论我国警察权行使的法律规制

当代法学(双月刊) 2009年第4期(总第136期) 论我国警察权行使的法律规制 彭贵才 (吉林大学 法学院，吉林 长春 130012) [摘 要】警察是社会文明秩序的护卫，是社会发展进步的保证 ，警察权的状态是一个国家法治 文明的标志。在现代国家中，警察权是与公民联系最密切的公共权力之一，它以限制公民的自由为主 要特征。警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警 察权的滥用必将严重损害公民的权利。因此，权力的行使必须接受法律的规制。警察权的特殊性，决 定了警察权的行使直接涉及公民的人身自由和财产，关系到人民群众的生命安危和切身利益。为了防 止警察权被滥用，警察行政，必须加强对警察权的全方位法律规制。 [关键词]警察；警察权；法律规制 [中图分类号]DF31 [文献标识码]A [文章编号]1003—4781(2009)04—0132—8 [收稿日期】2008—12—16 【作者简介】彭贵才 (1960一)，男，吉林长春人，法学博士，吉林大学法学院副教授。 警察权作为最典型的行政权力，对维护社会公共秩序、公民基本权利具有十分重要的作用。 在现代社会，警察是一个国家存在并实现其职能必须借助的力量，法律赋予警察手中的权力，也 是一种范围最广、影响最大、最具有强制性的国家权力。在我国目前正致力于法治政府建设的过 程中，警察领域的法治建设也取得了巨大的进步，警察法律体系逐步健全，执法程序逐步走 向公正，监督机制和责任追究制度也开始逐步完善，公民权利的保障逐渐成为警察执法的价值目 标和基本理念。但是，由于警察权的特殊性，决定了警察权的行使直接涉及公民的人身自由和财 产，关系到人民群众的生命安危和切身利益。因此，为了防止警察行政权被滥用、乱用，规范警 察执法行为，必须加强对警察权的法律规制。 一 、 对我国警察权性质的认识 警察权是一种影响范围极广，强制性最强的国家权力之一。因此对警察权的理论研究是保障 准确行使警察权的前提。“在英美国家当中，警察权 (police power，又称治安权)是指一个主权 国家所享有的，为维护公共安全、公共利益、公共卫生、公德和社会正义，由法律规定的内在和 绝对的权力。它是政府所必需的一项基本权力，不能为立法机关所放弃或从政府中转移。99①我 ①关于 “叫ice power”的释义，参见薛波主编：《元照英美法词典》，法律出版社2004年版，第1063页。 · 132· 论我国警察权行使的法律规制 国学者惠生武指出：“警察权是指由国家宪法，法律赋予警察机关执行警察法规范，实施警务活 动的权力。”[1]这些概念表征警察权具有如下特征： 1．国家公权性。警察权是国家公共权力的范畴，是维护公共秩序，政府职能的重要力量0 警察权是政府所具备的一项基本权力，是维护国家安定团结的基本手段之一。警察权具有国家意 志性，权力的来源和权力作用后果均属于国家。它是国家权力分工的一种具体类型，其主体是国 家警察机关，只能由警察机关代表国家行使，其它机关不能行使警察权。 2．公共性。警察权的公共性惭 B为警察权行使的公共原则。公共原则是指警察权的行使具 有一定的边界，这就是以维护公共秩序为必要，除此以外警察权不得干涉。[2]日本学者指出， 警察行政权行使的公共原则又包括三项原则：一是私人生活不可侵犯原则。警察行使职权不得干 涉与一般社会安宁秩序无直接影响的个人生活及行动；二是私人住所不可侵犯原则。凡与社会安 全、稳定秩序无直接关系的私人住宅、事务所或者仓库等场所，均不得侵犯；三是不干涉民事法 律关系原则。[3](P37)当然，这三项原则不是绝对的。当私人生活、私人住所和民事法律关 系中出现有碍社会公共秩序的情形时，警察权就可以介入了。比如酒后伤人，在私人场所传播淫 秽物品，因民事纠纷而引发聚众斗殴等等。 3．法定性。警察权作为影响公民权益的一项重要国家权力，它的行使及运行必须有宪法及 法律的严格。在存在形态上，警察权与警察职权虽然同源，但是二者却存在着主从上的关 系。应当先有警察权，进而才能行使警察职权。“警察职权是具体的警察机构及其警务人员根据 其警察行政任务或职位而被依法赋予的警察权，它是警察权的具体化，是警察机构实施国家警察 行政事务管理活动的资格及权能。”[4](P80)警察职权的总体构成了警察权力 ，可以说警察职 权是警察权的分解和具体化。警察权又是由法律所赋予，因此，警察职权同样是依照法定的方法 予以行使。 4．特殊强制性。警察权在其行使的过程中，难免常常以命令、指挥等形式实施，其效力的 发生也不以相对人的意志为转移。它作为一种法定权力，是以国家权力为后盾，以强制手段来实 现统治阶级意志的。它的强制性是一种直接强制，不需要借助其他国家机关的力量，而由警察机 关直接施加于相对人身上的一种特殊强制。 由于任何国家和地区的警察，不管其国家体制和政权性质如何，承担治安行政管理、维护治 安秩序以及预防、侦查违法犯罪活动都是其最基本的职责。相应地，国家也必须赋予警察履行治 安行政管理和预防、侦查违法犯罪的权力。 [5]我国现行的警察立法也具有类似的规定，如 《警察法》第二章的规定。因此，可以把我国警察的这两方面权力分别称为治安行政管理权和刑 事侦查权。对于前者，明显属于行政权的范畴，这在理论界和实务部门都已经形成共识。但对于 警察刑事侦查权的性质，认识上还存在一定的分歧。有学者认为，侦查权具有行政权与司法权的 双重属性。还有学者以 “公安机关在侦查中采取的人身权、财产权的控制和强制性措施不是行 政行为，不能提起行政诉讼”为由，认为公安机关是司法机关的重要部门。[6]也就说，有的 观点认为我国的警察权具有行政权和司法权的双重性质，有的观点认为其属于行政权，还有的观 点则认为应属于司法权。 从司法权与行政权的本质属性分析，笔者认为刑事犯罪的侦查权在本质上仍属于行政权的范 畴，并且是一种特殊的行政权。首先，警察权同其他行政权一样，具备行政权的基本特征，如单 方性，国家强制性等。而且警察权的行使方式具有积极主动性，以维护政府的统治秩序、社会治 安和保障公共安全为目标，预防犯罪和打击犯罪，使社会维持一种安定的状态。其次，警察权的 行使具有非中立性，非裁决性。警察在警务活动中，不是中立于政府和当事人之间的，而是代表 政府一方对影响社会秩序的人员进行追诉，以维护社会的安定秩序。再次，从上下级关系上看， 行使警察权的警察个体和组织必须服从和接受来自上级的领导、指挥和命令，其与上级之间是一 · 133· 当 代 法 学 种上命下从、上下隶属的关系。最后，警察权是一种特殊的行政权。立法权、行政权与司法权共 同组成了国家的权力形式。但是警察权并不同于一般意义上的行政权，相比之下，警察权是一种 运用于警务活动领域的执行权 ，是一种特殊的行政权，即便在警察刑事职能方面的刑事司法性仍 然不能改变其行政权本质。 因此，我国的警察权是指由国家宪法和法律授权的，由警察机关和警务人员单方面行使的， 以保障国家安全和公共利益为目标的具有特殊强制力的国家行政权，其外化形式是警察职权，是 国家权力的重要组成部分，是行政权力的分支。根据我国警察法的规定，我国警察权，在广义上 既包括警察治安行政权，又包括警察刑事侦查权。在狭义上是指国家依法赋予警察机关及其警务 人员在进行公安行政管理过程中，为履行警察职责所行使的权力。[7] 我国警察权行使的现状 以社会法治文明的发展水平为参照系，我国正处于由警察国向法治国过渡的阶段，基于警察 国与法治国的对立性，社会一方面需要警察权力以保障生活安全，另一方面要求控制警察权力以 保障法治安全。[8]基于此，警察在社会生活中扮演着双重角色。一方面警察以其职责维护国 家的安定团结，另一方面警察权一旦被滥用将会导致对社会的危害。可以说，警察在社会生活中 是不可或缺的重要角色。我国的警察机关在维护治安、打击犯罪，使人民获得社会安全感方面发 挥了重要的作用。与此同时，中国的警务人员为了维护社会的安定团结也付出了相当巨大的代 价。据统计，中国每年有 500余名人民警察殉职，近万名警察受伤。与此相反，当人们的合法权 益被侵害的时候，甚至出现情愿采取私力或暴力的方式去解决，也不愿将案件诉诸警察机关的个 例。甚至警民暴力冲突事件时有发生，如 2008年 6月28日在贵州瓮安发生的严重警民暴力冲突 事件，由一起简单的刑事案件最终演变为群体性暴力冲突事件。这种非警察职权行为的大量实 施，致使实践中较为敏感，又与广大群众的切身利益密切相关的事情，本应由相应政府部门依法 予以妥善解决，反而却简单地借用警察参与执法，加之执法手段的简单、态度的粗暴等，使暴力 冲突事件的发生具有一定必然性。除此之外，我国现行警察权制度还存在某些不完善，如警种划 分过细、机构臃肿、职能分配不清等，遇到问题互相推诿。可见，我国目前的警察权的行使仍然 还不能完全适应法治社会的需要，与警察法治原则的要求还存在一定的距离。 概括而言，我国警察权实施中暴露出的缺陷与弊端主要包括对警察权性质的认识不统一、已 有警察权制度设计上的不合理和警察权的滥用等方面，使其难以完全适应现实的紧迫要求。 首先，对警察权性质的认识不统一。 我国的警察机关作为人民政府的组成部门，自然属于行政机关。但因警察职能中打击犯罪和 维护社会治安的双重性，造成对警察权的性质认识始终存在争论，即警察权是否应区分为警察行 政权力与警察司法权力。由于理论上的不统一和立法上的不明确，致使警察执法实践中两种权力 滥用现象较为普遍 ，侵犯公民合法权益的情形时有发生。 其次，警察权制度的设计的不合理。其主要表现为以下方面： 1．警察管理体制不合理。我国警察机关的管理体制是 “条块结合，以块为主”，在这种管 理体制下，警察机关同时接受地方党委、政府和上级警察机关的多重领导。其中，上级警察机关 进行业务指导，而人事、财政都归地方党委政府管理。如此一来，在人事上，地方党委和政府对 警察机关具有主要的领导权；在经费上，警察机关的办公经费、工资待遇等全部依赖于地方财 政，这就使得地方警察机关完全受制于当地党委和政府。这种领导体制在实际操作层面至少导致 以下问题：第一，一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的 工作时，警察机关就处于或者违反法律规定，或者违抗地方政府指示的两难境地。权衡利弊之 ． 1 34 ． 论我国警察权行使的法律规制 后，警察机关只能选择屈从。第二 现存的 “以块为主”的警察管理体制还导致地方警力难以 形成合力，由此在区域边缘形成了警察权力的真空地带，这不仅不利于地区社会秩序的维持，而 且在刑事执法领域内，跨区域警力资源的配合也难以协调运作。第三，地方党委政府受地方利益 驱动或者为牟取私利对警察机关的正常警务活动随意干涉，而警察机关又不得不从 ，这不仅造成 了警察执法的不公，使警察成为地方利益的保护者，而且也导致了法律和执法的地方割据。 2．对警察权行使的监督机制的设计不科学，致使警察权的行使缺乏有效的监督。其一，监 督主体之间缺乏必要的协调。虽然警察权在社会管理和公民生活中是如此重要，但令人遗憾的 是，在警察权的行使中，仍然存在着许多的问题。从法律和制度上说，尽管我国对警察权的监督 途径和手段并不少，但个别警察机关和部分警务人员违法违纪的现象仍然时有发生。显然，问题 的关键不在于监督形式的有无和多少，而在于监督是否能够真正落实到位。如果这些监督主体在 “角色”定位上不够准确，在工作协调上不够完善，都只是站在各 自立场上和职权范围内进行有 限的监督，而且在各种监督主体之间还时常地相互扯皮推诿，其结果必然致使监督效能相互抵 消，监督资源严重浪费。其二，监督机制的建立缺乏应有的针对性，因而不能有效地防止警察权 的滥用和误用。其三，监督制度缺乏实际操作性。尽管现有的监督制度很多，功能似乎也很全 面，但这些监督制度一般都只规定了有权对警察权进行监督的部门和职责范围，但如何具体实施 监督，即对监督实施的途径、方式、达到的目的、监督不力的责任及法律后果等细节性问题，一 般都规定得较少或很笼统，操作起来常常找不到具体的法律依据。其四，监督范围不够全面。近 年来，警察机关及警务人员违纪、违法和犯罪案件时常发生，各监督部门不得不把主要精力放在 已发生的各类案件的查处上，没有更多的去开展预防性的监督工作。这两种原因都导致了在对警 察权的监督中，往往只注重事后监督而对事前、事中监督关注不够。实际上，只有做到事前、’事 中积极监督，才能最大限度地减少警察在执法活动中的违法乱纪行为的发生。 再次，警察权力的滥用。警察权力滥用主要表现为以下方面： 1．超越法定权限行使警察权。警察权的行使主体只能是法定警察机关及其警务人员，而且， 警察的任何职权都具有法律授权属性，没有相关立法的明确授权规定，警察机关及其警务人员不 得行使该项权力。然而，在现实生活和工作实践中，却有某些警察机关或警务人员超越本机关、 本部门、本警种的职权范围行事；有的随意参与非警务活动，滥用警察职权；有的擅自变更、转 让法定职权 ，动用非警察人员从事警务活动。 2．滥用警察裁量权。由于各种违法犯罪行为的性质、情节和社会危害性不尽相同，法律、 法规在规定各种处罚手段、年限、数额等方面给执法者留有一定的裁量空间。然而，一些警察机 关和警务人员在行使法律赋予的裁量权时，不是依据违法犯罪行为的性质、情节和社会危害程度 以及违法犯罪嫌疑人的个人情况，选择处罚种类和幅度，而是依据关系的亲疏、人情的厚薄以及 金钱的多寡作出裁量，致使以罚代刑、以罚代处、因情废法、因钱废法等降格处理现象时有发 生，尽管这种情况是个别的，但其所带来的不利影响是广泛的。 3．拒绝或拖延履行法定职责。我国现行的法律法规中，对行政机关履行法定职责有时限要 求的有两类：一是行政许可行为：二是行政保护行为。无论哪种情况，法律法规的时限规定，有 的明确，有的含糊，因此，警察机关于何时履行法定职责都有 自由裁量的权力。根据行政管理的 效率原则，警察机关应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某 种不正当动机，拖延履行法定职责的行为大有存在，这种行为也是对警察自由裁量权的滥用。 4．违反法定程序行使职权。根据 《人民警察法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等 有关法律、法规规定，警务人员在行使职权过程中，必须严格履行相应程序。而一些警察机关和 警务人员由于程序意识缺乏，还在一定程度上存在重实体轻程序现象。在行使职权时，应当履行 审批手续的不履行审批手续，应告知权利的不告知权利，在证据调取和认定事实上表现出很大的 · 1 35· 当代 法 学 随意性，难以保障所处理案件的公正性，并影响了警察权力行使工作的严肃性。 5．滥用行政处罚和强制措施权。首先，行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及 社会危害程度相当；依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，事实不清的，不得给予 行政处罚。但从现实情况来看，警察机关往往在证据不足或者根本没有证据的情况下，对当事人 实施了处罚。究其原因在于某些警察机关和警务人员受利益驱动，把市场经济中商品交换的原则 渗透到行使权力和执法办案活动中，把法律赋予的权力当作是一种 “特殊商品”，把执法权与经 济利益挂钩，以解决办案经费为由违规收费，乱罚滥罚，把查处赌博、卖淫嫖娼等罚款数额较高 的案件，当成创收的来源，严重偏离和违背了法律精神。其次，警察执法几乎所有的行为都离不 开强制措施的运用，但在现行立法所规定的几十种警察行政强制措施的实施过程中，其中相当一 部分在实施过程中都存在因滥用而侵犯公民权的问题。 正是因为警察权在我国面临现实的困境和存在诸多的问题，已有的制度无法生产出完全合格 的警察权公共产品，在这样的背景下，我们认为需要建构合理的警察权体系，进一步加强对警察 权的法律规制，以适应在法治社会对警察权的需求。 三、我国警察权行使法律规制的目标与模式 在当今社会，任何一个国家、社会及人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁和百姓平 安的警察队伍。但同时人们又往往害怕警察的权力过于强大会反过来侵害社会或者人民的权益， 因此希望对警察的权力予以限制和约束。这反映出人们对警察的矛盾心态：一方面需要足够强大 的警察权力，以适应维护秩序、保证公共安全的需要；但另一方面又希望警察的权力能够受到有 效地制约和束缚，以免侵犯个体的合法权益。因此，必须合理建构警察权行使法律规制的目标与 模式。 (一)确立以人为本的立法理念 1．明确警察权的范围，并强化人权保障的内容。在改革不断深入的情况下，要使警察权的 行使能够适应我国构建和谐社会和法治政府的要求，就必须在有关警察权的立法条文中直接规定 人权保障的具体内容。致使警察在处理法律与权力的关系上，能够避免权力至上思想的干扰，改 变以往存在的习惯按领导意志办事的做法，直接依据法律规范的内容行使权力，杜绝以权代法的 现象。同时也能够促使警察认识到保护公民的合法权利才是警察权行使的最终目的，那些漠视公 民权利，为了稳定大局，侵犯一些人的权利也在所难免的思想和行为都是错误的，真正做到 “权为民所用，利为民所谋”，．将以人为本、人权保障的内容，不能仅仅停留在 口号或舆论宣传 上，应将其作为切切实实的法律文本的内容加以直接规定。 2．细化警察裁量权。近年来，我国新颁布的有关立法如 《道路交通安全法》，重新修改的 立法如 《治安管理处罚法》等，尽管对有关警察裁量权的幅度均作了一定具体化的规定，缩减 了警察裁量的权限范围及内容，但其仍然存在较大的裁量空间。所以，通过完善相关警察权的立 法，进一步细化警察裁量权，从而可以有效规制警务人员的执法随意性。 3．加强程序立法，严格规范警察权的行使程序。警察权正当程序设置的根本目的不在制约 权力享有者，而是保障行政相对人的利益。我们知道，行政程序最重要的特征是行政相对人参 与，即参与立法、参与决策、参与管理、参与执法，特别是参与其自身利益有利害关系的各种具 体行政行为。[9](P6)警察执法程序主要表现为执法的方法、方式、步骤以及时间的延续性的 总和。随着法制的不断完善，人们越来越意识到程序的重要性。程序与权力表现了形式与内容的 关系，在没有程序规定的情况下，权力的享有者可以根据个人偏好实现权力的价值，而这种权力 价值的实现是否能够体现公平正义是很难预知的。因此，程序的基本功能就是限制权力拥有者选 · 1 36 · 论我国警察权行使的法律规制 择权力实现方式与手段的自由。[10]我国警察在行使警察权力时还存在着一定的重实体轻程序 的倾向，为追求行政效率往往不顾相对人权利的保护，致使侵犯相对人人权的案件屡屡发生，其 原因主要是缺乏足够的程序立法来制约警察权力的行使。因此，我们必须通过加强立法，用程序 的正义来确保行使权力的手段能够逐步走向规范化和化。 ． (二)建立警察权行使的基本原则 1．法定原则。这一原则的基本内容就是要求政府机关必须一切依法办事。但政府不是机械 的执法者，它在法律规定的范围内还享有一定的裁量权。所以，现代行政法理论要求政府在行使 自由裁量权时要遵循一整套规则和原则。国家与公民的关系应受到法律的调整，使公民可以预见 政府的行政活动，而且强调的是尊重和保护公民的权利，防止政府权力的扩张和随意行使，这是 法治的深层次要求。那么从法治的观念角度来审视在国家权力体系中居于特别重要位置的警察权 设置应遵循法定原则，即通过法律的形式确定我国警察的权力体系和内容，树立法治的理念，并 促使所有警察权必须在法治的视野下运作。 2．有限原则。在现代社会的每一个国家中均离不开警察机关，但任何一个法治国家的警察 权力都不是无限的。因此，我国警察权力的配置上应严格遵循有限的原则，包括警察权力的范 围、内容及其权力的行使等，改变现有警察权力的设置不合理，运行不规范，甚至存在越位、错 位和缺位的现象。 3．程序原则。程序原则的含义在于警察权的行使必须要符合正当程序与法定程序的基本要 求。程序原则实质是要求警察权的行使不仅仅要在实体上符合法律规定，更要讲究基本的程序性 步骤安排，保障权力运行按照法律规定或基本正当的方式、步骤、手段与顺序来进行。程序正义 是现代法治国家最为重要的基本原则与追求目标，警察权具有极大的对公民权利进行侵害的可 能，同时与每一个人的生活有非常密切的关系，因此在程序上对它进行严密的控制是非常必要 的。在这一原则的安排下 ，警察权行使首先要符合法定程序，其次还要符合正当程序，即虽然没 有明定于法律，但对于权力的理性行使来说是最重要的那些程序，如回避原则等。 4．责任原则。责任原则 ，是指警察机关及其警务人员必须对 自己行使警察权的行为承担责 任。坚持责任原则，明确警察机关及其警务人员违法执法所必须承担的法律后果，有助于形成对 警察权的制约和警察权的合法、适度、谨慎行使。责任原则主要有以下三个要求：一是要使警察 权力的行使处于责任状态 ，责任和权力要相适应。要根据警察权的性质、种类确定相应的责任。 责任内容以及承担责任的主体必须在法律中明确，从而为判明和追究责任奠定基础。二是要明确 追究责任的机关，使责任原则得到执行，这是责任原则的保障。三是对警察权行使所造成的损害 应予以救济。无救济则无权利，公民的合法权益因警察权的违法或不当行为而受到侵害或损失， 警察机关及其警务人员应承担赔偿责任。 (三)整合与重构警察权体系 警察权是通过警察职权予以体现的，我国现行的警察职权极为宽泛，涉及广泛的社会生活领 域 ，具体包括治安管理权、道路交通管理权、消防监督权、户政管理权、出入境管理权等行政管 理权力。在法治社会，依据有限政府理论，行政权不再是一种单向的以强制手段为主的管理权， 更是一种服务于社会和民众的公共权力。传统的警察职能已经不能适应时代的要求，应当把服务 职能纳入到警察权中。因此，为了防止警察职权的滥用，约束和规范警察权力，对警察权内容进 行整合与重构是十分必要的。第一，限制规范性文件的制定权。规范性文件的制定权是指警察机 关依法制定的具有普遍约束力的规范性文件的权力。在现代法治国家，有关警察的大多数法律规 范都是由国家权力机关和最高行政机关以法律和行政法规的形式确定的，但是往往比较抽象和笼 统，不能细化到警察权行使的具体环节和领域。警察机关作为警察法律规范的执行者，需要在执 行中在不同上位法相抵触的前提下将一些笼统的法律规范具体化，使其更具有实用性和可执行 · 137 · 当代 法 学 性。但因警察权与公民权关系密切的特殊性，应限制其规范性文件的制定权限，包括制定的机关 及内容。第二，细化警察行政许可权。与处罚权相对，警察行政许可权是赋予符合条件的行政相 对人从事某种行为的权利和资格的权力。对于必需赋予警察机关行使的行政许可权，如消防、交 通、特种行业管理等还应进一步细化其履行职责的要求，使其能够与现行立法中已享有的权力得 以对应。避免其权力行使有余，监管职责履行不足的现象。第三，明确规范行政执行权。行政执 行权具体包括 ：行政调查权、行政处罚权和行政强制权。他们是警察权中行使最为普遍、针对性 最强的权力。尽管现行立法中对此已做了较为明确的规定，但在这些权力的行使中，违法行使、 滥用权力的情形最为多见。因此，进一步明确和规范该方面的权力内容尤为重要，特别是对警察 权中的紧急状态处置权的行使上，包括对突然发生的特别重大的暴力犯罪、治安灾害事故依法实 施的非常措施和特殊办法的权力行使，如武器警械使用权、交通管制权、现场管制权、紧急征用 和使用权等，既要保障这些权力能够有效发挥作用，又能够避免其权力的滥用或误用，确需对权 力行使的条件等做出更加具体的规定。第四，强化行政裁决权。行政裁决权，是指警察机关依法 对警察行政管理过程中所发生的行政争议和部分民事争议进行行政处理并做出决定的权力。例 如，上级警察机关对下级警察机关与相对人之间发生纠纷的裁决，包括相对人不服警察机关的处 罚、强制或者其他处置行为而发生的纠纷，向上级警察机关提起申诉或复议所做的裁决；上级机 关对下级机关因权限争议或因内部人员对处分、辞退等内部争议而做出的裁决，道路交通管理中 交通事故所造成的损失而赔偿各种费用的裁决等。强化与警察管理职责密切相关的民事纠纷的行 政裁决力度，可以及时解决和平息纠纷，有效维护社会秩序的稳定。 (四)改革警察管理体制 在对警察权行使结果产生影响的诸多因素中，警察管理体制具有决定性作用。我们应当积极 借鉴其他国家先进的警察体制，将法治的基本精神作为警察权力和警察组织构架的价值目标，在 坚持不脱离国情、维持社会稳定、逐步推进原则的基础上，对我国的警察体制进行改革，建立 “条块结合，以条为主”的管理体制。警察工作的专业性、政策性、区域性和具体性，决定了警 察管理体制必须实行 “条块结合”。同时必须转变观念，践行 “以条为主”的管理模式。增加上 级警察机关对下级的管理权限。在机构设置、人员编制、人事管理上，实行警察系统内垂直，使 警察机关在机构设置和人员编制上脱离地方政府，使上级机关对下级机关享有主要的干部任免 权。建立以中央财政为主、地方财政为辅的经费保障机制，减少地方政府在财政方面对警察机关 的牵制。可以考虑人员经费由市或省级财政统一负担，公用经费 (含基建经费)以地方财政保障 为主，业务经费根据业务开展的具体情况和需要由各级财政分级负担，装备经费由各级财政负 担，但以中央为主。 (五)完善警察权监督机制 没有足够的权力和稳定的秩序，正义是不存在的。然而，过多的权力也会腐蚀社会机制，导 致社会秩序的混乱。建立在权力基础上的警察组织，必须保证政府各种权力理性地实施，这样才 能维持社会秩序的稳定，才能实现真正的正义。但是，政府也不能滥施警察权，让政府的权力完 全被在大庭广众面前的着制服警察表现出来，否则，就会增加人们潜在的攻击因素，使社会秩序 更加难以控制，甚至会发生大规模的动乱。[11] (P5)因此，为防止警察权的滥用，就必须要 实现对警察权的有效法律规制，进一步健全和完善对警察权的监督机制。具体应当针对我国现行 警察权监督机制中所存在的监督主体之间缺乏必要的协调、监督机制的建立缺乏应有的针对性、 监督制度缺乏实际操作性以及监督范围不够全面等问题，构建一个完整的警察权监督体系。包括 内部监督体系和外部监督体系。对监督体系应本着事权分工的原则，分别将监督的范围、权力、 责任做出科学的界定。既保障各监督机构职责的专门性和明确性，又将各种监督有机地结合起 来，将警察权置于一个监督的网络体系中，以遏制不规范的警察行政行为的发生。 · 1 38 ． 论我国警察权行使的法律规制 总之，警察权问题是法治社会中的一个不容忽视的重要问题，警察权是否得到应有的控制， 是一个国家文明的标志。而警察权要得到有效控制，正如有学者所言：“政府的权力固然是必需 的，但这种权力本身确实对人权的最大威胁。⋯⋯虽然我们决不可能根绝权力被滥用的危险，但 我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度。”[12](P419)为实现这 一 目的，就必须看到我国的警察权制度虽经过长期的努力已较为完善，但因各种因素的影响，其 权力的行使还暴露某些弊端和问题，需要给予进一步严格的法律规制。 参考文献： [1]惠生武．警察法论纲 [M]．北京：中国政法大学出版社 ，2000． [2]陈兴良．限权与分权——刑事法治视野中的警察权 [J]．法律科学，2002，(1)． [3][日]田El守一．刑事诉讼法 [M]．刘迪译．北京：法律出版社，2000． [4]王缨军，付俊华．浅论警察权与警察职权 [J]．铁路警官高等专科学校学报，2002，(4)． [5]陈卫东，石献智．警察权的配置原则及其控制——基于治安行政管理和刑事诉讼的视角 [J]．山东公安专科 学校学报 ，2003，(6)． [6]陈卫东，郝银钟．实然与应然——关于侦检权是否属于司法权的随想 [J]．法学，1999，(6)． [7]翁里，胡人斌．论现代法治框架下的警察行政权 [J]．行政与法，2004，(9)． [8]许韬．建构我国警察权的若干思考 [J]．浙江公安高等专科学校学报 (公安学刊)，2003，(6)． [9]姜明安．行政程序研究 [M]．北京：北京大学出版社 ，2006． [10]邢捷．公安行政执法的问题、症结及对策 [J]．公安大学学报 ，2003，(4)． [11] [美]哈罗德 K·贝克尔，唐娜 L·贝克尔．世界警察概览 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human liberty and property and relate to other important aspects of the masses of people——including life safety and vital interests—thus，in order for preventing abuse police power，also for regulating the police admin— istration，we aye obliged to strengthen the police power to a full range of legal regu lations． Key words：police；police power；legal regu lation · 139·