【精品】两免一补政策应该普照民办学校86

【精品】两免一补政策应该普照民办学校86 “两免一补”政策应该普照民办学校 湖南省郴州市教育局 李卫平 为普及和巩固九年义务教育～2005年1 2月24日～国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号)～该文件规定:从2006年农村中小学春季学期开学起～分年度、分地区逐步实施全部免除农村义务教育阶段学生学杂费～对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费(简称‚两免一补?)。继去年全面推行后～2008年7月30日～国务院召开常务会议～决定从今年秋季学期开始～在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生～继续免费提供教科书～对家庭经济困难的寄宿学生则补助生活费。至此～我国形成了城乡统一的义务教育普惠制。这对于进一步强化政府对义务教育的保障～推动义务教育均衡发展～促进教育公平～具有重要意义 但是～一些地方在实施这一政策的过程中～却出现了民办学校学生不能享受‚两免一补?的不平等对待。据2008年7月27日法制日报周末披露～河北省南和县的16所民办中小学～因‚民办?身份～1万多名学生～在2007年未能享受到‚两免一补?政策。2007年4月28日～南和县银桥中学初一年级的马婧同学在北京市 1 东方公益法律援助事务所贺海仁和黄金荣两位律师的帮助下～向北京市第一中级人民法院递交了行政起诉状～状告教育部、财政部及省、市、县三级教育和财政部门行政侵权。 诉状中称:‚原告(马婧)所就读的学校是农村的民办学校～但原告却仅因为这个原因就失去了获得免学杂费补助资金的资格。原告是中华人民共和国公民～是《宪法》和《义务教育法》规定的平等接受义务教育的权利主体。根据国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》[国发(2005)43号]的规定:‘全部免除农村义务教育阶段学生学杂费～对贫困家庭学生免费提供教课书并补助寄宿生生活费。’这一规定适用于所有农村义务教育阶段的学生(包括原告)～国务院的规定并没有将在民办学校接受教育的农村义务教育阶段学生排除在外…… ?据了解～这种现象并非个案～就全国而言～除海南、河南、青岛等少数几个省市外～民办学校学生不能享受‚两免一补?政策的现象在全国具有普遍性～甚至有的地方还因此引发群体性上访事件。有些地方虽然在民办学校校长们的奔波下～开始在不同程度上把民办学校‚两免一补?的钱以奖励的形式下放给农村民办学校。但是～当地给这笔钱的原因～不是基于《义务教育法》～不是基于政府购买公共服务的理念～而是因为民办学校为义务教育作出了贡献～以奖励的形式下发的。 为什么这样一项惠民的好政策在执行过程中会变形走样呢? 就免费政策而言～问题出在对民办学校的不平等对待是有文件根据的。国家财政部、教育部,,,,年,月,,日出台的《全国农村 2 义务教育阶段学生免收学杂费的实施》[财教(2006),号]～其中第二条明文规定享受免除学杂费政策的对象为‚在农村地区(含镇)义务教育阶段公办学校就读的学生?～从而明确地将民办学校的学生排除在外。依法还是依红头文件～于是成为问题。主管部门的具体规定与法律精神相冲突～是我们在现实生活中经常遇到的。如何避免一项好的立法或政策在实施过程中变形走样～说到底仍然是政府能否依法行政的问题。 民办学校学生能否享受‚两免一补?,要回答这个问题必须对有关情况进行具体。 民办学校有其特定的功能。它的产生首先是由于公办教育资源不足～前些年许多地方政府采取鼓励民办教育发展的政策～以帮助政府完成九年义务教育。 其次是为了满足人民群众对教育需求的多样性～为他们提供有能力多缴费而使学生接受高质量教育的机会。在有些农村地区～由于公办学校不景气～农民兄弟们愿意让孩子接受好的教育～因此主动送孩子到管理比较严、教学质量相对好的民办学校读书。但近年来～随着公办教育资源不断扩大～学龄儿童减少～能够继续生存的民办学校～有的是靠品牌和特色～在市场中具有一定的竞争性,还有许多民办学校～提供了公办学校未能满足的功能。例如在一些农村～由于公办学校寄宿校很少～实行寄宿制的民办学校满足了外出打工人群‚留守儿童?的教育需要。 认为民办学校不应享受国家免费政策的理由～一是认为民办学校实行高收费～具有‚营利性?, 既然能掏钱去上私立学校～就不 3 能说因为穷去申请国家补助。二是认为有些民办学校是低水平的、不合格学校～所以政府不应该为它们买单～只有那些受政府委托的民办学校～才能享受与公办学校的相同待遇。但是～《义务教育法》规定义务教育是‚所有适龄儿童、少年必须接受的教育? ～根据新《义务教育法》第二条第三款‚实施义务教育～不收学费、杂费。?、第四款‚国家建立义务教育经费保障机制～保证义务教育实施。?以及第四十二条第一款‚国家将义务教育全面纳入财政保障范围～义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。?的规定～享受政府提供的义务教育的经费保障～是每一个学生的平等权利～并不因学生就读不同的学校而有区别。也就是说～不论是在公办学校还是在民办学校就读的学生～都应该包括在‚两免一补?政策的享受范围之内。《民办教育促进法》第三十三条指出:‚民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利?。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》要求‚到2007年～争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免一补’～努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。?所以～按照中央政策～民办中小学也应享有‚两免一补?。按人头计算和拨付的义务教育经费在性质上有些类似‚教育券?～是跟着学生走的。我国有些地方的做法～民办学校可以享受‚两免一补?政策～但学校的收费标准需扣除免费部分～这是比较合理的。 农村义务教育阶段免收学杂费后～为保证各中小学校正常运 4 转～国家及省里下拨公用经费时参考的一个重要指标～就是各县2005年的义务教育阶段学生人数～但这个人数是包括民办学校的中小学生的。各地在实际操作工作中～也把一些经过改制的收高费的公办民助学校和民办公助学校～列入享受‚两免一补?政策的范围～而将纯民办性质学校的学生排除在外。把公用经费里多出的部分～按有关文件只能用于公办中小学的要求～弥补到了公办学校正常的公用经费开支中～大到偿还外债～小到维修校舍等等。这实际上是把民办学校经费补贴公立学校。 关于政府委托问题～《民办教育促进法》第四十九条规定:‚人民政府委托民办学校承担义务教育任务～应当按照委托协议拨付相应的教育经费。?2008年7月30日国务院常务会议在研究全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费时～也明确规定:‚在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生～按照当地公办学校免除学杂费标准～享受补助。?但现实的情况却比较复杂。当初鼓励发展民办教育时～政府没有财政能力～政府和学校双方均未重视委托程序,现在有些地方政府有钱了～内心却不想去扶植民办学校～也不会去签这个协议,或者～一些有背景的学校才能获得政府委托。因而～在很多地方～首先是政府应当依法行政～使那些符合条件的民办学校获得合法委托。许多城市打工子弟学校面临的是同样的政策困境。按照2003年颁布的《民办教育促进法》～只有接受政府委托的民办学校才有享受国家公共财政的权利,而按照2006年9月生效的新《义务教育法》～接受义务教育的适龄儿童 5 都应该享受国家公共财政。按照‚后法优于前法?的原则～在同一问题产生异议时～应该考虑适用《义务教育法》。在法律未失效的情况下～政策不能与法律相悖。值得一提的是～《义务教育法》还有一个没有明确为成文法条的前提～那就是提供义务教育的机构必须是合法有效的、受国家认可的教育机构～同时它确实完成了基础教育阶段的任务。只要满足了这个前提条件～民办学校就应该享受国家的优惠政策。 《义务教育法》和《民办教育促进法》的差别在于～后者学校和学生之间是教育服务合同关系～是平等主体之间的民事法律关系～是消费和服务的关系～是一种可以自由选择的权利,但在《义务教育法》中～学校和学生是一种准行政的法律关系。学生接受九年义务教育是《义务教育法》规定的一种强制性服务～按照义务教育法规定～学生必须接受义务教育～政府必须购买义务教育提供给学生服务。在政府无力提供这种服务的情况下～民办学校完成了这个任务～那么政府就应该、而且必须向民办学校购买这种服务。用这种逻辑来解释《民办教育促进法》也是一样的。如果国家不能完成义务教育～那么国家必须委托能完成这个任务的人来完成～并购买这样的服务。但现实情况是～二者的关系倒过来了～变成了民办学校先完成了义务教育～但是政府没有对他们的服务买单。 民办学校的‚两免一补?问题和物业纠纷有点相似。在物业纠纷中我们发现～不管业主有多大的意见～无论给业主提供服务的物业公司有没有资质～业主欠缴物业费产生纠纷走向诉讼后～法院的判决 6 一般都是:只要物业公司合法有效～并提供了相关的服务～不管物业公司有没有与业主签订合同～业主都要支付物业费。这里的法律逻辑很简单:只要你是合法的主体并接受了相关服务～你就应该支付相关的费用。甚至可以理解为～我默认了你的服务～接受了你的服务～我就要向你付费。义务教育阶段民办学校与政府关系中的法律逻辑也是如此。政府是最大的诚信。义务教育本来应该是政府来提供的～但政府提供不了或不能满足人民群众教育需求的多样性时～就应该向民间购买。政府不仅要购买服务～同时政府更要遵守诚信～更不能在需要的时候购买服务～不需要的时候将民办学校晾在一边。 ‚有限政府?的含义就是～政府应该购买那些自己无力承担的公共服务或不宜由政府提供的服务。在公办学校无法满足人民群众对教育需求的多样性时～民间力量的介入使得公民得到了宪法规定的公民必须得到的平等的受教育权利,换句话说～民办学校提供了本来应该是政府提供的服务。现在的问题在于～政府有必要树立自己守信的形象。民办学校学生享受‚两免一补?政策不仅仅是政府给不给钱的问题～更是政府要树立良好形象的问题。在政府不能提供公共服务的时候～公民来提供这样一种服务～那么政府是否能够做到购买这部分服务,在政府有能力提供服务的时候～是否能够为这样一批已经为国家的义务教育提供了服务并作出一定贡献的民间力量的退出提供合理的退出机制, 举办义务教育是政府的职责。为了满足人民群众对教育需求的 7 多样性～在政府承担义务教育责任的同时～允许、支持和引导民办教育发展～是完全必要的。针对目前一些民办学校存在着的经费不足和办学质量不高等问题～政府有关部门应加强对其管理和扶持。民办教育事业属于公益性事业～是社会主义教育事业的组成部分。民办学校的义务教育～是义务教育不可缺少的一个重要组成部分。而公办和民办～都是为国家培养人材～都应该享受到‚两免一补?政策。所以～‚两免一补?政策应该普照民办学校。今年9月1日是《民办教育促进法》实施五周年纪念日～在政府有钱之后是否还需要民办教育～是继续促进还是限制、取消民办教育～看来仍然是需要认识的问题。 2008年8月 8 9