谈消防法制与执法规范化建设(范总给大学生讲课课件)第四稿

河南省公安消防总队副总队长高级工程师范平安伴随社会的进步和物质文明的快速发展，诱发火灾的因素急剧增加，潜在火灾危害相对增大。1994年新疆克拉玛依市友谊馆特大火灾死亡323人，2000年洛阳东都商厦特大火灾死亡309人，给社会留下了惨痛的教训。前言新疆克拉玛依特大火灾洛阳东都商厦特大火灾近年来，随着依法治国方略的广泛实施，消防法制化进程的逐步加快以及公民法制观念的不断增强，给消防法制工作提出了新的更高的要求。消防工作只有坚持依法治火，才能最大限度地减少火灾危害，更好地维护社会稳定。在新的历史条件下，积极适应新形势的要求，把握消防法制现状，完善消防法制体系，切实做到“严格、公正、文明、廉洁、高效、优质”执法，不仅是社会现实斗争的迫切需要，也是人民群众十分关心的热点问。公安消防机构作为国家重要的行政执法主体之一，其执法水平的高低和办案质量的好坏，直接关系到全社会抗御火灾的能力，也直接影响到党和政府在人民群众中的形象和声誉。但目前我国一些地方消防法制工作的现状与依法治国、依法治火、依法行政的总要求还存在着较大的差距，因此研究当前我国消防法制工作中存在的问题及原因，找寻解决其问题的办法与对策，加强消防行政立法，加强执法规范化建设，提高执法人员的素质，推进消防工作法制化、执法规范化，具有十分重要的现实意义。黄帝统治时期就制定了用火管理的许多禁令。夏商时期开始用刑罚手段管理火政。周朝“火禁”、秦朝“云梦秦简”、唐朝“永徽律”和明朝“大明律”都有涉及防火灭火的规定。元朝法律不仅包括对失火罪、放火罪的刑罚，而且对百姓防火和维持火场秩序也作出了明确规定。一、我国消防法制建设的历史沿革明朝《大明律》清朝光绪三十四年颁布的《违警律草案》标志着我国近代消防法制的开端。民国时期国民党政府先后颁布了《中华民国刑法》、《违警罪法》，其中有许多消防法律条款。同阶段，一些地方已经出现了专业性的单行消防法规。新中国成立后，1955年公安部成立了消防局；1957年11月29日颁布了《消防监督条例》；1984年5月11日颁布了《中华人民共和国消防条例》；1987年2月23日，国务院颁布了《中华人民共和国消防条例实施》。1998年4月29日，第九届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国消防法》，并于1998年9月1日起正式实施。2006年4月，《消防法修订草案》起草工作完成。2008年4月3日，国务院将草案提请全国人大常委会审议，目前已经进行了第三次审议。（一）我国消防法制建设和执法规范化建设取得的成就1、我国消防法律法规体系日趋完善二、我国消防执法工作的现状分析目前我国已经颁布施行消防法律l部，行政法规和部委规章30余部，地方性消防法规和规章80余部，强制性消防技术规范、国家和行业消防技术230余部。公安部《消防监督检查规定》我国消防法律法规体系消防法地方性消防法规地方政府消防规章地方消防技术规范标准消防行政法规国务院部门规章国家（行业）消防技术规范、标准近年来，公安部消防局相继出台了消防监督检查规定、建筑工程消防验收评定办法、火灾现场勘验暂行规定等一系列规章、规范性文件和技术标准，特别是今年年初推出的消防执法责任、执法制约、执法便民服务、执法考评和监督、执法保障等5项执法机制和34项执法制度，有力地促进了各级公安消防机构执法质量、执法水平和执法能力的提高。2、消防行政执法机制逐步完善公安部消防局执法规范化建设实施消防行政执法“六规范”公安部消防局先后取消了消防设施专项工程设计证书审核、消防设施专业承包企业资质审核和易燃易爆化学物品储存(经营)消防安全许可证、易燃易爆化学物品准运证、建筑消防设施检测和维修保养资格许可证审批发证等10项消防行政审批项目，并取消了消防产品备案制度，只保留了建筑工程消防设计审核、验收和公众聚集场所使用或开业前、大型群众性活动前消防安全检查等项目。（1）规范消防行政审批消防行政服务窗口公安部消防局从端正执法为民的指导思想入手，对执法活动中的警容风纪、言行举止、职业道德等方面进行了全面规范。在执法实践中，坚持实行“三级把关”、“四级负责”和“两分离”制度，即：每制发一份法律文书，实行科长审查、处长审核、支队长签发三级把关制；每办理一个行政处罚案件，实行承办人、科长、处长、支队长四级负责制。“两分离”即为建筑工程消防设计审核与验收分离、检查与处罚分离制度。（2）规范消防执法行为公安部消防局于2007年9月开始组织编写了《消防监督执法手册》，对消防行政许可、消防监督检查、消防产品及阻燃制品监督、火灾事故调查、行政处罚、失火案和消防责任事故案办理等方面按照执法的每个流程都进行了统一规范，明确了每个执法环节的执法程序，对每个执法环节中使用的法律文书、办理要求和办理时限等都作了明确规定。（3）规范消防执法程序公安部于2003年8月专门制定下发了《公安法律文书式样》，2006年3月又进行了修订，对消防法律文书的式样及填写要求都作了明确规定。各级公安消防机构根据法律文书的基本要求，分别制作了不同类别的《消防法律文书使用》、《消防法律文书及案卷制作样本》等文书式样，对法律文书的形式和内容都进行了统一和规范。（4）规范消防法律文书法律文书样式公安部出台了《公安部三十项便民利民措施》、《公安部五项便民措施》等一系列规定。各级公安消防机构也相继制定了一系列便民利民措施，及时调整、简化、完善办事程序，规范办事指南；同时通过各类新闻媒体向社会公布消防审批事项和办事程序，在消防办事窗口设置计算机查询系统和上墙公示消防审批事项、办事程序，并通过办事窗口、互联网站和电话语音咨询系统公布行政审批结果，增加了消防行政审批透明度。（5）规范消防执法服务消防行政审批流程图2006年3月，公安部消防局制定出台了《消防监督执法档案管理暂行规定》，对建筑工程消防监督、开业或举办大型活动前消防安全检查、消防监督检查、消防产品质量监督、火灾事故调查、火灾统计等6类档案的归档内容，建档标准、时限，管理方法等都作了详细的规定，并建立了档案管理奖惩机制。（6）规范消防执法档案公安部消防局消防监督执法档案管理暂行规定1998年，全国消防部队消防执法人员总数为15663人，其中具有大专以上学历的为9295人，具有工程师以上专业技术职务的为2256人。至2007年，全国消防执法人员总数达到21543人，具有大专以上学历的达到16756人，具有工程师以上职务的达到3968人，分别增长了37.5％、80.3％和75.9％。3、消防执法队伍建设得到快速发展2002年以来，公安消防机构实行灭火救援指挥、消防监督检查、建筑消防审核、火因调查岗位资格证制度。2008年，公安部对上述四个岗位资格进行合并，实行一个通用资格，分为一、二、三级。2002年版资格证书2008年版资格证书近年来，我国消防法制工作不断完善，依法治火的局面已初步形成，但传统管理模式和机制的不适应在现实工作的作用仍然制约着我国消防法治工作的健康发展。（二）我国消防法制建设与执法规范化建设中存在的主要问题及原因分析1、适应社会主义市场经济的消防法律法规体系有待进一步完善主要表现立法缺乏统一管理和协调执法程序设置不尽合理法律法规尚不健全法定处罚力度不够立法的水平和效率严重滞后于社会经济的发展法律条文语意不明，法理不清消防部门法定职责与实际消防警力不相适应当前消防立法工作中由于缺乏统一的管理，缺乏有效的立法监督机制，导致现行法律法规体系之间存在诸多矛盾冲突，特别是体系结构不够清晰严密，规章越权立法比较多。（1）立法缺乏统一管理和协调全国人大开展《消防法》（修订草案）立法调研工作日本的《消防法》自从1948年制定以来，几乎每年修改一次，最多的时候一年修改3次。美国NFPA制定的规范标准也每年出一个版本。而我国的立法程序实在太复杂，立法改法均很难，制定一个法规要历经数年，修改一个法规也要经过漫长的岁月，法律法规一旦制定颁布实施，几年甚至十余年不修改，而法律法规的前瞻性毕竟有限，势必形成法律法规与日新月异的社会经济形势不相适应的结果，在某种程度上影响甚至妨碍先进生产力的发展。（2）立法的水平和效率严重滞后于经济的发展消防法对很多违法行为设置了处罚的前置条件，即公安消防机构发现违法行为后，先责令限期改正，逾期不改正的，方可进行处罚。这样的前置条件，保护了违法责任主体的利益，却难以保障消防安全。（3）执法程序设置不尽合理常见的消防违法行为、使用可燃材料作内部装修消防法律法规体系在这方面有所欠缺，这也是造成消防法律法规交叉多、冲突多、执法随意性大的重要原因。（4）法律条文语意不明，法理不清随着产业结构的调整和新经济形式的发展，消防工作大包大揽的局面正在打破，社会上出现了更多形式的消防中介公司、咨询公司，面向全社会提供消防技术服务，保险公司也开设有消防公众责任险，为火灾善后提供服务。有了此类新型产业，消防部门的一部分管理职责由实体管理转为程序管理，即消防部门有可能依靠消防技术服务产业的技术力量完成有关专业技术的管理，由于目前这些工作内容仍属于消防部门的法定职责，在程序上，消防部门仍应履行职责，也就是说，最后的图章还得消防部门来盖，责任还得由消防部门来担。（5）法律法规尚不健全消防监督的对象主要是机关、团体、企业、事业单位，但消防法对这部分对象设置的处罚力度明显太轻，除营业性场所不履行“三项职责”（安全自查、隐患自除、责任自负）有责令停产停业并处罚款外，一般单位不履行消防安全职责，经限期改正逾期不改的，仅对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告，或依法予以行政处分。（6）法定处罚力度不够消防监督机构和人员的编制数量，人员数量少，不能适应保卫经济和社会发展的需要，往往是十几个人管几十平方公里、上千家单位，承办的业务量大、涉及面广、技术要求较高，除许多日常工作和计划内的专项治理外，还要完成大量计划外的检查、治理和保卫工作，加之人员流动量大、队伍不稳定性、人才的缺失等导致工作疲于应付。（7）消防部门法定职责与实际消防警力不相适应2、消防行政执法不规范、不到位公安部61号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》实施后，部分消防监督执法人员没有及时转变观念，检查时发现问题不准、不全，检查深度不够，只提表面、枝节的东西，对深层次的问题发现不了或避而不提。（1）依法行政的意识较差，认识不到位消防行政执法工作中，往往只图办案简便，而违反法定的程序与方式，不按程序操作，不分一般程序和简易程序；有的甚至违反程序审批或擅自决定处罚意见。在执法过程中，有的单人执法，有的不出示执法证件，有的随意中止执法，有的不履行告知、听证程序；还有的不按时下发法律文书、无单位申报表即随意核定火灾损失等，存在诸多不按程序办事的行为。（2）重实体、轻程序，履行程序不规范表现在当事人向消防监督部门申请办理建审、复查验收、开业前检查等消防手续时，消防监督部门拒绝办理或者不予答复，或超时限审批、验收，有的在审核过程中因图纸不全而搁浅，或因存在重大问题而束之高阁，这实际上是行政不作为。还有的对行政处罚无原则自由裁量，伸缩性太大；有的甚至帮助隐患单位找依据拖延火灾隐患的整改，无原则设定整改时限；有的直接参与企业申报审核和验收工作等等，变相地充当了隐患单位的“保护伞”。（3）变相不作为，无原则自由裁量，无原则设定整改期限表现在讯问笔录制作不符合规定，未经被讯问人核对签署意见，笔录修改处未经讯问人按指印；证据先行登记保存未经被收集单位或个人签章；对证据中存在的疑点、矛盾未进行深入调查核实；复印件作为证据使用时，未注明出处，无复印时间、经办人以及反映核对情况的说明和签章；火灾现场勘察笔录未经见证人签章；对火灾中死亡的人员未按规定由法医进行鉴定；收集的证据未能形成证据链，难以相互印证。（4）证据收集不规范、不完整询问笔录按照消防法第51条“责令停产停业对经济和社会生活影响较大的由公安消防机构报请当地人民政府依法决定，由公安消防机构执行”的规定，对实施责令停产停业的重大行政处罚决定，公安消防机构不仅要严格按照法定的要件掌握尺度，报请政府批准依法决定，同时，对被责令停产停业的企业，还应当抄送当地工商行政管理部门吊销其营业执照。对拒绝停产停业的，还应当申请人民法院强制执行，但是有些法院认为依据消防法公安消防部门有强制执行权，不予受理。这使得公安消防机构只能自行采用贴封条或派人封门去执行，强制措施很难落实。遇此情况，有的消防部门只好下达一张处罚决定书了事。（5）重大处罚执行不到位，强制措施软弱无力大致表现为规范选用不当、法条适用不对、概念定性错误。如在建审项目审批中该选用《高层民用建筑设计防火规范》的却选用了《建筑设计防火规范》；在实施处罚时，该适用此条的却适用了彼条；在对重大火灾隐患处罚中，疏散通道称消防通道、防火分隔称防火封闭，适用法律概念错误。（6）适用法律法规错误，缺乏严谨性建筑工程消防验收意见书经常出现应该下发火灾隐患《责令当场改正通知书》的却下发了《责令限期改正通知书》。法律文书制作上漏洞也较多，内容不全，该填写的未填写，语言表述不准确，重点内容不突出，文字不简洁，前后不一致。（7）法律文书适用不准确，制作不规范责令限期改正通知书一些执法单位在《责令限期改正通知书》下发后，到期不进行复查，或复查后未按期整改、又不进行处罚等等程序脱节，造成执法中断。有的案件结案后未及时归档成卷，造成资料失散。（8）立案不结案，结案不结卷结案报告3、执法人员政治、业务素质不强消防执法需要执法人员具备法律知识素质、消防专业知识素质、文化知识素质、执法品格素质、执法能力素质等综合素质。（1）个人素质不高越权行为包括越权审核、越权审批、越权处罚、越区域执法、重复执法等。有的擅自扩大法律文书的适用范围，有些执法单位还存在严重的“乱收费、乱罚款、乱查封”等三乱问题。（2）执法随意性大，有越权执法现象一些消防执法人员在执法中混淆了情与法的界限，颠倒了情与法的关系，该严不严，甚至降格处理。如在对消防违法行为决定处罚数额时，根据与相对人关系的好坏衡量，畸轻畸重，显失公正。还有的消防执法人员以言代法，以赞助代罚，以罚代拘，以罚代停。（3）以情代法、失职渎职、玩忽职守时有发生一是向建设单位直接或变相指定、推荐消防工程施工企业和消防产品销售单位；二是直接插手消防工程施工企业或者消防设备的招标、评标，甚至利用手中的权利为有的企业中标说情，左右开标结果；三是在建筑工程消防验收工作中，给了好处的就优先安排验收，不给好处的就拖延验收，甚至与业主或施工单位进行权钱交易，在施工质量不合格的情况下出具“验收合格”证书；四是把发现的火灾隐患变成向被检查单位吃拿卡要、索贿受贿的交换筹码；五是在火灾事故调查工作中，为了得到好处，竟不顾事实，帮助当事人逃避责任；六是有的领导利用手中的行政管理权利，直接干预正常执法工作，明示或暗示为其关系户“开绿灯”；七是个别地方为了谋取小集体利益，仍在暗地里向消防施工企业收取所谓的管理费；八是个别地方不顾中央三令五申，公然利用消防监督职权经销消防产品。（4）以权谋私、执法腐败现象多见发生公安消防机构进行执法时，政府领导下发指示指令，处罚决定难以执行。还有的地方保护主义严重，认为消防机构是部队，不是行政机构，打着治理经济环境的旗号，对消防行政执法横加干涉；或是对公安消防机构的处罚置之不理。更有甚者，只要公安消防机构处罚，就去政府举报公安消防机构扰乱经济环境。这些必然使公安消防行政执法也必然受到影响和制约。4、行政干预影响消防行政执法正常开展个别地方只强调优化经济发展环境忽视消防安全随着社会主义市场经济的多元化，单位和公民的法律意识、自我保护意识逐步提高，传统的执法模式已经不能适应经济发展、社会变革的需要，同时近年来全国发生多起因消防行政执法不到位而造成的群死群伤恶性火灾事故，有些消防执法人员还因知法犯法、查处不力而被追究刑事责任。这些都要求我们必须尽快改进和加强消防行政执法工作，进一步改善社会消防安全环境，保障经济建设快速发展。三、完善我国消防法制与执法规范化建设的对策各级公安消防机构应当以《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》和《消防法》等为依据，认真整理现行的消防法规以及规范性文件。特别是那些基于部门利益而制定的限制公民、法人或其他组织合法权益，或没有法律规定额外附加当事人义务的法规、规章或规范性文件必须予以尽快清理。同时要对《消防法》、《建筑工程消防监督审核管理规定》、《火灾事故调查规定》等法律法规尽早进行修订。（一）加强消防立法编纂，完善消防法规体系胡锦涛总书记告诫我们：“实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，是‘三个代表’重要思想的根本出发点和落脚点。”各级公安消防机构务必要从忠实履行“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业”三大政治和社会责任的高度，时刻牢记全心全意为人民服务的唯一宗旨，旗帜鲜明地与以执法者自居、耍特权、欺压百姓、以权谋私等行为作坚决的斗争，把人民群众拥护不拥护、高兴不高兴、答应不答应作为消防执法的根本标准，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，真正实现好、维护好最广大人民的根本利益。（二）加强思想道德教育，端正执法思想，忠实践行执法为民一是各级公安消防机构领导要以身作则，带头学法，带动全体消防执法人员自觉学法、严格知法、模范守法。二是通过举办专门的培训班或研讨会，帮助消防执法人员学好、学深、学透现行的法律法规，切实提高业务素质和消防执法水平。三是严格消防执法人员的岗前培训，凡从事消防执法工作的人员，必须经过岗前培训考核合格才能上岗，确保消防执法人员以政治强、技能精、作风正、执法廉的形象出现在执法岗位上。（三）加强业务培训，进一步提高执法人员的素质和执法水平一切权利皆有可能滥用的倾向，绝对的权利导致绝对的腐败。所有权利必须接受监督和制约，权利失去监督制约必须导致腐败。健全对权力的监督和制约机制，必须在以下几个方面下力气：一是建立健全消防行政执法责任制；二是严格执行消防行政执法工作制度；三是全面推行消防执法质量考核评议和消防执法过错责任追究制度；四是深化警务公开，自觉接受监督。（四）建立健全监督制约机制，规范消防行政执法工作（五）强力推进消防执法规范化建设实现公正、文明、廉洁、高效执法实现公正、文明、廉洁、高效执法，必须抓住消防执法的关键环节，重点解决消防执法中的突出问题，不断深化执法规范化建设。一是建立执法标准体系；二是完善执法制度；三是构建信息网络技术平台；四是强化廉政监督；五是拓宽服务领域。（六）完善消防执法工作长效机制，不断满足人民群众对公平正义的新期待公安部消防局于2008年3月份制定出台了消防执法5项机制和34项制度，建立健全了消防执法责任、执法制约、执法便民服务、执法考评和监督、执法保障等长效机制。一是完善消防执法责任机制；二是完善消防执法制约机制；三是完善消防执法服务机制；四是完善消防执法监督和执法考评机制；五是完善消防执法保障机制。谢谢大家！2008年10月16日