对制定《土壤污染防治法》

对制定《土壤污染防治法》的一点看法 李博1[①] 摘要:目前我国的土壤污染状况是极其严重的,而与此同时,在土壤污染防治领域,却存在着立法空白,因此制定专门的《土壤污染防治法》来调整土壤污染问题已经到了刻不容缓的地步。而对于《土壤污染防治法》的构建,则属于见仁见智的问题。本文通过对世界主要国家的土壤污染防治立法进行分析研究,提出了几项在未来《土壤污染防治法》中应该改建立的比较有特色的制度。 关键词:土壤土壤污染土壤污染防治法 一、问题的提出——严重的土壤污染状况给我们的警示 伴随着我国经济建设和城镇建设的迅速发展,以及农业化进程的不断加快,我国一些地区的土壤受到不同程度的污染,对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁,土壤污染的总体形势相当严峻。据环境保护部的统计,目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩,污水灌溉污染耕地3250万亩,固体废弃物堆存占地和毁田200万亩,合计约占耕地总面积的1/10以上,其中多数集中在经济较发达的地区。2[②]可以说,严重的土壤污染状况已经成为了我国实现可持续发展的巨大障碍。 事实上,这种严重的土壤污染状况危害是巨大的。首先,是对人体健康的危害。土壤污染造成有害物质在农作物中积累,并通过食物链进入人体,引发各种疾病,最终危害人体健康。其次,是对生态安全的威胁。土壤污染除了会影响土壤自身的生态系统的结构和功能外,还会进一步引起和促进水体、大气、生物等的污染,进而构成对其他环境要素的侵害。最后,是对经济的损害。据估算全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨,造成的直接经济损失超过200亿元。3[③] 二、我国的土壤污染防治现状 (一)土壤污染的概念 所谓土壤污染,是指因现代人类的工农业生产活动,使大量工业“三废”和农药化肥进入土壤,其中某些有毒物质在土壤中累积超过一定数量,使土壤质量下降,抑制作物生长,产品质量恶化并危及人类健康时的土壤状况。这里土壤污染所指的土壤,则是指地球陆地表面具有一定肥力而能够生长植物的疏松层,其包括矿物质、有机质、水分、空气、土壤生物与微生物等。 (二)我国土壤污染防治的现状 在治理土壤污染这一问题上,我国已制定了一些法律、法规和规章,内容涵盖了农业环境保护、防治土地污染等方面,应该说这些法律政策对改善我国的土壤污染状况是发挥了一定作用的。但是,也必须看到《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等现行法律法规提供的只是有关土壤污染防治的零散规定,我国目前在土壤污染防治方面并没有制定专门性的单行法律。因此,可以说我国在土 壤污染防治上的法律是缺乏系统性与可操作性的,甚至可以说这方面的立法基本上是一片空白。 对于我国基础薄弱的土壤污染防治现状,笔者认为是多方面因素造成的。首先,全国土壤污染的面积、分布和程度等重要数据没有弄清,导致防治措施缺乏针对性。其次,治理资金投入有限,不仅使土壤科学研究难以深入进行,而且使污染土壤的恢复工作难以开展。最后,由于对土壤污染的严重性和危害性缺乏足够的认识,使得群众参加土壤污染防治的热情不高,加大了土壤保护工作的难度。 三、对世界主要国家土壤污染防治立法的简要介绍 与我国相似,世界主要国家在经济发展的过程中,都曾出现了严重的土壤污染问题。如:美国love运河事件、英国Loscoe事件、日本富山县神通川流域的污染农田事件等等。为了不走这些国家的老路,也为了中国的可持续发展,这使得学习这些国家的经验与教训具有了非常重要得意义。此外,问题的一致性,也使得这种借鉴具备了可能性。为此,笔者在下面将对这些国家的土壤污染防治立法做简要介绍。 (一)美国 美国治理土壤污染的法律主要有《联邦危险物质法》、《资源保护回收法》与《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》等等。在这些法律中,最重要的法律是《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》。由于依据该法,美国政府建立了名为“超级基金”的信托基金,用以对污染土地的治理提供资金支持,故该法又常被称为《超级基金法》。应该说《超级基金法》在美国土壤污染防治法律体系重要地位的确立,是一个逐渐完成的过程。在这一过程中,美国为完善《超 级基金法》先后出台了两个重要的修正案,它们是《超级基金修正案与再授权法》与《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》。其中,《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》更为重要,其确定了“棕色区域”及与之相关的治理制度。 (二)英国 1972年英国制定了世界上第一部控制危险废物的法律《有毒废物处置法》,并于同年颁布实施了《有毒污水处理法》,促进了土壤污染的整治和管理。200 0年,英国制定了Environmental Protection Act 1990:PartⅡ A法案,这是英国目前在土壤污染防治上最重要的法规,其主要精神是当污染土地利用状况对人类健康和野生动物产生无法接受的危害时的鉴定与恢复整治措施的依据,包含针对特殊污染场址、整治的公告通知、救济程序与记录等等。4[④] (三)德国 德国在防治土壤污染上的法律渊源主要有《联邦土壤保护法》、《联邦土壤保护与污染地条例》和《建设条例》等。《联邦土壤保护法》提供了土壤污染清除和修复条例;《建设条例》则涵盖了土地开发、限制绿色地带(Green f ield,指未被污染、可开发利用的土地)开发方面的法规,并制定了土壤处理方面的基本指南。5[⑤]《联邦土壤保护与污染地条例》作为德国实施土壤保护法律方面的主要举措,其一大特色是正文少而附件多,即:整个条例仅有13项规定,因此其是靠大量规定具体事项的实体性附件来执行的。 (四)日本 在日本调控土壤污染的法律主要有《农用地土壤污染防止法律》、《水质污浊防止法》、《Dioxine类物质对策特别措施法》与《土壤污染对策法》。《水 质污浊防止法》因规定防治污水向地下渗透与创立设定净化地下水措施命令制度而引人注目;而《Dioxine类物质对策特别措施法》则是应对有毒有害化学物质污染土壤才出台的法律。《土壤污染对策法》则是日本在治理土壤污染上的非常重要的法律,其内容包括八章42条,分别对土壤污染对策的实施目的、有害物质的定义进行了说明,此外还规定了调查的地域范围、超标地域的指定以及治理措施、调查机构的确定、支援体系、报告及检查制度(杂则)以及惩罚条款等。6[⑥] 四、《土壤污染防治法》中应建立的几项重要制度 针对土壤污染严重与缺乏专门立法保障的现状,我们需要建立起长期稳定的法律制度,使土壤污染防治工作步入法制化、规范化的轨道,为此制定《土壤污染防治法》就有了十分强的必要性。然而,限于篇幅,笔者下面阐述的将只是在未来的《土壤污染防治法》中应建立的有特色的制度,而非全文。 (一)建立土壤污染的综合治理制度 在土壤污染防治的过程中,仅仅依靠创立《土壤污染防治法》并不能够完全确保对土壤资源的保护,因为土壤污染防治是一项复杂的系统工程。事实上,土壤与水体、大气等环境要素,共同组成了一个完整的生态循环系统,在这一系统中,土壤与水体、大气等环境要素相互作用、相互影响。因此要想拥有环境质量良好的土壤,一个重要的前提就是同时拥有同样优质的水体、大气等环境要素,这就使得综合治理具有了必要性。 对于综合治理的实现,紧紧依靠《土壤污染防治法》是不现实的,也是不科学的。因为我国已建立了《水污染防治法》与《大气污染防治法》等法律,在这些法律中存在着一些关于土壤污染防治的规定,我们需要做的除了在《土壤污染防治法》中规定相应内容外,还要做的就是修改和完善这些相关法律中的不具有系统性与针对性的规定,否则,就会构成立法重叠这样的立法技术上的失误。事实上,许多国家也是这么做的。如美国《清洁水法》通过对地表水的水质进行保护,来达到保护土壤的目的。再如,日本的《日本农业用地土壤污染防治法》规定,可以根据《水污染防治法》第3条第3款或《大气污染防治法》第4条第1款的规定,制定有关农业用地的水向公共水域排放的外排水,或者在包括该对策地区全部或一部分地区烟尘发生设施的烟尘排放标准,或者根据这些规定为变更已经制定的该排水标准或排放标准而采取必要的措施。 (二)建立土壤污染防治的基金制度 建立完善的基金制度将会对污染土地的调查、修复工作的顺利开展,以及对土地污染的受害者进行有效补偿,提供莫大的帮助。因此,可以说离开了基金的保障,土壤污染防治的一切都将是空谈。 污染防治基金制度应当包括一系列与基金的筹集、管理、使用相关的各项规则。就基金筹集来讲,美国的经验值得借鉴。美国的《超级基金法》规定超级基金的经费主要来源包括税收、常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收入等。7[⑦]其中,这里的税收又分为3种:①国内生产石油和进口石油产品税;②化学品原料税;③环境税。对于基金的管理,要规定基金的管理主体与。而对基金的使用,政府要保证专款专用,即拨付 专项资金用于土壤的预防和控制,让有限的资金发挥最大效用,让资金使用后取得最好的效果。 (三)强化政府在污染土壤防治上的职能 美、英两国的立法都注意强调对政府管理部门的授权,要求政府部门采取各种行政措施,积极推动土壤污染整治和管理。同时,划清中央和地方政府的职权责,充分发挥地方政府的积极性。为此,作为管理污染土壤的主体的具体主管机关,要在法律中明确规定,以避免因管理部门多而造成的相互扯皮和推卸责任现象。 对于管理的对象应主要限定在经过调查已经受污染和受污染风险较大的土壤,对与已经受污染的土壤,可以把它们再分为可以完全修复、基本可以修复与永久不可修复的土壤三种情形进行管理。国外立法,比如以美国为例,对管理对象也进行划分。具体来讲,即将污染土地分为轻度受污染区域与重度受污染区域。其中,对于轻度受污染区域又称为“棕色区域”,这种污染土地最重要的特点是经过良好治理,就可以重新利用;而重度受污染区域则难以重新利用,甚至永久不能再重新利用。为此,在美国对这两种不同区域适用的是不同的法律来进行管理。棕色区域适用《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》;重度受污染区域则受《超级基金法》的调整,其将被列入美国的国家污染地重点治理名单(NPL)进行管理。 (四)发挥公众在污染土壤防治上的作用 正如对水体、大气等其它环境要素的保护,对土壤的保护也需要公众的参与。因为无论是国外还是国内的经验都表明,仅依靠国家政府的力量难以及时发现与有效治理污染场地,为此在污染土壤的防治上必须依靠全社会的共同努力。这就 要求我们在今后应不断加强宣传工作,提高公众的环保和健康意识,以此来促进污染场地环境管理工作的深入开展。 通过广泛宣传,提高了公众环保意识之后,法律接下来要做的应是使这种意识转化为切实有效的行动。为此,法律就要保障公众的参与权与监督权。对于参与权,其实现以知情为前提,为此应通过定期发布环境状况公报等手段来保障公众参与权的实现,在落实了公众的知情权之后,法律则要通过规范公众参与的各种途径和程序来保障参与权的实现,进而鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去。监督权是民主原则在环境保护领域的一个体现,对于监督权的实现,法律可以规定公众可以通过批评、建议、检举等手段对环境行政主管部门及执法人员放任土壤污染的现象进行监督,以保障良好的环境行政执法局面得以实现 [①]作者简介:李博,中国人民大学法学院博士研究生。 [②]数据来源:《周生贤在全国土壤污染状况调查视频会议上强调采取有效措施保障土壤环境安全和人体健康》,,。 [③]数据来源:《周生贤在全国土壤污染状况调查视频会议上强调采取有效措施保障土壤环境安全和人体健康》,, [④]王世进、许珍:《美、英两国土壤污染防治立法及其对我国的借鉴》,载于《农业考古》2007年第6期,第83页。 [⑤]秦天宝:《德国土壤污染防治的法律与实践》,载于《环境保护》2007年第10期,第68页。 [⑥]陈平、程洁、徐琳:《日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机》,载于《环境保护》2004年第4期,第63页。 [⑦]Mark Reisch & David Michael Bearden,“Superfund fact book”, rg/NLE/CRSreports/Waste/waste-1.cfm,