英国布莱尔政府福利制度改革研究（可编辑）

英国布莱尔政府福利制度改革研究（可编辑） 华东师范大学 届硕士学位论文 英国布莱尔政府福利制度改革研究 系 所:法政学院 政治学与行政管理学系 专 业:科学社会主义与国际共运 研究方向:世界政治经济与国际关系 导 师:杨 烨 教授 研 究 生:姚 雪 萍 学 号: 年 月 上海 目 录 中文摘要??? 导论 一、问题的提出? (一)为什么以福利国家作为研究对象? (二)为什么选择英国作为本文研究和分析的典型个案 二、相关概念的界定第一章、英国福利国家制度的历史考察 一、英国福利国家制度的演变与发展一 英国福利制度的起源和理论基础 二 二次大战后的全面发展 二、英国福利国家制度的体制特征??7 三、英国福利国家制度的问题及原因分析??9 (一)问题所在:福利、公平、政府??10 (二)英国福利制度问题的原因分析11 四、 世纪 年代以来英国福利制度的改革13 第二章、英国布莱尔政府的福利制度改革??15 一、“第三条道路”与英国的福利国家制度 二、“第三条道路”的理论对布莱尔的影响??19 三、布莱尔政府福利制度改革的具体措施 四、布莱尔政府的改革对传统福利国家制度的突破(一)“社会投资型国家”改变了传统的福利国家模式2(二)“普遍性原则”弱化,“有选择性原则”加强24 (三)在“平等”和“效率”的权衡上,更注重提高“效率”?24 (四)政府管理重心由发放社会津贴转向提供优质社会服务??25 第三章、对布莱尔政府福利制度改革的几点思考 一、传统“福利国家制度”改革的制约因素(一)几种主要的社会福利思潮为改革定下基调(二)不同政党、政治力量的福利主张对改革方向的制约 (三)福利、效率、负担的平衡对改革步伐的影响29 (四)社会发展对社会福利的需求不断扩大 (五)福利国家经济增长前景的不确定性二、“福利国家制度”改革的症结所在? 33 (一)重新界定和塑造政府 (二)政府如何发挥作用三、福利国家制度改革的趋势(一)社会福利的私人化(二)社会福利的国际化(三)“第三条道路” 结束语 参考文献致谢49 中文摘要 本文重点运用了个案研究的方法,综合利用了经济学、政治学、心理学、 社会学等学科的有关知识,对福利国家制度的改革进行了跨学科的研究。 现代意义的福利国家是在二次世界大战之后首先在西欧和美洲等发达的 资本主义国家逐步建立起来的。经历了三十余年的快速发展之后,随着全球政 治和经济走势的发展和变化,福利国家受到了来自经济、政治、社会以及观念 3 等多方面的挑战,从 世纪 年代末开始,有关福利国家危机的议论跃为主 流,对于福利国家改革的建议时为风尚。各国政府纷纷出台改革措施,对其现 行的福利制度进行了一系列不同程度的调整和改革。其中,以布莱尔为首的英 国工党政府标榜走“第三条道路”,对福利制度进行改革。目前,第三条道路 的福利观是西方福利国家发展的主要趋势。 本文考察了福利国家的建立与发展,并从福利国家面临的危机入手,着重 分析福利国家的改革路线、方针和具体措施,从而进一步探索福利国家改革的 方向和趋势,所有这些分析都是建立在以英国布莱尔政府的福利制度改革为个 案研究的基础之上的。 本文内容共分为三章:第一章分析英国福利国家制度的历史与现状,第二章 是对英国布莱尔政府福利制度改革的具体分析,第三章是通过对布莱尔福利 制 度改革的分析来探索福利国家改革的制约因素、改革的症结以及趋势。 概括地讲,本文主要通过对英国布莱尔政府福利制度改革的分析,说明福 利国家的改革将走第三条道路的发展趋势,包括福利国家的私有化和国际化 的 趋势。 本论文在参考阅读大量相关文献资料的基础上,共引用注释 79处。 关键词:福利制度 布莱尔 改革 趋势 This dissertation, resorting emphatically to the method of typical research, and making comprehensive use of concerned knowledge of economics, politics, psychology, sociology and so on, and has a study of welfare state reform beyond subjectsModern welfare state is first founded in western European and American developed capital country after world war?, After thirty years’ fast development, with the change of global politics and economic trend, welfare state suffered the challenge of politics, economics, society, creeds and so on. Since the end of 1970’s, the debate about welfare state’s crisis has become mainstream, the 4 suggestion on welfare reform also has become the main topic. Each government has taken steps to reform and regulate existing welfare regime. Among these reforms, Blair’ s Labor Party claims the Third Way. At the moment, the idea of the Third Way on welfare state is the main growing trend of western welfare stateObserving the process of founding and development about welfare state, from the crisis that facing welfare state, this thesis emphatically analyses the routine, guideline and concrete measures, therefore further grope the direction and trend of welfare reform. All these analysis are based on the study of Blair’ s welfare reformThis thesis is composed of three chapters. The first chapter is about the history and existing position of welfare state; The second chapter analyses welfare reform of Blair’ s government; The third chapter grope the limitation, origination and developing trend through analysing welfare reform of Blair’ s governmentThrough analysing welfare reform of Blair’s government, This thesis is to explain the developing trend of welfare reform, which is the third way, including privatization and internationalization of welfare stateKEY WORDS: Welfare State Blair Reform Trend 导 论 一、问题的提出 (一)为什么以福利制度作为本文的研究对象 首先,福利国家问题是人们普遍关心的问题 社会福利制度模式基本上是 世纪的产物。它自从 世纪末问世以来, 经历了一个世纪的兴衰变革,现在已经成为各国政要、专家、商人、乃至寻 常百姓经常谈论的话题。 福利制度是二次世界大战后西方国家以税收的形式把一部分国民收入 集中起来,而后用于社会上收入不高的居民,以部分改善他们在初次分配中 收入过低状况的一种制度,它是西方资本主义社会最主要的分配方式。作为 5 一种社会保障制度,福利国家在二次大战后的西方各国纷纷建立起来,并且 成为当今发展中国家现代化进程中积极追求的一个宏伟目标。在 世纪 年代后期到 世纪 年代初期,福利制度已发展成为由一系列社会福利措 施和项目组成,并且各有一整套具体内容和详细规定的制度,建立了从摇篮 到坟墓的全过程福利体系。到了 世纪 年代,西方“福利国家”纷 纷陷入了危机和困境当中。英国前首相撒切尔夫人曾指出:“当今世界唯一 不变的就是变革”。面对福利国家的治理困境,各国政府无论在理论层面, 还是在实践层面都做出了相应的调整和改革。 社会福利制度受到越来越多的关注,这主要是因为我们虽然处在一个资 本、产品和服务开始跨国界流动的时代,但是社会产品的主要提供者仍然是 代着不同社会利益的各级政府。虽然随着资本和商品的流动,人们也开始 离乡出国,寻找机会和财富,但是,第一,比起商品和资本的流动来说,人 员的流动,特别是长期性的人员流动数量还微不足道;其次,人们在居住地 所遇到的风险虽然可能由国界外发生的某些变化所导致,但是人们却倾向于 到本国政府那里去寻求保护,就像人们对“家”有一种实体的依托感,一种 实际的期待一样。由于在世界上还没有一个“全球政府”,这种状况在短期 内还难以改变。但是,在 世纪末,各级政府的社会保障功能都在被削弱, 人们不得不重新思考现行的社会保障机制是否可靠,怎样才能够获得更加可 靠的社会保护等问题。这些问题与人民生活息息相关,谁都无法回避。因此, 对于社会保障制度的合理性、有效性、持久性的讨论就成了一个热门议题。 其次,社会福利制度的改革引起广泛的关注 西方国家福利制度的创设,确实对人类社会的进步起到了积极的作用, 例如:增进了人类的平等,消除了极端贫困,有利于社会的稳定和发展。然 而,随着福利制度的推进,其弊端也日益显示出来,特别是进入 20世纪 70-80 年代,西方福利国家纷纷陷入了进退两难的困境。福利制度在财政、就业、 社会稳定、思想观念等方面产生了严重的危机。“福利国家”的危机,最终 导致了“福利国家”对福利制度的改革。虽然这种改革存在着诸多问题,但 1 顾丽梅,《信息社会的政府治理》[M],天津出版社,2003年,第 7页。 6 福利制度的改革已经成为一种国际趋势。 20世纪 80年代以来,西方国家对福利制度采取了一系列的调整措施: 加强福利服务管理,使福利急人所需;削减福利项目;重新制定合理的福利 ;严格福利发放的资格条件;推行公共福利事业私有化、市场化等。“福 利国家”的政策究竟朝什么方向调整?这是“福利国家”各政党、各社会利 益集团、各阶层居民广泛关注的焦点问题,也是本文将要探讨的问题。另外, “福利国家”是混合了各种政治力量和各种经济利益的机制,体现了各派政 治力量的努力斗争与合作,这些国家的经济现象、社会思潮,甚至政治局势 也往往都同福利国家紧密相连,因此,研究“福利国家”,对于加深我们对 当代资本主义的认识,具有十分重要的理论意义和现实意义。 (二)为什么选择英国作为本文研究和分析的典型个案 任何一个成功发达的国家,都有自己独特的福利制度。本文之所以选择 英国作为个案研究的对象,是因为英国社会福利制度在西方国家中具有一定 的代表性: 第一,英国是世界上最早的“福利国家”,以“从摇篮到坟墓”相标榜, 建立起一套制度完善、项目齐全的社会保障体系,对每个公民的生、老、病、 死、灾、退休、失业都给予安全保障,是一个比较完善的福利国家。 第二,英国是典型的“福利国家”,其社会保障制度在进入近代、尤其 是现代以后带有福利主义的色彩。用工党在 年竞选中的诺言来表示, 所谓“福利国家”就是使公民普遍地享受到“福利”,使国家担负起保障公 民的福利职责。在英国人看来,社会保障是一种公共福利计划,旨在保护 个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上受到的损失,并通 2 罗志如、厉以宁,《二十世纪的英国经济》[M],人民出版社,1982年,第 142 页。 7过公益服务(如免费医疗)和家庭生活补助以提高其福利。由此可知,英 国社会保障的目标已不局限于“济贫”而是要实现全民福利。正是因为这个 原因,一般亦称英国现代社会保障制度为社会福利制度。 第三,英国是“福利国家”的典型,其社会保障制度面向全体国民,并 主要依靠国家财政预算进行运作。如前所述,英国社会保障的概念等同于“公 共福利计划”所以英国人理解的社会保障是一种国家的经济保障,是国家福 利,政府作为国家的化身发挥着主导作用。在英国社会保障体系中,不仅医 疗保健、社会救济及社会个人服务等项目基本由政府全权负责,其费用由国 家财政负担,就连建立在“三方付费制”的基础上的社会保险,英国政府也 是作为重要的参与者存在,而非扮演“最后出场”的角色(指只在社会保险 金不足时才由政府出面予以补充)。 第四,由福利制度所引发的种种危机使得英国社会各界开始对福利国家 制度提出质疑,并由此而展开了长期的论战, 年,以布莱尔为代表的 工党上台执政,布莱尔政府标榜走“第三条道路”,强调政府调控和市场机 制的平衡,经济发展与社会公正的平衡,在福利政策方面,要在传统的“从 摇篮到坟墓”的福利国家和新右派主张的“自由市场经济”之间走一条中间 道路。目前,第三条道路的福利观是西方福利国家改革的主要趋势。 总之,布莱尔政府对福利制度的改革代表着福利国家改革的一种方向和 趋势。因此,对布莱尔政府福利制度改革的研究具有十分典型的意义。 二、相关概念的界定 本文涉及到“福利国家”、“第三条道路”这两个十分重要的概念,而这 两个概念无论在理论上还是在现实中多多少少存在着歧义或争议,因此,有 必 要对其作一番界定。 、“福利国家” 3 陈良瑾主编,《社会保障教程》[M],知识出版社,1990年,第 1页。 4 戴玲,《英国社会保障制度的问题及其启示》[J],江淮论坛,1998(2)。 8“福利国家”以“福利经济学”和凯恩斯经济学为理论基础,提出“混合 经济”、“充分就业”、“收入均等”、“全民福利”等等理论,它在不同的 民族国家有不同的概念,这些概念很难统一,例如,有的国家叫“社会国家”、 有的国家叫“福利国家”,有的国家叫“社会保障”,还有的国家叫“福利社 会”,概念虽然不尽相同,但他们都体现了现代福利国家制度的基本原则和具 体项目,而且反映了所在民族国家的社会传统和社会价值。本文主要采用了 “福利国家”这一概念。“福利国家”是指私人企业生产物质产品,而政府则 提供越来越多的旨在提高文明和文化水准所必不可少的社会服务和基础设施, 包括社会保险、卫生保健、住房建筑、教育、文化活动等内容的国家。建立“福 利国家”的目的是有意识地运用政治权力和组织管理的力量,在某些领域主要 是在分配领域,减缓市场机制作用的范围,矫正市场机制对无劳动能力者分配 方面无能为力的缺陷,为一部分特殊的社会成员提供物质生活帮助。一般认为, 大多数发达国家在第二次世界大战以后建成了“福利国家”。 、“第三条道路” “第三条道路”在不同的时期有不同的含义:马克思主义在欧洲产生、社 会主义在苏联建成以后的一段时期内,“第三条道路”是指欧洲社会民主党试 图在共产主义与资本主义之间找到的一条中间道路; 世纪 年代初期,“第 三条道路”是指社会党国际要在官僚专政的国家社会主义与资本主义之间找 到的一条中间道路; 世纪 年代,匈牙利、波兰的经济学家提出了一条“第 三条道路”,以修正传统的斯大林模式的社会主义; 世纪 年代中后期, 尤其是 世纪 年代以来,社会民主党再次提出“第三条道路”,即社会福 利国家与新自由主义的竞争资本主义之间的一条中间道路。弗莱堡学派提出的 “社会市场经济”理论是既不同于传统自由放任主义又不同于国家干预主义 的“第三条道路”。而英国工党领袖布莱尔首相也提出了“第三条道路”。 本文这里分析的“第三条道路”是指目前西方发达国家广泛流传、正在实施的 “第三条道路”。5 杨雪冬,薛小源,《“第三条道路”与新的理论》 ,社会科学文献出版社, 年,第 页。 9第一章、英国福利国家制度的历史考察 “福利国家”的思想在英国产生是较早的,其萌芽可以从伊丽莎白一世时 代的济贫法中找到。1942年的《贝弗里奇报告》奠定了英国福利制度的基础, 布莱尔称赞贝弗里奇是英国福利制度的奠基人,是 20世纪英国最伟大的社会 6 改革家,称福利制度的实施改变了整个国家的面貌。 一、英国福利国家制度的演变与发展 英国是世界上最早建立福利国家制度的国家之一,其福利国家制度也是世 界上历史最悠久、最发达的福利制度,这套制度既高度集权和统一,又较为复6 .阮宗泽,《第三条道路与新英国》[M],东方出版社,2001年,第 161页。 10杂,覆盖了所有人群。 (一)英国福利制度的起源和理论基础 英国福利制度最早可追溯到 1601年伊丽莎白的“济贫法”,贫民救济是英 国福利制度的初始形态。19 世纪中期,以贫民救济为表现形式的福利制度进 入萌芽阶段。20世纪初到第二次世界大战前是英国现代福利制度的奠基时期, 逐步由以教会为主的贫民施舍变为政府全方位的社会保障体系。政府对社会福 利制度的内容和形式作了扩充调整,广泛介入贫困、疾病、失业等重要社会问 题,相继颁布了相关法律,如 1908年的儿童法和养老金法,1909年的劳工介 绍法,1911年的国民保障法,1920年和 1930年的失业保障法,1934年的失 7 业法等。英国经济学家庇古的福利经济学理论和凯恩斯主张国家干预、保证 充分就业、刺激有关需求的观点,为英国建立和完善社会福利制度提供了理论 基础。 (二)二次大战后的全面发展 二次大战后到 20世纪 70年代,是英国社会福利制度的全面发展时期。经 历 20世纪 30年代经济大危机和第二次世界大战严重打击的英国政府,面临国 内不断高涨的政府保证就业和社会福利的强烈呼声,开始实行全面的社会 福利制度,以“福利国家”作为其主要的施政目标。1941 年丘吉尔政府设立 “研究社会保险及有关福利联合委员会”,任命英国著名经济学家贝弗里奇为 委员会主席,负责考察研究英国现行社会福利制度和社会福利问题。1942 年 12 月该委员会以《社会保险及其有关福利问题报告书》为题发表研究报告, 即“贝弗里奇报告”,它对英国乃至西欧各国建立社会福利制度都产生了巨大 影响。该报告在对英国社会保险和福利制度进行了尖锐批评的基础上,提出以 消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰等五大社会疾病为目标,推行了一个以扩 大保险范围、增加保险人数、提高津贴标准等社会保险内容为核心的全面的社7英德里克?弗雷泽,《英国福利国家的演变》 ,伦敦: 年,第 页。 118 会保险计划,为英国政府提供了一份战后社会福利制度的实施大纲。1945年 7月工党又颁布了一系列重要的社会立法,着手全面推行社会保障计划。1948 年颁布《国民救济法》,并设立社会保障基金,建立了西欧第一个“福利国家”。 各种社会保障措施形成了一个巨大的网络,覆盖了全社会公民基本生活需求的 9 各方面,并基本形成了一套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。 二、英国福利国家制度的体制特征 二次大战后经过三十余年的发展,英国建立了一整套完善的社会保障制 度,作为现代福利制度的一种特定模式,英国福利国家制度具有以下四个重 要的体制特征: 1、制度化 英国福利制度体制从根本上看属于一种通过国家和集体从制度上来保 10 证人们社会福利的固定模式,因而有时也被称作“制度模式”。 这种模式的 重点在于保证公民的权利。只要符合有关规定,公民就有“权”享受相应的 权益,并且有选择社会福利种类的“自由”。当然,这里公民的内涵不是一 成不变的。在近代以前(包括近代),它基本上指公民的生存权,体现国家 对民众基本生活需要的关切。到了现代(即“二战”以后),英国社会保障 11 的出发点逐步从“生存权”转移到“福利权”。 反映国家对公民要求的进一 步提高生活质量的重视。在英国,各种福利措施都有明文规定并形成制度, 遇有纠纷有法可依,协调争议有章可循。例如,退休者有养老金,产妇有生 育津贴,儿童有福利金,家庭有低收入补助及住房补助,失业有救济津贴等 等。所有这些,在英国都以法律的形式固定下来,是必须遵守的制度。 2、全民化 从对象和范围上看,英国现代社会福利制度是全民保障,其实施范围扩 及所有英国公民。在英国,凡收入达到规定水平者均应缴纳国民保险费;凡8 Richard Blundell &Paul Johnson, Pensions and Labor? Market Participation in the United Kingdom[J],American Economic Review,199859 邹根宝,《社会保障制度》 ,上海财经大学出版社, 年,第 页。 10 吴育频,《西方社会保障五种模式》[J],经济体制改革,1995(5) 11 戴玲,《英国社会保障制度的问题及其启示》[J],江淮论坛,1998(2)。 12符合条件者均可享受相应的社会保障权益。而有些国家,如美国等,有不 少 保障项目是针对特定职业或特殊群体的,其对象、范围都很有限。而英国不 同,它的保障是全国性的,不仅社会保险属于全民保险,而且很多社会福利 也都是面向全体公民,不分职业、不论收入多少,穷人和富人一视同仁,如 医疗保健、房租补助、家庭津贴和免费牛奶、义务教育等。这便是为什么英 国有所谓“国民保险”、“国民保健”、“国民救济”之说的原因所在。 3、全面化 这是就内容和结构角度而言的。一方面,英国现代福利制度涉及的内容 十分广泛,福利项目相当齐全,除了通常所包括的五个方面的基本保障内容 外,还有“具体情况具体对待”的一些保障项目。比如,对政府公务员英国 就专门建立了一套特别的社会保障体系,关于他们的退休年龄、退休金给付 方式及计算方法等均跟一般企业职工或雇员不同。此外,在英国,孤儿、寡 12 妇、私生子、单亲家庭等都被一一纳入“安全网”, 并分别对他们作了相应 的福利规定。因此,英国社会保障既是全民保障,又是全面保障,其内容涵 盖个人与家庭经济生活的方方面面。另一方面,英国社会保障不但内容齐全, 而且结构完整。其中,既有养老、疾病、残废、工伤、失业、死亡等有关保 险或救助项目的核心内容,又有涉及义务教育、付款休假等层次较多的间接 内容,它们构成了一个相当完备的保障系统。在这个系统中,人的生老病死, 无所不包;社会各行各业,面面俱到。 4、均等化 英国福利制度还有一个重要特征就是强调公平和互助原则,试图通过一 系列均等化措施实现人人平等和社会富裕。为此,英国非常重视利用国家财 政预算手段来主持收入的再分配,缩小贫富差距。与其他欧美国家不同,英 国的主要价值观念不是效率观,也不是一般的平等观,确切地说它倡导的是 所谓“经济性”平等,就是由政府出面给予全体社会成员平等的收入保障。 13 因此,英国社会保障对“公平”的定义非泛指一切平等,而是特指保障经 济平等,即从结果平等的角度保障国民的最低生活水准。正因为英国社会保 12 王虹,《“第三条道路”引导下的英国》 ,现代国际关系, 。 13 郭士征,《社会保障基本理论与国际比较》[M],上海财经大学出版社,1996 年,第 153页。 13 障的出发点是保障平等,所以长期以来维持一种无差别的定额给付,并支持 通过“收入均等化”政策来消除社会各阶层间严重的不平等。与此相应,英 国社会福利政策一直有向低收入阶层倾斜和普及性福利分配的平均主义倾 向,这既大大改善了英国普通百姓的生活状况,也为日后危机的发生埋下了 种子。 三、英国福利国家制度的问题及原因分析 战后的英国福利制度在不断发展完备的同时,同欧洲其他国家一样,陷 入福利国家危机当中。英国统治者当初在提出福利国家的主张并把它们变为 实际政策时,并没有料到福利国家竟然会成为一种不堪忍受的重负,也没有 估计到福利国家除了可能在财政上给政府增加麻烦以外,还引起了一系列难 以应付的社会问题。 (一)问题所在:福利、公平、政府 英国现代社会福利制度的初衷是想通过各种各样的解决贫困与失业的 计划,做到人人平等和社会富裕。可是,这套制度后来却问题百出,这却是 始料不及的。英国在构建现代福利制度之初,目标是明确的,用战后英国第 一任首相艾德礼的话说,“福利国家就是铲除贫困”。就此而言,应该说英国 是做到或基本做到了。“在现在的英国,一切人的基本生活需要可以说是有 保障的,过去因贫穷、失业、疾病而造成的威胁,现在已减少到最低限度。 在工业化起步后的 200年,‘福利国家’政策终于让每个人都可以分享社会 14 福利的成果了。” 然而,问题是英国福利制度尽管初衷已偿,但是却难以为 继,弊病丛生。 首先,福利增长过快,财政不堪重负 英国在福利国家建设中增加了越来越多的社会保障项目,范围一再扩 大,水平也不断提高,其结果是社会福利开支直线上升,国家财政日益困窘。 14 钱乘旦,《第一个工业化社会》[M],四川人民出版社,1998年,第 335页 141949年英国福利开支占国民生产总值的比重为10.6%, 1966年便达到 14.4%, 1978年进一步提高为 27.3%。如果经济高速增长,福利开支的不断膨胀可以 从经济增长中得到补偿,那也就不存在什么问题。然而,战后的英国不具备 这一基础条件。在经济长期不景气的情况下,福利开支仍然有增无减,势必 导致或加深财政危机。 1946-1983年,英国的财政赤字年度为 34年, 1973-1988 年,英国各级政府财政赤字从 39亿英镑增加到 145亿英镑。由于财政困难, 政府又不得不依靠举债来维持其庞大的福利开支,于是,高负债与高赤字相 伴而生。1982年英国国债高达 1000亿英镑,占当年国民收入的一半,国债 15 利息为 60亿英镑。 其次,过分追求公平,经济缺乏效率 以“均等化”为目标的福利分配必然造成劳动力市场和资本市场上的动 16 力不足,行为扭曲,从而引起经济效率的损失。 在劳动力市场上,先是个人的“收益”与“损失”平衡表发生变动,每 个人心目中计算的天平开始倾斜,然后社会观念随之改变,表现为“多干” “不干”几乎一样,这不但使在业人员劳动的积极性受影响,而且使人们滋 长了吃大锅饭和“混”的思想,并在工作与闲暇,再就业与失业的行为选择 中变得消极,容易倒向后者。 在资本市场上,一方面,平均分配带来的巨额福利支出使资本的形成率 低,削弱了英国扩大再生产的能力;另一方面,由于累进所得税和财产转移 税不仅被用于筹集社会保障的经费,而且被作为实现“收入均等化”的手段, 从而既使国内投资的积极性降低,又使投资者在考虑投资还是储蓄、积累还 是消费时趋于保守。 最后,政府干预过多,经济深受其害 福利主义和平均主义的双重作用促使英国政府不断强化其干预经济的 职能,而要实现全民福利和国家保障,高税收是必不可少的。和其他欧美国 家不同的是,英国的社会保险费征收较低,其“福利国家”的维持主要是通 15 陈晓律等,《当代英国?需要新支点的夕阳帝国》 ,贵州人民出版社, 年,第 页。 16 邹根宝,《社会保障制度》 ,上海财经大学出版社, 年,第 页。 15过财政预算增加政府的一般税收进行的。英国是西欧税赋最重的国家之 一。 而政府的高额税收除了对人们工作和投资积极性产生消极作用外,还引起大 量的逃税现象,“黑市经济”、“地下经济”盛行,资本和专业人员外流,同 时经济环境恶化,劳动力成本提高,产品的国际竞争力削弱,所有这些无不 17 影响了经济的增长。 二次大战后以来,英国的经济增长极为缓慢,20世纪 70年代的经济平均年增长率只有 2%左右,在主要资本主义国家当中是增长 速度最慢的一个。 (二)英国福利国家制度问题的原因分析 通过以上分析可见,英国社会福利制度的问题在于:一方面,“福利国 家”的模式对经济增长依赖极大,压力过重;另一方面,“福利国家”体制 对经济增长的干扰太多,破坏较大,这使得这个模式一开始就必然地置身于 两难境地,要福利就损害效率,要效率就必须削减福利,其根本原因在于福 利制度安排上的不尽合理。具体表现如下: 第一,普遍性福利原则的确定没有充分考虑它所需要的前提条件,“大 而全”的保障思想与战后英国的经济承受力不相适应,从而造成社会保障的 发展与现有资本主义经济的实力产生一定程度的不协调。这反映了英国“福 利国家”理论与实践的距离。正如我国一些研究者所说的:英国是在实际上 变成“穷国”的时候去担负只有“富国”才能承担的供养公民的使命的。这 18 副担子太沉重了。 由于英国社会保障在指导思想上脱离了自身的经济发展 水平,所以必然导致政府财政收支严重不平衡,结果,“福利国家”成了“赤 字国家”、“负债之国”的代名词。 第二,均等化再分配政策的实施没有足够重视它对经济的负面影响, “动力真空”的存在使得劳动和投资两方面的积极性大为减弱,从而造成国 民收入分配与资本主义生产的不平衡。这揭示了收入均等化措施在目标和手 段上的矛盾,即从目标上看,它具有“可取性”,而在手段上则缺乏“可行17 (英)萨姆.阿罗诺维奇、罗恩.史密斯编著《英国资本主义政治经济学马克思 主义的分析》 [M],上海译文出版社, 1988 年,第 145页。 18 罗志如、厉以宁,《二十世纪的英国经济》[M],人民出版社,1982年,第 152 页。 16性”。由于英国社会保障在政策取向上超越了自身的社会发展阶段,所以 必 然导致“公平”与“低效率”并存,“福利国家”成了资本主义的“大锅饭”, 19 “搭便车”现象不可避免。 第三,“福利国家”模式的建立没有系统研究它对经济基础的副作用, 即它会对资本主义国家市场经济产生什么样的后果。从经济学的角度来分 析,福利国家是对市场机制的大规模干预。根据“市场失灵理论”,政府干 预在一定限度内能对市场发挥积极的矫正和补充作用,促进经济增长。但是 这种干预若超过了某一限度则有可能走向反面,造成所谓“政府失灵”,抑 20 制经济增长。 这体现了英国社会福利制度在政府与市场问题上的对立。由 于“福利国家”伤害了市场经济赖以存在的基础,所以必然导致高福利与低 增长相伴随,结果,“福利国家”成了高失业、高通货膨胀的同义语。 可见,英国社会福利制度扰乱了福利国家与经济增长、效率提高及市 场机制三者之间的正常关系,其根源是本身的制度安排不合理。既然问题源 于体制本身,那么,摆脱困境的出路就在于制度变迁,即实行社会福利制度 的全面改革。 四、 世纪 年代以来英国福利制度的改革 20世纪 70年代后期,英国经过战后最严重的两次经济危机的打击,经济 停滞不前,同时社会福利支出随着通货膨胀而不断增加,成为国家财政的一 个 沉重负担,财政收不抵支状况日益严重,对传统的福利调控的批评越来越多, 改革的呼声日益高涨。 在理论界,由于主张国家干预的凯恩斯主义对经济停滞、失业严重的局面 无计可施,主张放松调控,发挥市场作用的新右派势力开始抬头,影响最大的 是哈耶克和弗里德曼。 哈耶克提倡自由体制,反对牺牲效率来换取平等,他认为对于一个有活力 的发展的社会来说,市场产生的不平等是必要的条件。 单靠行政手段来平均 19 社会福利编辑部,《西方福利国家的发展历程及改革趋势》 ,社会福利, ( )。 20 (英)克里斯托弗?皮尔森,《新市场社会主义》 ,东方出版社, 年,第 页。 21 Vic George and Robert Page,ed,Modern Thinkers on Welfare,p.21-22. 17 人们的收入,只会造成更大的不公正。此外,哈耶克反对凯恩斯提出的利用通 货膨胀来医治失业的药方,主张通过完全起作用的市场重建来达到高度而稳定 的就业水平。弗里德曼也强调自由市场经济的自发调节作用,在社会政策方面, 他不同意单纯用补助的办法来维持穷人的最低生活水平。 这种理论把国家干预与控制看为邪恶,认为不受调控的自由市场才是好东 西。 撒切尔政府和梅杰政府虽然信奉这种理论,但是他们都比理论家要来得 更为现实。他们并不倡导纯粹的自由市场,只是强调发挥市场机制的作用,减 少国家对经济的干预和调控,为此,对福利制度进行了一系列的调整和改革: 首先,削减和取消部分社会保障补助金;其次,推行工作福利计划;再次,大 力推行私有化;最后,削减所得税,把税收负担从直接税转向间接税。保守党 政府实行的放松调控政策,其实质不是取消调控,只是对调控的形式和程度有 所改变,国家的福利调控从未被纯粹的市场机制所取代,传统的社会保障体制 也没有受到根本性的质疑。这是因为,政府干预与市场机制并不是对立的关系, 所谓的自由市场的运作离不开政府的调控与干预。 第一,有序的自由市场需要必要的国家机构的管理。这些机构不是市场的 对立面,而是市场运作的先决条件,必要的国家干预不仅不会损害市场的运行, 还会提高市场的效率,如 年创办的劳工交易所就是一个例子,它在一定 程度上了就业市场,促进了劳工市场的运作。第二,市场不是由单个的买 者和卖者个体组成的,生产者和消费者也不是孤立的个人,他们都是以集团的 形式出现的。为了防止供给和需求落入个别集团或机构的控制下,有必要进行 一定的干预,使市场能够更好地运转。第三,即使最好的市场也会有其局限性, 在没有任何调控的自由市场中竞争总是呈现出无序状况,而国家通过宏观调控 可以在一定程度上弥补市场的缺陷。因此最好的办法不是以市场取代调控,而 是使国家调控与市场机制之间达到平衡,利用国家干预,使市场运作得更好。 而如何达到国家与市场之间的平衡,则取决于具体的社会历史背景与环境。 从上文分析可见,保守党政府的福利制度改革给社会生活带来了不少副作 用,并未使个人保障与国家调控之间、市场机制与国家调控之间达到平衡,因22 吴必康,《美英现代社会调控机制》 ,人民出版社, 年,第 页。 23 吴必康,《美英现代社会调控机制》 ,人民出版社, 年,第 页。 18 此,重新审视撒切尔主义,重建调控与市场之间的平衡对英国政府来说十分重 要,政府调控面临着新的挑战。 第二章、英国布莱尔政府的福利制度改革 从以上分析中得知,在社会福利政策上过多的国家干预和对市场的自由放 任都是行不通的。为此,布莱尔政府在经济上继承了撒切尔主义,但又决心避 免撒切尔主义的负面影响,把自由市场经济同基本的社会保障结合起来,强调 在市场经济的范围内实现公平、机会均等和照顾社会弱者的理想。1997 年工 党政府上台以后,基本上沿袭保守党的做法,经济和社会政策向右转。布莱尔 首相明确提出了“第三条道路”的主张,在社会福利改革方面提出围绕“工作 观念”重塑福利国家。 一、“第三条道路”与英国的福利国家制度 20世纪 90年代,面对新的时代背景,英国社会学家、伦敦经济政治学院 院长安东尼?吉登斯提出“第三条道路”的主张,为英国工党所接受,奉为平 衡市场与国家关系的重要理论依据。 吉登斯认为,从 20世纪 70年代开始的全球化进程和科技的飞速发展,正 在改变着人们的日常生活和社会结构,而“试图超越老式社会民主主义和新自 1924 由主义”的“第三条道路”正是能适应这些变化的理论。 强烈的平均主义以 及“从摇篮到坟墓”的全面福利国家;新右派即新自由主义的主要特征是小政 府,自治的市民社会,市场原教旨主义,认为不平等现象以及只把福利国家作 为“安全网”,吉登斯认为这两者都已过时,只有“第三条道路”是当代西方 惟一可行的面向新世纪的政治哲学,它将至少在西方风行 20年。“第三条道路” 的主要思想是积极的市民社会,新型混合经济,积极的福利体制,以及社会投 25 资国家。 他强调要重新认识国家的作用,超越“认为政府是敌人”的右派和 “认为政府就是解决办法”的左派。政府管理必须适应全球化时代的新环境, 增进政府的公开性、透明度,提高行政效率以及作为风险管理者的能力。 吉登斯指出,“第三条道路”的经济基础是建立在福利机构完全现代化基 础上的新型混合经济。所谓新型混合经济就是摈弃过分依附于政府的旧混合经 济,寻求公营和私营部门间的协同合作,即利用市场机制,又考虑公共利益。 总之,新型混合经济既包含“调控与反调控(放松管制)的平衡”,也包含“社 会生活中经济与非经济的平衡”。在福利政策方面,吉登斯不主张取消福利国 家,而主张重建福利国家,由积极的福利社会或社会投资国家来取代传统福利 国家。他认为,个人和非政府部门应为提供福利做出贡献;福利改革的原则是 对人力资源进行投资,而不是直接进行经济支持,强调以高质量的教育和终身 教育作为解决失业和其他社会问题的基础;重建福利应与积极发展市民社会的 26 计划结合起来,让第三部门发挥更大的作用。 吉登斯认为,福利改革的主要问题是如何管理风险。传统福利国家把风险 看作消极的,实际上很多风险是积极的、有活力的,积极风险是企业行为的本 质特征,也同样适用于劳动力。因此应利用风险积极的一面,在风险与保障之 间寻求平衡。 在吉登斯看来,积极福利是福利国家改革的大势所趋,其社会福利的原则 与目标的主要内容有: 传统的工业社会,人们面对的风险都是可预见的、呈现一定时间规律的风24 安东尼?吉登斯,《第三条道路:社会民主主义的复兴》[M],北京大学出版社,2000年,第 122页。 25 安东尼?吉登斯,《第三条道路:社会民主主义的复兴》[M],北京大学出版社,2000年,第 103页。 26 同上,第 116页。 20险,如生育、养老,还有一些风险是自然发生的概率性事件,如工伤、失业、 疾病等,这两种风险都是外部风险,都能以保险的方法加以解决。吉登斯把外 部风险external risk定义为“来自外部的、因为传统或自然的不确定性和固定 27 性所带来的风险” 。吉登斯认为后工业社会人们面临着人为风险,这种风险 难以预料,不能用传统的方法加以解决。具体而言,人为风险manufactured risk 指的是“我们在以一种反思的方式组织起来的行动框架中要积极面对的风险” 28 ,是“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指我们在 29 没有多少历史经验的情况下所产生的风险” 。如何区分这两种风险?吉登斯 指出了人为风险的三个不同点:“一是人为风险是启蒙运动所引发和导致的, 是‘现代制度长期成熟的结果’,是人类对社会条件和自然干预的结果;二是 其发生以及影响更加无法预测,‘无法用旧的方法来解决这些问题,同时它们 也不符合启蒙运动开列的知识越多、控制越强的药方’;三是其中的‘后果严 重的风险’是全球性的,可以影响到全球几乎每一个人,甚至人类整体的存在。” 30 人们开始很少担心自然能对我们怎么样,而更多地担心我们对自然的所作所 为。正是因为风险性质改变了,传统的福利制度出现了危机,吉登斯认为这种 危机是风险管理的危机,并不是简单的财政危机。 不可否认,从俾斯麦时期开始发展并在贝弗里奇等人的努力下逐步完善的 福利制度曾创造了辉煌的成就,但这种以事后补偿方式为特征的传统福利模 式,在全球化和相应的人为风险的大背景下已危机重重。“福利国家体现的是 生产主义、外部风险、传统的家庭分工等观念。但是随着社会经济的变化,福 31 利国家失去了原来的基础,而解决外部风险的手段无法解决风险。” 在传统福利危机重重的背景下,吉登斯提出了他的福利改革原则:无责任 即无权利no rights without responsibilities。传统的福利国家强调公民享有福 利是一种政治权利,如威廉斯基 Wilensky给福利国家下的定义是:“政府保障 每一个公民的最低所得、营养、健康、住房、教育水平,对于国民来说,这是27 吉登斯,《失控的世界》[M],南昌:江西人民出版社,2001,第 22页。 28 吉登斯,《超越左与右??激进政治的未来》[M],北京:社会科学文献出版社,2000第 157页。 29 吉登斯,《失控的世界》[M],南昌:江西人民出版社,2001,第 22页。 30 同上,第 155页。 31 同上,第 169页。 2132 一种政治权利而非慈善” 。这种制度设计中对公民责任的忽视导致了人们习 以为常的依靠福利、志愿失业。关于这一点,西方经济学给予了很好的解释。 假设有两个国家:一个国家的社会福利水平高,一个国家的社会福利水平 低,那么,高福利国家的消费和劳动的效用无差异曲线的位置将在低福利国家 的上方,即高福利国家的公民的效用水平比低福利国家的公民高。因此,假设 同样一个单位时间的劳动,高福利国家的雇员要求的消费补偿是 C,低福利国 家的雇员要求的是 C′,可以肯定 CC′。若一单位时间的劳动报酬在 C与 C ′之间,那么高福利国家的雇员会因其效用水平低于预期而不愿工作,低福利 33 国家的公民会因其效用水平高于预期而愿意工作。 所以,高福利国家一方面 是一些低报酬的工作无人做,另一方面却存在大量的失业人口。为了改变这种 状况,吉登斯主张强调责任。他说:“个人主义不断扩张的同时个人义务也应 当延伸??作为一项伦理原则:‘无责任即无权利’,这一原则必须不仅仅适用 34 于福利的受益者,而且也适用于每一个人” 。在传统的福利制度中个人有提 供保险经费的责任,如果个人失去工作之后,他就有权利得到补偿而不需承担 责任,可见这就出现了无工作者的责任断层。针对这种情况,吉登斯强调“领 35 取失业救济金的人应当履行主动寻找工作的义务” ,“那些从社会产品中收益 的人应当负责任地利用两者,而且应当反过来回报更广泛的社会群体。作为公 民权利 citizenship的一个方面,‘无责任即无权利’的原则必须对政治家和公 36 民、富人和穷人、企业机构和个人同等适用。” 可见,吉登斯在强调个人责任 的同时也强调集体的责任,主张个人、集体和国家一道为建设福利国家做出贡 献。 在无责任即无权利原则的基础上,吉登斯提出了积极福利政策的主张。如 前所述,传统的福利政策主要是根据外部风险组织起来的,用来解决已经发 生 的事,具有被动性,本质上是一种风险的重新分配,其目标是维持人的一种生 存状态,使其不至于因遭遇风险而陷入生存危机,因此被称为消极的福利政策。32 林万亿,《福利国家??历史比较的分析》[M],台湾:巨流图书公司出版,1994年,第 36页。 33 (英)克里斯托弗?皮尔森,《新市场社会主义》 ,东方出版社, 年,第 页。 34 吉登斯,《第三条道路:社会民主主义的复兴》[M],北京:北京大学出版社,2000,第 68页。 35 同上,第 69页。 36 吉登斯,《第三条道路及其批评》[M],北