流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策分析
年第3期 第34卷№ 3。2008 gok 34
流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策分析
一
、 问题的提出
我 国对 流 浪 乞 讨 人 员 的救 助 管 理 工 作 ,长
期 以来所遵循 的是 1982年国务院发布 的 《城 市
流浪乞讨人 员收容遣送 办法》 (简称 《收容遣
送办法》)。在最初 的制度设计 上 , 《收容遣送
办法》 是 一种救 济 制 度 ,是 对 涌入 城 市 的无 业
人 员和 灾民进 行 收 容 救 济 的 带 有 社 会 福 利 性 质
的措施。但随 着时间推 ...
年第3期 第34卷№ 3。2008 gok 34
流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策分析
一
、 问题的提出
我 国对 流 浪 乞 讨 人 员 的救 助 管 理 工 作 ,长
期 以来所遵循 的是 1982年国务院发布 的 《城 市
流浪乞讨人 员收容遣送 办法》 (简称 《收容遣
送办法》)。在最初 的制度
上 , 《收容遣送
办法》 是 一种救 济 制 度 ,是 对 涌入 城 市 的无 业
人 员和 灾民进 行 收 容 救 济 的 带 有 社 会 福 利 性 质
的措施。但随 着时间推 移,收容遣 送制度逐渐
异 化 ,沦 为一 项 威 胁 人 权 的 带 有 惩 罚 性 的 强制
措施 , 已不 能 适 应 时代 发 展 的 需 要 ,必 须 按 照
法制 的要 求进行 改 革 ,2003年 3月发 生在 广 州
的 “孙志刚事件 ”成 为解决流浪 乞讨 问题 的导
火线 。
2003年 8月 1日,国务 院颁 布 实施 《城 市
生活无着的流浪 乞讨人 员救助管理 办法》 (简称
《救助
》),同时废 止 了 《收容遣 送 办
法》。将 强制性 的 收容遣 送 改为 关 爱 性 的救 助 管
理 是我 国社会 救 助 制 度 的重 大 改 革 , 维护 了受
助者 的基 本 生 活权 益 ,体 现 了党 和 政 府 对 流 浪
乞讨人 员的人 文关怀。经过 几年的 实践和探 索
创 新 ,救 助 管理 工作 取得 一 定 的成 效 ,但 是 由
于政策制定 出台过程 比较仓促 ,使得 《救助 管
理办法》在 实施过程 中出现一 系列的 问题 ,需
要通过进一步完善修 正 《救助 管理 办法》 和建
立健全 各 种 配套 法规措 施 来加 以解决 。
二、当前流浪乞讨人员救助中存在的问题
1.救助 的针对 性 不强
新 的救 助 管理 办 法规 定救 助 的 对 象是 城 市
生 活无 着 落的 流 浪 乞讨 人 员,赋 予他 们 在 特 殊
困难 条件 下 享 受 国 家救 助 的 权 利 。但 是 办 法颁
布 实施 以后 ,结果 却 出--3z.z._4f]的 意料 。一 方 面 ,
大量 流浪 乞讨 人 员不 愿 意 接 受救 助 而 继 续 选择
在街 头流 浪 ,使 得 救 助 管 理 站 大 量 资 源 闲 置。
而另一 方面却是 从 2003年 下半 年 以 来 ,一 些 大
中城 市繁 华路 段 的 流 浪 乞讨 人 员 的 数 量 有 增 多
的趋势 ,强 讨 恶要 现 象 突 出,组 织 利 用 未 成 年
人进行 乞讨 和从 事非法活动 的情 况 明显增加 ,
且 绝 大多数 流浪 乞讨 人 员不 愿 意 接 受救 助 ,给
社 会 治安 带来一 定 的冲 击 。
此 外各 地救 助 站 普 遍 反 映 ,如 果 严 格 按 照
政 策规 定 来 甄 别救 助 对 象 ,能 够 同时 符 合 实施
细则 中所规 定 的 4个 条件 的流 浪 乞讨人 员很 少 ,
韩丽丽
求助 者 中很 多人 并 非是 生 活 无 着 的流 浪 乞讨 人
员,而是 一 些 流入 城 市 务 工 无 着 、寻 亲访 友 未
果 、 出门在 外遭 遇 偷 盗 、上访 多 日无 力解 决 生
活 问题 等 临 时 有 困难 的 人 。 工作 人 员面对 这 些
前来求助的人 员,参考规 定的资格条件考察之
后 往 往 是 出 于 人 道 主 义 而 做 出 变 通 处 理 ,救 助
对 象 目标 与现 实发 生 了偏 离。①
2.救助 的 协调 性欠 缺
首先 ,资金不足。 《救 助管理办法》及其
《实施细则》规定实施救助管理的经费一般 由地
方政府 给 予保 障 ,救 助 站 不 允许 收取任 何 费用 。
各地救助站不但 负责暂时性 的救助例如提供食
宿 、购 买火 车 票等 ,还 负担 长 期 滞 留站 内人 员
的生 活 费 用、 医疗 费用 等 ,如 此 规模 的 资金 使
用仅 依 靠 当地 政 府 拔 款 ,对 于发 达 地 区的政 府
尚可施 行 ,部 分 经 济 欠发 达地 区在 筹 措 和 落 实
救 助 管理 经 费方 面确 实存在 困难 。
其 次 ,部 门职 责 不 明确 。 《救 助 管理 办法》
规 定 :“县级 以上人 民政府 民政 部 门 负责 流浪 乞
讨人 员的救助 工作 ,并对救 助站进行指 导、监
督 。公 安 、卫 生 、交 通 、铁 道 、城 管等 部 门应
当在各 自的职 责 范 围 内做 好 相 关工 作。” 但 如何
做好相 关工作 ,部 门
划分亟待进一步明确。
如对 社会发 现 的危 重 病 乞 讨人 员救 治和 死 亡 处
理上 ,公安 、民政 和卫 生 部 门的配合 有待加 强 ,
在双方交接环节上缺乏必要 的手续和责4-2规定 ;
遇到抢救 费用过 高、病人拒不说 明身份 、拒不
出院等 复杂情 况 时 ,互相 推 诿 的现 象难 免发 生 ;
特 别是 医治 无 效 死 亡后 ,最终 处 理 具体 程 序 尚
无 明确规 定 ,给救 助 工 作 的 开展 带 来 一 定的 困
难 。
3. 救助 的深 入性 不足
《救助管理办法》 体现 了党和政府对流浪乞
讨人 员的人 文 关 怀 ,但 它 实 际上 只 具 有 治标 的
意 义 ,是一 种 低 层 次 的救 助 。 因为城 市相 关救
助 管理 机构 对 流 浪 乞讨 人 员 的救 助 是 临 时性 的
生活救 助 , 以 满 足 救 助 对 象 的 生存 需 求 为 主 ,
在有些救 助站甚至 简化为仅提供食宿 ,再加一
张返 乡火车 票 。这 种 做 法原 则上 还 是 把 乞 丐赶
出城 市 ,对 他 们 后 续 的 生 活 问题 缺 乏 考 虑。这
限制 了救 助 工 作 的 深 入 性 。使 救 助 工作在 一定
作者简介:韩丽丽,南开大学社会学系博士研究生、首都师范大学政法学院讲师 (北京,100089)。
①李迎生,吕朝华:《矫枉过正:城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析》,《甘肃社会科学》2007年第5期。
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2008年第3期 第34卷 № 3.2008 Vol 34
程 度上仍 然 具备 原有 的 收容 遣 送 特 征 ,使 救 助
工作 简单化 、粗 放 化 ,从 而 降低 了救 助 的有 效
性 。 而这 些 流浪 乞 讨 人 员不得 已而 乞 讨 的原 因
仍 然存在 ,如 果 户 口所 在 地 没 有 相 应 的 政 策 解
决他们 的 实 际 困难 ,他 们 还 会 到 城 市继 续 流浪
乞讨 ,大 多数 乞 丐则 干脆 拒 绝 或 逃 避 救 助机 构
提 供 的救 助 。 因 此 , 治 理 乞 丐 问题 还 必 须 从 治
本上 下工 夫 ,从 根 本上 解决 流浪 乞讨 问题 。
三、完善流浪乞讨人员社会救助的思考和建议
1.明晰 救 助对 象 ,进 行 分 类 管 理 ,加 强对
职业 乞讨 人 员的管 制 ,突 出救助 的针 对性
首先 , 明 晰 救 助 对 象 ,扩 大 救 助覆 盖 面。
鉴 于 《救 助 管理 办法 》 实施 后 救 助 实践 中接 收
的人 员往 往 是 一 些 虽没 有 流 浪 乞讨 行 为 ,但 因
各 种 原 因 已经 处 于 生 活 无 着 境 地 的 求 助人 员 ,
且这些人 的 困难 更 具 有 临 时性 、 突发 性 和 救 助
的 迫切 性 的特 点 ,① 政 府 部 门应 在 深 入 调 查 研
究的基础上 ,适 时进 一步修改和 完善 《救助 管
理 办法》,进 一 步明 晰救助 对 象 ,扩大救 助覆 盖
面 ,将 这 些 困难 群 体 纳 入 救 助 对 象 范 围 ,积 极
予 以救 助 ,使 《救 助 管理 办 法》 具 有 更 强 的操
作性和针 对性 。
其次 ,对 不 同类 型 的救 助 对 象 实行 分 类救
助 。由于 流浪 乞讨 人 员 的 个人 情 况 和 经历 各 不
相 同 , 其 需求也 不尽 相 同。应根 据 不 同人 员的
差 别 ,从 其特 殊 需 求 出发 , 实行 分 类 救 助 ,除
常规救助外,还可以引入心理辅导、行 为矫 治、
精神慰 藉 、 法律 援 助 等 特 殊 救 助 ,争取 逐 步做
到 “分类救 助 。按 需施 救 ”。如 对 流浪 乞讨 儿童
采取 措施 引入 教 育 支持 ;对 属 于 劳动 年 龄 人 口
的健 康的 人 员提 供 必要 的 就 业 辅 导 ; 为 家庭 暴
力 受害妇 女提 供 法律 保 护 等 。分 类救 助 对 于 帮
助 受助人 改 变现 行 的 流 浪 乞讨 生 存 方 式 .提 高
救 助 效 益 。 关 系极 大 。
再次 ,加 大对 职 业 乞讨 人 员 的 治理 。 鉴 于
在 当前 的流 浪者 中有 相 当一部 分属 于 职 业乞 讨
人 员 ,这部 分人 员本 来 就 不 属 于救 助 范 围 ,他
们 中有 一 些 人 以 流 浪 乞讨 为 名 实施 违 法行 为 ,
但 我 国暂 时还 没 有 专 门 的 法律 法规 对 其 进 行 规
范 ,处于 一种 “制度 真 空 ” 状 态。 为 了维护 必
要 的公 共 利 益 ,有 关 机 关 应 该 通 过 完善 和 利 用
《治安管理处罚条例 》、 《刑 法》 等相 关法律,
来规 范某 些流浪 乞讨 行 为 。
2.明确 政府 部 门职 责 ,同时鼓 励 各 方参 与
社 会救助 ,提高 救助 的协 调 性
首先 ,明确 各 政 府 部 门职 责 。救 助 制 度 的
执行 不 仅 是 救 助 管理 站 的 职 责 ,也 需 要 城 管 、
公安 、财政 、交 通 、卫 生 等 部 门 的 配合 ,这 直
接 关 系到 救 助 的 进展 和 成 效 。 为 此 需要 加 强各
部 门之 间 的 联 系 ,明 确 救 助 站 与 民 政 、公 安 、
卫生、交通等部 门的权 属关 系,明确有关部 门
职责 ,如 城 管 公 安 部 门 负 责打 击有 组 织 的欺 诈
性 乞讨行 为 ,财 政 部 门 负责 流浪 乞讨 人 员救 助
管理 工作 经 费的 落 实,卫 生部 门 负责 流浪 乞讨
人 员 中危 重病人 、精神 病人 和 传 染病人 的救 治,
交通运输部 门 负责 为 流 浪 乞讨 人 员返 回住 所地
或 者所在 单 位 提 供 交通便 利 。只有 各 个部 门切
实履 行 各 自职 责 ,并在 此 基 础上 建立 各 个部 门
配合 工作 的机 制 ,形 成 协 调 配 合 、分 工协 作 、
齐抓 共 管 的 管理 体 制 和 工作 机 制 ,才能保 障救
助 工作 的 良性 运 转。
其次,鼓励社会 力量参 与社会救助 ,实现
社会救 助 的社 会 化 和 多元 化 。政 府应 在 流 浪 乞
讨人 员社 会救 助 中发 挥 主 体 作 用 无 可厚 非 ,但
是 由政 府全权 包揽 不利 于救 助 工作 的全 面开展 。
流 浪 乞 讨 人 员社 会 救 助 必 须 走社 会 化 的道 路 。
第一 ,发挥街道 、社 区居委会、企事业单位等
基层 组织 在救 助 工作 的作 用 ,使 其通 过 比较 灵
活 的运作 方 式 ,通 过 捐 款 捐 物 、告知 引导和 直
接救助等 多渠道 、多形式参与救助工作。第二 ,
多方筹集资金 ,利 用社会 慈善 资金和闲散资金
来 实施社 会 救 助 ,以减 轻 政 府 的 财政 负担 。 第
三,引进专业社会 工作者参与救助工作 ,借鉴
现代 社会 工作 的科 学理 论 和 方 法 帮助 解 决 受助
人 的 问题 ,为救 助 管理 工作 注入 新 的活力。
3.探索解 决 城 市 流 浪 乞讨 问题 的 根 本 途
径 ,增 强救助 的深入 性
城 市生 活无 着的 流 浪 乞 讨人 员基 本上 具 有
一 个共性特征 ,即贫 困。救 助站对流浪乞讨人
员的救 助是 一 项 临 时性 的救 助措 施 ,主要 是 解
决救 助 对 象 临 时的 生 活 困难 ,并使 其 返 回 户籍
所在地 。但 是 这 种 临 时 的短 期 救 助 无 法解 决 流
浪乞讨 人 员 的根 本 问题 ,不能 实现 真正 的 生存
保 障。要从根 本 上 解 决 流浪 乞 讨 人 员的社会 救
助 问题 ,还 有 赖 于 全 国和各 地 方 政 府从 治 本上
下工夫,通过一 系列的社会保障措施解决贫 困
问题 ,保证 有 关 人 员的 基 本 生 活权 益 。从 源 头
上 看 ,广大农 村 地 区是 乞 讨人 员 的流 出地 ,各
地政 府应通 过 国 家现 行扶 贫政 策减 少农 村 贫 困
人 口数 量 ,完善 落 实农 村 最低 社 会 保 障制 度 和
农村 五保 、 医疗救 助 等 各 项社 会保 障措 施 ,保
障农 村 困难 家庭 的基 本生 活 ,不使 其 流 离失 所。
城 市地 区是 乞讨 人 员 的 流入 地 .容 纳 了大量 流
动人 口,政 府 除 了加 强 对 流浪 乞+-j-. 员 的救 助
管理 工作 外 ,应 建 立 完善针 对 进 城 农 民的就 业
与社会 保 障措施 ,逐 步 给 予符 合 相 关 条件 的进
城农 民 以 市 民待 遇 ,建 立 统 一 的 劳动 力 市 场 .
降低他 们 在 城 市就 业 的 门槛 ,引导 有 一定 劳动
能 力的 贫 困人 口走 上 自食 其 力 的道 路 。 因 此 .
从 流 浪 乞讨 人 员 最 迫 切 需 要 解 决 的 问题 出发 ,
建 立 完善 相 应 的 社 会保 障 制度 ,是 解 决城 市流
浪 乞讨 问题 的根 本途 径 。
(责任编辑 廖国强)
①李学举:《建立和完善新型的社会救助制度》,《求是》2004年第7期。
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