我国国家审计的改革与完善之我见

我国国家审计的改革与完善之我见 一、我国审计的起源 我国是世界上最早出现审计的，公元前七百多年的西周时代，我国审计工作就已经产生了。当时，已有独立于会计部门以外，专司审计工作的官员宰夫来稽核财物的领用保管，对有关人员进行奖惩。这时期是我国审计工作萌芽时期，且已具备了审计的基本特征。秦代时期专设御史大夫一职，全国三十六郡都设有监御史，形成了全国性的监察网。并在全国推行上计制度，各郡县都要定期把收支情况逐级上报进行审计。此时的审计工作由行政官员负责转为监察官员负责。汉承秦制，仍推行上计制度，后来，上计制度有了进一步的发展，形成了法律条文，即上计律。上计律的颁布是我国的审计立法的开端。 隋唐两代由比部负责审计工作，划归刑部领导。审计由监察官员负责改由司法官员负责，使审计更具有权威性。在唐代，比部的独立性、专门性和司法性很强，权力也很大。唐代对审计的要求有具体的规定，对审计官员也制定了严格的考核。唐代的审计工作是有很大发展的，审计的职能作用也发挥得比较充分。 宋代是审计史上一个极其重要的年代，审计一词就是宋代确定下来的;审计院这个以审计命名的专门机构，也是在宋代建立的。北宋初期，审计工作是由财经部门自己管，没有建立独立的审计机构，导致由于审计工作由财经部门自己管，审查不严，监督不力，弊端很多，效果不佳。据《文献通考》记载，到北宋淳化三年(公元九九二年)，专门设置了审计院，审查各项军政支出，这在审计发展史上无疑是有重大意义的。但是，由于其他多种因素，审计院的作用并未得到充分发挥，没有经过多久，审计院就撤销了。元代取消了比部，没有设立独立的审计机构，审计工作划归财经部门管，中央各部门和各地官府上报的会计，由财经部门自己审核，实际上是财经部门的内部审计。明代开国初期设有比部，但不像唐代的比部那样真正发挥作用。后来将比部取消，将审计职权划归户部，设十三个清吏司，负责整顿吏治，另外设置都察院，下设十三个监察御史，行使财经稽核监督之权。 曲于财审合一，监督不力，监察御史的作用又未能充分发挥，以致贪污舞弊成风，大贪污案不断发生。清代沿袭明制，也没有设置专门的审计机构。初设十五个清吏司，另设御史台负责监督。后来设立都察院，将清吏司并入都察院。其执行情况同明代一样，监督不力，贪污舞弊十分严重。 二、我国国家审计体制的现状及其存在的主要问题 (一)我国国家审计体制的现状国家审计的模式主要有立法型、司法型、行政性和独立型四种。在立法型审计模式下，国家审计隶属于立法，审计实际上失去了它的独立性的。司法型模式下，审计工作的独立性转化为司法独立性，而不是审计它本身的独立性。在独立型审计模式下，国家审计的法律地位是独立的，只听从于法律，这种模式下审计工作的独立性是最强的。与以上三种国家审计模式相反，行政型审计模式是最缺乏独立性的。虽然行政型国家审计具有行政执法权，但是这种模式下审计工作会受到各种因素的制约，审计的作用难以充分发挥。新中国成立以后，我国一直未设立单独的审计机构，但在1983年，我国成立了隶属于国务院的审计署，自此我国有了独立的审计部门，初步地形成了行政型国家审计体制。 1994年8月颁布了《中华人民共和国审计法》，2006年2月对其进行修改，明确了我国国家审计的模式是行政型，审计职能得到进一步的加强。我国的国家审计机构包括中央、地方审计机关和审计派出机构。中央审计机关是指中华人民共和国审计署，在国务院总理的直接领导下，是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关。地方审计机关，是指县及县以上各级政府设置的实行双重领导体制的审计局。审计派出机构是审计机关根据工作需要而设立的，依据审计机关授权进行审计工作。 (二)我国国家审计体制存在的问题随着我国经济的不断发展，我国现行的国家审计模式的弊端越来越清晰地体现出来，主要的就是审计工作的独立性缺失，具体现在： 1.组织设置缺乏独立性。国务院和各级人民政府领导着我国国家审计机构，审计机构的主要工作是对中央和各级政府进行监察。一方面审计机关属于中央和各级政府领导，另一方面又要对中央和各级政府进行审计监督，二者存在着矛盾，这样的体制下审计工作是不能完全独立的。 2.审计经费缺乏独立性。审计机关的审计经费需要由政府部门审批，这样就导致经费不能得到充分的保证，这必然会影响审计机关对政府部门监察力度。这二者的关系是不合理的。 3.审计人员缺乏独立性。在我国，审计机构的主要人员安排有政府决定，这种人事安排由政府决定的机关又要反向对政府审查，是不能保障审计工作的公正性客观性，就不能发挥其职能作用。 4.信息公布缺乏独立性。我国国家审计机关主要是对国家政府部门进行审计，而审计的工作就是要将审计结果进行公开披露。但是审计机关对政府的审计结果要先报告给政府，对于一些重大问题政府可能会在报告中隐瞒，导致公之于众的审计报告是不全面甚至是不真实的。 三、对我国国家审计体制改革的看法 目前，我国的经济与社会环境已经发生了巨大变化，审计体制的改革成为必要。我国审计界对于国家审计的改革与发展有着不同的观点，主要形成了立法模式观、升格模式观、双轨模式观、垂直模式观和独立模式观等等。 立法观主张将现行审计完全地隶属于人大;升格观主张将审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别，同时延长审计长的任期，使其职务不受政府任期的影响，在客观上保证审计监督组织的独立性;双轨制观主张在人大和政府分别建立审计组织，隶属人大的审计组织主要从事预算审计监督的，而隶属政府的审计组织则承担预算审计以外的政府经济监管所需的各项审计监督职责;垂直论主张实行上级对下级审计机关进行统一领导;独立观主张将审计机关独立于立法、司法和行政活动之外，独立地行使职能。这五种观点各有所长也各有不足之处，不能完全的避免我国目前体制存在的缺陷。笔者认为，对于我国现阶段审计体制的改革，在双轨制下又赋予审计机关一定的法律权限是最适合我国目前的环境。就是在人大和政府之间分别建立不同职责的审计组织，一方面隶属前者的审计组织主要从事预算审计工作，工作直接向人大报告，另一方面隶属后者的审计组织主要进行政府经济监管的各项工作。 与此同时再赋予国家审计机构适当的法律权限，对一般案件具有处理权限，这样审计机构可以对于一般案件直接进行审理，既强化了国家审计的权威性也提高了审计工作的时效性。