恢复双重国籍有待商榷

ChinaNotary 中 国 公 证 !"诸宸:《为家庭我没得选择》htp://sports.sohu.com/20060315/n242296577.shtml #"同上,第54页。 003年11月初,加拿大普通话华人联合会向国 务院侨办主任陈玉杰提交了该会进行的一项 网上调查报告,称参加调查的人中92.6%的人希望 中国政府承认双重国籍;2004年6月在法国巴黎举 行的“21世纪中国、留学人员与中外交流”研讨会 上,与会欧洲留学人员向韩启德副委员长和中华海 外联谊会副会长陈喜庆提出了希望中国承认海外学 子的双重国籍的愿望;2004年 11月新西兰 3家中 国和平统一促进会向到访的中国政协副主席罗豪才 呈递了有关热切盼望祖国尽快修改《国籍法》,承认 双重国籍的建言书;2006年国际象棋棋后诸宸换国 籍事件引发国民关于运动员国籍问题的新思考!" ⋯⋯一时间海外华人双重国籍的呼声与争论再起, 中国传媒和网站热卖狂炒该主题的文章铺天盖地。 中国是否应该恢复双重国籍,喧嚣之下值得深思。 讨论双重国籍,首先必须明确本文所要讨论的 双重国籍中的“国籍”专指自然人的国籍。双重国籍 简单地说就是指一个人同时具有两个或两个以上的 国籍(后者多称多重国籍)。公民取得国籍的方式一 般有两种,主要是出生,其次是入籍。根据出生取得 的国籍称为原始国籍,或称固有国籍、出生国籍;根 据其他方式如近亲属关系、婚姻关系、经济关系或收 养关系而取得国籍的称为继有国籍或获得国籍。由 于国籍管辖被公认为是各国主权范围内的事项,各 国国籍立法多种多样,对国籍的出生取得,有的国家 采取出生地原则,有的采取血统原则,也有的采取混 合制原则,同时各国对继有国籍取得的规定也存在 着差异,因而产生了积极和消极冲突,其中国籍的积 极冲突就导致了双重国籍问题。 近年来,双重国籍问题越来越突出,究其根源, 在于移民问题的全球化趋势。上述海外华人关于中 国实施双重国籍的建言就在这一背景下提出。具体 说来,原因有以下几点:一是改革开放以来一大批国 人飘洋过海出国留学、务工、移民,这股潮流在90年 代达到高潮;与此相呼应,中国经济持续高速发展, 特别是 90年代中期以后中国作为大国强国崛起越 来越成为现实,许多外国人(包括外籍华人)涌入中 国就业、定居,这些都使得中国的出入境管理政策和 移民政策面临新的课题。二是中国发展日新月异,海 外华人华侨的民族自豪感也“水涨船高”,基于感情 和实际利益的考虑,他们热切希望兼得中国国籍,其 中呼声最高的当属90年代初出国的新移民,在地区 上则以加拿大、新西兰等欧美发达国家为主。三是国 际社会从理论上有“跨国社区”概念提出,与双重国 籍相呼应,更有甚者提出“灵活的公民权”、“跨国公 民”、“多文化公民权”、“全球公民权”等;实践上,始 于 1967年的美国双重国籍政策推动了整个国际社 会对双重国籍的容忍和承认,目前为止,世界上有 90多个国家和地区在不同程度上承认双重国籍,包 括美国、英国、加拿大、澳大利亚、法国、瑞士、德国、 荷兰、俄罗斯、印度、菲律宾、越南以及大多数拉美国 家。② 双重国籍问题发轫于当今全球化和人权至上主 旋律之下“情有可原”,华人华侨出于个人利益和情 感提出请求也无可厚非,但是恢复双重国籍是一个 “牵一发而动全身”的政治、法律问题,做出任何决策 恢复双重国籍有待商榷 翟 燕·中国人民大学法学院 2 HUIFU SHUANGCHONG GUOJI YOUDAISHANGQUE 法 学 园 地 发现 海南省海口市琼州公证处/主任 :宋励学 地址 :海南省海口市国贸路38号九都小区C栋别墅 邮编 :570125 电话 :0898—68593600、68536345 传真 :0898—68593603 网址 :www.hngz2.com E-mail:lixue1956@tom.com 31 ChinaNotary中 国 公 证 之前都有必要经过深入论证、比较研究、平衡协调, 以谋求个人利益与国家利益、国内利益与国际利益、 眼前利益与长远利益的和谐共赢。而在分析的过程 中,以下问题不容回避。 一、中国放弃双重国籍的历史背景与实践效果 历史上中国海外移民一直以闽粤等沿海省份为 主。1909年清王朝颁布中国第一部国籍法,实行纯 粹的血统原则,规定凡具有中国血统的海外华人都 具有中国国籍,此原则为后来的国民政府所沿承,这 与当地的出生地主义结合导致了海外华人的双重国 籍问题。二战结束之前,东南亚多数国家为西方列强 的殖民地,双重国籍问题影响有限。二战结束之后, 东南亚各国纷纷独立,广大海外华人的国籍问题与 忠诚问题日益提上日程,特别是新中国成立以后,东 南亚各国担心本国境内的华人华侨成为共产主义颠 覆本国政治的前沿势力,海外华人的双重国籍 问题与敏感的冷战局势、东南亚独立建国、阶级问 题、种族问题交织在一起,不仅威胁到海外华人的生 存和利益,而且成为中国与东南亚各国双边关系发 展的严重障碍。在此背景下,中国改变国籍原则,不 再承认双重国籍,从而保护了海外华人的利益,促进 了他们由“落叶归根”向“落地生根”转化,使他们更 好地融入当地、谋求发展,并且打开了我国外交的新 局面,维护了国家利益。1980年的国籍法重申了不 承认双重国籍的原则,并延续至今,有力地减少了我 国与外国在管辖方面的纷争,维护了我国的大国形 象,在减少国籍冲突方面为国际社会做出了自己的 贡献。 今天,在 3000多万海外华人中,东南亚华人仍 占80%左右,与欧美发达国家的海外华人(新移民) 相比,东南亚华人虽已落地生根,但依然处于东南亚 敏感的种族问题与社会政治经济问题的漩涡之中。 而且东南亚大多数国家是不承认双重国籍的,中国 恢复双重国籍对这部分海外华人、对中国和东南亚 国家的关系以及中国“和平崛起”的大国形象(反面 即“中国威胁论”、“黄祸论”)都有影响。举一个例子, 2004年8月,马来西亚首相马哈蒂尔在接受新华社 专访时特别提到,邓小平在七八十年代访问马来西 亚的两点声明对中国与东南亚国家友好合作关系发 展创造了有利条件,其中一点就是中国宣布不承认 东南亚华人的双重国籍。可见东南亚国家对中国在 双重国籍问题上的态度仍然十分介意。 针对这一点,有学者主张中国恢复双重国籍可 以只针对承认双重国籍的国家,即有选择性地承认 双重国籍政策,然而在可选择的范围内双重国籍是 否有利于国家利益还是个问题,毕竟发达国家与发 展中国家实施双重国籍制度的效果迥异,这就引出 了第二个问题。 二、国外趋势与中国国情 主张恢复双重国籍者多强调实施双重国籍是国 际趋势,国外越来越多的国家放弃了单一国籍制,然 而不同国家具有不同的国情,是否具有可比性是第 一点;即使具有可比性,承认双重国籍的国家在实践 中效果如何是第二点。 关于第一点,美国、加拿大、澳大利亚等发达国 家实施双重国籍政策,但这些国家主要是移民输入 国家,并且地广人稀、资源丰富,它们需要的是补充 大量的人力资源;同时,这些国家在长期的移民输入 过程中积累了丰富的移民管理经验,承认双重国籍 只会招来更多的人才,增强全球化发展过程中的“强 者完胜”之势。而中国不是移民国家,相反,本身承受 着世界上最大的人口压力,历史上一直是移民净输 出国;中国改革才 20多年,中国的移民政策需要一 个逐步完善的过程,这个过程决不能冒进,尤其中国 正处在转型期,而且中国与外部世界的整合和相互 了解也需要一个过程。所以,简单的摆出承认双重国 籍的国家数目不能作为我国也有必要恢复双重国籍 的充分理由,要考察一下数字背后代表了什么,中国 和以上发达国家情况不同,不能相提并论。 关于第二点,我们以印度为例做一下考证。印度 和中国有极大的相似性,比如都是发展中国家中的 人口大国,都是正在崛起的亚洲国家,都是移民输出 大国等,而且印度以前也不承认双重国籍。受功利的 经济实用与自豪的民族主义等原则的驱动,印度国 会于2003年12月通过了《2003年国籍法(修订)》, 宣布给予持有西方 16个发达国家国籍的海外印度 人印度国籍,但他们没有投票权和担任公职的权利。 2005年1月7日,印度总理辛格宣布双重国籍政策 扩大到所有海外印度人,以充分调动海外印裔资金 技术在推动印度经济中的积极作用。但对此项政策 法 学 园 地 没有直接涉及公证的法学问题 其实与公证是相互关联的 这里是所有法律工作者的阵地发现 32 ChinaNotary 中 国 公 证 !"V.Venkatesan,“PartisanCitizenship”,Frontline,31January,2003。 存在质疑,有人认为国籍与国民凝聚力、国家主权和 国家安全是同义语,现在为了眼前的利益就将它轻 易许人,这属于轻率之举,而且过于功利,由此印度 的双重国籍政策也被戏称为“美元和英镑国籍”。同 时,海外印度人已经归化外国,成了外国公民,他们 对印度的感情并不能靠给与国籍身份而得以保证。 2003年 1月 9日在新德里召开的第一届海外印度 人节庆祝大会上,受到印度政府表彰的12个代表之 一、来自南非的法悌玛·米尔(FatimaMeer)女士就公 开宣布她不稀罕印度国籍。相反,双重国籍政策只会 增加安全方面的负担。哈佛大学政治学副教授卡普 尔(DeveshKapur)就指出,当印度连自己的少数民族 的安全都不能保障时,很难指望它能保障定居在印 度的海外印度人的安全。!" 印度承认双重国籍效果将会如何,我们只能拭 目以待,目前来看不容乐观。所以,印度的实践也不 能为我们恢复双重国籍提供有力借鉴。 三、海外华人利益还是国家利益 许多学者以海外华人网络调查问卷结果以及一 些个案来证明恢复双重国籍是人心所向,以加拿大 普通话华人联合会所做的调查报告为例,该报告历 时16天共有1888人参加,与几十万的加拿大华人 相比,1888人不过是极小的一个比例,且取样是否 具有代表性还不能确定;与中国 13亿人口相比, 1888人更是沧海一粟。1888人的意见充其量只是代 表了一部分海外华人的利益,而这部分利益要 求能否满足,要放到国家整体利益中去看——果真 恢复双重国籍是“海外华人利益与国家利益”的双赢 吗? 首先,恢复双重国籍并非引进海外人才、资金、 技术的必要前提,海外华人对祖国的感情也并非单 靠国籍来维系。人才、资金的流动更取决于国内投资 环境的改善和投资者的利益衡量,况且国籍问题不 能完全从功利角度出发。即使从功利角度出发,如前 所述,对中国是吸引外流的人才还是流失现有的人 才还是个未知数。 其次,可能产生管辖障碍。具有中国国籍的双重 国籍者,在中国犯罪后,其另一国籍国提出外交保护 要求,或者犯罪后逃往另一国籍国,该国主张“本国 国民不引渡”,再或者对具有中国国籍的双重国籍者 无法提供有效的保护,中国作为大国的责任和尊严 何在?固然国际法正在积极探索这些方面的问题并 取得了一些成果,但还有待于进一步成熟和完善,过 于匆忙地承认双重国籍会给国家管辖带来不必要的 麻烦。 第三,可能引发国内利益失衡,双重国籍的获得 从总体上来看是人权进步的体现,但结合中国现阶 段国情,它又可谓是一种超国民待遇,与可以同时在 两个甚至几个国家来去自由的双重国籍者相比,中 国公民在本国实现自由迁徙和择地居住的目标还没 有完全实现,特别是城乡二元结构下,迁移中的户口 入住及子女入学就业问题还难以得到根本解决,恢 复双重国籍的要求就多少有些超前。失衡的其他体 现还包括税收问题,如在美国,一些拥有双重国籍者 因无需交纳本国所得税而可以行使选举权,被戏称 为“无税有权”者。 第四,可能诱发外交隐患,引发又一轮的“中国 威胁论”,不利于中国的“和平崛起”。如前所述,恢复 双重国籍可能会引发东南亚国家的恐慌和警惕,不 利于中国与东盟友好关系的发展,而一旦发生争端 也容易使我国在外交上陷于被动。 是否恢复双重国籍应着眼于如何避免国内社 会、国际社会利益资源的激烈争夺,如何设计出更加 合理的制度,使之既满足海外华人的利益需求 (人 权),又促进海外华人利益与国家整体利益(主权)的 良性互动。现阶段,中国恢复双重国籍的时机还不成 熟,对于海外华人的利益诉求,宜以其他制度予以弥 补。比如,完善中国绿卡制度,解决一些尖端人才、儿 童、妇女、老年华人在中国居留的问题;再比如适应 加入WTO的要求,完善国民待遇原则,在尽可能广 的范围内给予外国人与中国国民相同的待遇,实践 不排外的精神;以及给予海外华人更多的国内优惠 与方便等。 (本文责编·晏洛莎) 法 学 园 地 发现 陕西省西安市汉唐公证处(原陕西省公证处)/主任 :荆晓军 地址 :陕西省西安市新城区南新街27号 邮编 :710004 电话 :029—87282890 传真 :029—87218761 网址 :www.shxgz.netE-mail:shxgz@163.com 33