事业单位概述

一、事业单位的内涵 一、事业单位的内涵 “事业单位”是我国计划经济体制下特有的概念。1955年，第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词。我国于1956年6月15日的第一届全国人民代表大会第三次会议上采用了“国营企业和事业收入”这样的表述方式，把“事业”与“企业”作为同等的社会组织结构并列。从此，“事业”在我国原来的计划经济体制下具有新的含义，特指没有生产收入，由国家经费开支的事业。1963年7月，《国务院关于编制管理的暂行》中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。这个定义以经费来源为界定，强调了“事业单位”的范围。 伴随着我国经济体制改革的深入，事业单位也面临管理体制的变革。仅以经费来源来规定事业单位的范围，不利于推动事业单位管理体制的改革。因此，1984年全国编制工作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。 20世纪80年代末，我国在改革进程中对事业单位的经费、编制、劳动计划等进一步放开，并开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。国家统计局、人事部、劳动部、国家计委于1990年联合发布的《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位暂行规定》更加明确了事业单位的社会角色和地位。该规定明确指出：“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，进而把我国事业单位界定为“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”。该定义从事业单位的活动属性、服务的目的以及事业单位的社会角色对其加以阐释。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是社会结构的变化和各项公益事业的不断发展，现实中从事公益服务的机构也在变化和发展，为事业单位的概念，加强政府对事业单位的管理和监督，1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行》，首次对我国事业单位进行了规范性定义，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”2004年6月27日《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》再次重申了这个概念。从此，我国事业单位的概念和定义得以法制化，政府对事业单位的宏观管理体制也不断走向规范化。 二、事业单位的性质和特点 从以上可以看出，对事业单位的界定没有沿用过去仅以经费、编制等界定方式，而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出的新的界定。上述概念表明事业单位是指不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生、体育等行业，以一定的方式向社会公众提供一定形式的物质产品和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要由国家财政拨给，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织，从而对事业单位的性质作了规定。 第一，从设立宗旨来看，新的定义中明确指出，事业单位是“为了社会公益目的”，具有公益性。以社会公益为目的，是指追求多数人的利益，而非局部的、某一部门或团体的利益。这样来规定事业单位的设立宗旨，不仅表明了举办事业单位的目的，而且也将事业单位与其他社会组织区别开来。换言之，一切公共事业组织，如学校、医院、福利院等都是为广大人民群众提供社会服务的机构，因此，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为目的的企业。因此，从事业单位设立的宗旨看，我国事业单位具有非经济性的特点。事业单位的活动被看成是社会活动而非经济活动。 事业单位是从事有关社会公众的福利和公共利益活动的、非营利性社会组织，基本上属于非物质产品生产的部门，它所追求的效益主要是社会效益，而不是经济效益。如《中华人民共和国教育法》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》规定，“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”，“公共卫生机构是非营利性公益事业单位”等等。 我国事业单位所创造的价值大多不直接表现为物质形态和货币形态，它们都是可以多次消费甚至永久性消费的，其间接转化的物质产品和货币形态难以在短期内用货币估量。诚然，事业单位不以营利为目的，并不排除其从事经营活动，只是其获得的赢利不得在所有者和经营者之间分配，只能用于该项公益事业的发展。 第二，从事业单位的举办主体和经费来源来看，新的定义中将事业单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，使事业单位具有行政性和公有性。这个定义表明我国事业单位的举办主体是国家机关，事业单位的经费来源是国家财政供给。这一事实使我国整个事业单位系统具有较明显的行政性特点。即政府的事业管理部门在其所管辖的领域内处于绝对主导地位，事业单位成为政府部门的附属，形成了事业单位与行政管理部门的一体化。 改革开放以前，我国的事业单位基本上由各级党政机关和国有企业举办和所有，少数属于集体组织举办和所有，几乎没有民营和个体。事业单位的经费主要来自国家财政，事业单位实际上是作为国家机关的支撑和延伸，成为我国公共部门的重要组成部分。改革开放以后，随着多种所有制形式的共同发展，也出现了一些民营和个体的从事公益服务的单位，但职工人数比例较小。1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》从所有制上将我国原有的事业单位一分为二，事业单位成为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；民办非企业单位是企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。因此，凡利用国有资产（不仅包括现金、存款和存货等流动资产，房屋、设备等固定资产，还包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产）举办的公益服务组织都是事业单位，公有性成为事业单位的基本属性。 第三，从事业单位的活动属性上看，事业单位是“社会服务组织”，具有社会服务的属性和实体性。事业单位是专门从事为国家经济建设和社会发展提供公共服务的社会组织，其目的在于发挥支持、保障和促进作用，满足公民日益增长的物质和文化生活需要。它们或者为国家经济建设培养和输送不同层次的人才，或者为公民提供基本的健康服务，或者致力于保障和促进社会福利，或者致力于文化艺术建设，为人民群众提供精神方面的服务和保障等等。事业单位对外一般都不履行社会管理职能，没有任何强制手段，不同的事业单位之间也不存在领导或指导关系。而且，事业单位的公益服务内容和形式是由服务对象的不同需求决定的，只有满足对象的特定需要，事业单位的服务才是有效的。 我国事业单位与机关和企业一样，都是实体化和职业化的社会组织。实体性是事业单位与社会团体得以区别的基本特征，因为社会团体是由个人会员或单位会员组成的松散型的社会组织，组织成员大多数是非职业性的，其专职人员占社会成员总数的比例极小；而事业单位的所有成员都是以本单位的工作为职业工作，与单位形成相对固定的人事雇佣关系，获得基本的工资收入。 三、事业单位的类别 事业单位的主要职能是为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。作为社会服务组织，它不同于国家机关，也不同于政党和企业，它是通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需要。因此，事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面，这一点决定了事业单位的分布领域也十分的广泛。通常所说的教育、科技、文化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。根据事业单位面向的行业领域的差异，我国现行的事业单位分为10多个大类，100多个小类。这是一种传统的事业单位分类，也是最基本的分类。这种分类在事业单位的干部人事管理、机构编制统计、规模控制、结构平衡以及制定机构编制标准等多项政府管理活动中被普遍应用。按照《国民经济行业分类》的标准，事业单位大致可以分为三类： 一是按行业分类别，大致分为教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他25个行业类别。 二是按资金的来源进行分类，可分为全额拨款事业单位（没有稳定的经常性收入或收入较少，各项支出全部或主要靠国家预算拨款的单位）、差额拨款事业单位（有一定数量稳定的经常性收入，但还不足以抵补本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家预算拨款补助的单位）和自收自支事业单位（有稳定的经常性收入，可以抵补本单位的经常性支出的单位）。 三是按性质和特点分类，可分为具有非政府公共机构性质的事业单位，如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研究所、图书馆、博物馆、计划生育协会等；具有一定经济效益的公益性事业单位，如养老院、大专院校、中小学校、重要的医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等；具有生产经营性和能力的事业单位，如从事应用技术研究科研院所、广播电视台、报纸、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房产管理、园林设计等单位。 事业单位主要类别如下： 1．教育事业单位。作为从事各种公共教育教学以及为教育教学提供指导和服务的各类社会公益性组织，教育事业单位是我国各类人才的最大输出港，是现代化建设的基础，事关国民整体素质的提高。教育事业单位是我国事业单位的主体，目前其工作人员规模达到约1404万人，大约占目前我国事业单位工作人员规模的一半。 教育事业单位主要包括：基础教育单位，如中小学、幼儿园、托儿所等；中等教育单位，如各类中等专业学校、中等职业技术学校、中等师范学校、技工学校等；高等教育单位，如各类大专院校、独立设置的研究生院（部）等；成人教育单位，如各类干部管理院校、教育（进修）学院、党校、团校、职工大学、夜大学、广播电视大学、函授学校、讲师团、各类培训中心等；特殊教育单位，如各类工读学校、盲聋哑学校、教会学校等。 2．卫生事业单位。卫生事业单位是指社会提供疾病预防控制、医疗救治、健康保健和计划生育服务等的组织机构。卫生事业单位的工作人员规模目前约452万人，占目前我国事业单位工作人员总规模的17％左右。 卫生事业单位主要包括：医疗事业单位，如各类医院、卫生院、保健院（站）等；卫生防疫检疫事业单位，如疾病预防控制中心、各类地方病防治院（所）站、防疫站（所）、检疫所（站）等；血液事业单位，如采血中心（站）、血库等；计划生育事业单位，如计划生育技术指导中心（站）、妇幼保健院（所、站）等；卫生检验事业单位，如药品检验所（站）、食品检验所（站）等；卫生监督单位，如卫生监督所、站等。 3．农业事业单位。农业事业单位是指向农业、林业、畜牧业、渔业、水利业提供公益服务以及从事农林牧渔水等行业资源的开发、保护和技术推广服务的组织机构。 农业事业单位主要包括：农业技术推广事业单位，如农业技术推广站、农经站、林业站、水利站、畜牧兽医站、水产站、农业机构推广站等；良种培育事业单位，如种子（苗圃）站、实验（养殖、试验）站、良种配种站等；综合服务事业单位，如土肥站、水土保持站、植物（森林防灾）保护站（所）、农业（林业）自然保护区管理机构等；动植物防疫检疫事业单位，如动植物防疫（站）、检疫所（站）等；水文事业单位，如水文勘测站、水流域管理（所）、水文站等。 4．科技事业单位。作为对自然、社会和思维知识体系的某一领域或某一方面进行研究，并将研究成果转化为生产力，直接或间接为国民经济和社会发展提供基础性或公益性服务的组织机构，科技事业单位是我国庞大事业单位的组成部分。 科技事业单位主要包括：自然科学研究单位，如基础型科研院所、应用型科研院所等；社会科学研究事业单位，如基础理论研究院所、人文历史研究院所、综合性科学研究单位。 5．文化事业单位。文化事业单位是指从事艺术、图书文献、文物、新闻出版、广播影视制作、音像品制作以及其他为满足人民群众精神生活需要而进行创作、演出或展览活动和为群众性文化活动提供场馆服务的组织机构。 文化事业单位主要包括：演出事业单位，如各类演出团（院、队）等；艺术创作事业单位，如艺术创作院所、艺术制作中心、音像影视制作中心等；图书文献事业单位，如图书馆、档案馆、文献情报中心等；文物事业单位，如文物保护站、文物考古队（所）、博物馆、纪念馆等；群众文化事业单位，如群众艺术馆、文化馆（站、宫）、青少年宫、俱乐部等；广播电视事业单位，如广播电台（站）、电视台、转播台（站）等；报刊事业单位，如各类报社、期刊社等；编辑事业单位，如各类编辑部、党史编纂室、地方志编纂室等；新闻出版事业单位，如各类图书出版社、音像出版社、电子出版社、新闻中心、新闻社等。 6．体育事业单位。体育事业单位是指从事体育竞技比赛和为体育竞技比赛及群众性体育活动提供培训和场馆服务的组织机构。 体育事业单位主要包括：体育竞技事业单位，如各类运动队、俱乐部等；体育设施事业单位，如各类训练基地、比赛场馆等。 7．城市公用事业单位。城市公用事业单位是指从事市政公用设施的养护、维护、管理以及园林绿化、市容环卫管理并提供相关公益服务的组织机构。 城市公用事业单位主要包括：园林绿化事业单位，如园林绿化队（站）、公园、游乐园等；城市环卫事业单位，如环卫所、清洁卫生队（站）、管道疏通队（站）；市政建设事业单位，如市政工程队、市政工程维护队等；房地产服务事业单位，如住房公积金管理中心、房屋建设服务中心、房地产交易中心、房屋安全鉴定所（站）等。 另外，城市的公共交通、给排水、供电、供气等在很长时间内也在这一范围内。 8．交通事业单位。交通事业单位是指承担公路、航道建设维护、管理和交通规费征收任务，并提供相关公益服务的组织机构。 交通事业单位主要包括：公路建设维护事业单位，如公路养护段（站）、公路工程监理站（处）、公路工程造价管理站、公路管理局（处、所）等；公路运输管理事业单位，如公路运输管理局（处、所）、汽车中心（站）等；交通规费征收事业单位，如稽查征费管理局（处、所）等；航务事业单位，如航务港监船舶检验局（处、所）、航道养护段（站）、救助打捞队等。 9．社会福利事业单位。社会福利事业单位是指从事关乎社会福祉的公益事业，为社会上的离退休人员、鳏寡孤独人员和残疾人提供服务的组织机构。 社会福利事业单位主要包括：福利事业单位，如养老院、福利院、孤儿院等；康复治疗事业单位，如干休所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，如殡仪馆、火葬场等。 10．机关后勤服务事业单位。机关后勤服务事业单位是指承担机关事务性工作以及为机关工作和生活提供各类后勤保障服务的组织机构。 机关后勤服务事业单位主要包括：食堂、水电班、车队、小卖部、门诊部、医务所等；修缮事业单位，如修缮队等；文印通讯事业单位，如总机班、文印室、印刷所等；接待服务事业单位，如招待所、宾馆等。 11．社会中介事业单位。社会中介事业单位是指运用一定手段，为机关、企事业单位、社会组织或公民等提供法律、政策、信息和技术咨询以及为人才、执业资格评估等提供服务的组织机构。 社会中介服务事业单位主要包括：信息咨询事业单位，如信息中心、咨询服务中心（站）等；技术咨询事业单位，如技术创新中心、技术交流中心、计算机中心（站）等；职业介绍（人才交流）事业单位，包括职业介绍中心、人才交流中心等；经济鉴证类社会中介事业单位，如律师事务所、会计师事务所、审计事务所、价格事务所、专利事务所、商标事务所、版权事务所、交易所等。 此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。