的 规定违反宪法，但宪法裁判所宣布其为合宪。对于违反 条例的行为．地方自治团体可以通过条例规定1千万 元以下的罚款。根据同法第20条第l款，即使没有个 别法律的委任．地方自治团体也可以通过条例规定徒 刑或罚金。也有人主张。仅仅依靠l千万元以下的罚款 难以确保自治行政的实效性．因此。应修改同法第20 条第l款。 5．市长(地方自治团体的长)。第一。地方自治团体 的长，由居民通过普通、平等、直接、秘密选举而选出。 与地方议会议员一样．关于市长选举的详细事项．由公 职选举法规定。地方自治团体的长的任期为4年．地方 自治团体的长的连任限于3期(同法第87条第l款)。 也有人主张．地方自治团体的长的连任限制于3期是 违反宪法(笔者持此观点)。但韩国的宪法裁判所宣布 其为合宪。总之．地方自治团体的长代表着该地方自治 团体，并统辖其事务。地方自治团体的长指挥、监督所 属职员，并依照法令和条例，处理有关其任免、教育、训 练、服务、惩戒等事项。地方自治团体设有副团体长。第 二．应当设置分担处理地方自治团体行政事务所必要 的行政机构。设置行政机构的地方自治团体为市、道 时．在总统令所规定的范围内．用该地方自治团体的条 例予以规定；设置行政机构的地方自治团体为市、郡、 自治区时，依照总统令所定的基准，在得到市、道知事 承认的前提下。用地方自治团体的条例予以规定。第 三．地方自治团体应设有用该地方自治团体经费负担 的地方公务员，对于其定员，依照总统令所定的基准。 用该地方自治团体的条例予以规定。有关地方公务员 的任用和考试、资格、报酬、服务、身份保障、惩戒、教育 训练等事项。另外．用法律予以规定。已制定的此类法 律有地方公务员法。 6．国家的监督。第一，关于地方自治团体的事务，中 央行政机关的长或市、道知事可作劝告或指导．必要 时．还可以要求地方自治团体提出。国家或市、道 认为地方自治团体处理该地方自治团体的事务需支援 时．可作出财政支援或技术支援。关于地方自治团体的 自治事务。行政自治部长官或市、道知事可以听取报告 或监察文件、帐簿、会计。但监察仅限于违反法令的事 项。第二，认定有关地方自治团体事务的长的命令或处 分，违反法令或因显著不当危害公益时，对于市、道的 长的命令或处分，由主管副长官；对于市、郡、自治区的 长的命令或处分，由市、道知事．以书面形式命其在指 定期限内予以修正．若在指定期限内仍不予履行．即可 以取消或停止其命令或处分。对于有关自治事务的命 令或处分，适用上述规定时。仅限于违反法令的情形。 地方自治团体的长对依据第1款规定所作出的有关自 治事务的命令或处分的取消或停止有异议时．可以在 接到其取消或停止处分的通报之日起15日内向大法 万方数据 院提起诉讼。第三．认定地方自治团体的长对依据法令 的规定属于其义务的目家委任的事务或市、道委任的 事务明显地怠于管理、执行时，对于市、道的长的相关 行为，由主管副长官；对于市、郡、自治Ⅸ的长的相关行 为．由市、道知事，以书面形式命其在指定期限内履行。 该地方自治团体的长在第1款的期限内不履行其相关 义务时．主管副长官或市、道知事可以代执行(费用由 该地方自治团体承担)或采取行政、财政上的必要措 施。关于行政代执行，适用行政代执行法。地方自治团 体的长对第l款的履行命令有异议时．可以在接到履 行命令书之日起15日内向大法院提起诉讼。在此种情 形下．地方自治团体的长可以申请停止履行命令的执 行的执行停止决定。 二、韩国地方自治的最近动向 围绕有关韩国地方自治、地方自治法的最近动向． 值得一提的是：正在积极引进旨在扩大居民参与的渚 制度。其要点如下： 1．居民投票．对于给居民课以过度的负担或造成重 大影响的地方自治团体的主要决定事项．地方自治团 体的长可以实施居民投票(同法第13条之2第l款)。 关于居民投票的对象、发起人、发起要件、其他投票程 序等事项。用法律予以规定(地方自治法第13条之2 第2款)。 依据地方自治法第13条之2第2款．已制定《居 民投票法》。居民投票法规定了总则、居民投票的对象 及程序、关于居民投票的活动、居民投票的效力及罚则 等事项。 虽然在地方自治法中首次写入有关居民投票的条 款是于1994年3月．但由于一直没有制定出居民投票 法。居民投票制度成了一种法规范上的装饰品。到2004 年1月．随着居民投票法的制定、公布并实行，居民投 票制度便冲破法规范上的装饰作用．成为真正盘活的 制度。可见．居民投票法的制定经历了相当长的期限。 这意味着：当时的政府是以否定的视角看待了居民参 与的扩大。 居民作为地方自治团体的主人直接参与到关于该 地方自治团体的重要事项的议事决定．从这个意义上． 可以说．居民投票制度为实现直接民主主义理想作出 了贡献．居民投票制度无疑是一种由居民作主的共同 决定制度。 2．条例的制定及改废(修改与废止)请求。地方自治 团体的19岁以上的居民(无选举权者除外．以下称“19 岁以上的居民”)．在该地方自治团体为市、道以及由第 161条之2规定的50万以上的大城市时．19岁以上居 民总数的100分之l以上70分之1以下：该地方自治 团体为市、郡、自治区时，19岁以上居民总数的50分之 1以上20分之1以下的范围内．可以以该地方自治团 体的条例所规定的19岁以上的居民数以上的联名．请 求该地方自治团体的长制定或改废条例。但下列事项 排除在请求对象之外。①违反法令的事项；②关于赋课 或减免地税、使用费、手续费、负担金的事项；③关于行 政机构的设置、变更事项或反对公共设施的设置事项。 关于条例的制定和改废程序及其效果等事项．由 地方自治法第13条之3第2款以下规定。规定有关居 民的条例制定和改废的请求权的地方自治法第13条 之3，于1999年8月，首次被引入到地方自治法中。 依据地方自治法第13条之3的条例的制定及改 废请求制度．只是意味着：居民可以向该地方自治团体 的长请求条例的制定及改废．它并不是直接由居民制 定或改废条例的制度。德国的有的州还确立了：居民甚 至可以决定条例规定事项的居民决定(市民决定)制 度．但韩国的地方自治法第13条之3规定的条例的制 定及改废请求．并不是能够同德国的居民决定制度相 比肩的、强烈的居民参与制度。当然，也有必要引入能 够在有限的范围内依居民的决定制定或改废条例的制 度。 3．监察请求。地方自治团体的19岁以上的居民．认 为该地方自治团体及其长的权限所属的事务的处理违 反法令或显著危害公益时，在该地方自治团体为市、道 时．不超过500名：该地方自治团体为由第161条之2 规定的50万以上的大城市时。不超过300名：该地方 自治团体为市、郡、自治区时，不超过200名的范围内。 可以以该地方自治团体的条例所规定的19岁以上的 居民数以上的联名．向主管副长官(该地方自治团体为 市、道时)或市、道知事(该地方自治团体为市、郡、自治 区时)提起监察请求。但下列各情形下的事项排除在监 察请求的对象之外。①干预搜查或裁判的事项；②有 可能侵害个人私生活的事项：③别的机关已监察或监 察中的事项(但即使是别的机关已监察的事项．如果发 现新的事项或监察中遗漏重要事项以及依照第13条 之5第1款规定成为居民诉讼的对象时．并不排除在 监察请求的对象之外。)：④对同一事项的、有关第13 条之5第2款各项的诉讼正在进行中或其判决已确定 的事项。 关于居民监察请求的程序和其效果．由地方自治 法第13条之4第2款以下予以规定． 同样．规定居民的监察请求权的地方自治法第13 条之4．与规定条例的制定及改废请求的地方自治法第 13条之3一样．于1999年8月，首次被引入到地方自 治法中。可以说，居民的监察请求制度是以日本地方自 治法上的监察请求制度为模型而引入的。 三、结语 总体而言，韩国的地方自治正处于起步阶段。虽然 韩国的地方自治是以西方的地方自治和地方自治法为 基本模型而出台．但具体预测该项制度今后应该往哪 个方向发展．并非容易。但明确的是：韩国人必须探索 出适合于本国的地方自治．而且会做到的。 参考文献： 【1】【韩】洪井善：《行政法原论》，博英社，2006。 【2】【韩】洪井善：《行政法特讲》，博英社，2006。 【3】【韩】洪毕亨：《行政法总论》，hanulacademe，2001。 崔东日：延边大学法学院。 韩 国 的 地 方 自 治 制 度 万方数据 韩国的地方自治制度 作者： 崔东日 作者单位： 延边大学法学院 刊名： 山东文学（下半月） 英文刊名： SHANDONG LITERATURE 年，卷(期)： 2010，""(5) 被引用次数： 0次 参考文献(3条) 1.洪井善 行政法原论 2006 2.洪井善 行政法特讲 2006 3.洪準亨 行政法总论 2001 本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_sdwx-xby201005064.aspx 授权使用：首都经济贸易大学(sdjjmydx)，授权号：fba960ae-ea2f-41d9-900d-9e5301790372 下载时间：2010年12月21日