我国道路交通事故社会救助基金制度的研究（可编辑）

我国道路交通事故社会救助基金制度的研究（可编辑） 首都经济贸易大学 硕士学位 论文目:我国道路交通事故社会救助基金制度研究 院 专 学 号: 至 作 者: 奎堑主 完成日期: ?生旦旦首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救 助基金制度研究 首都经济贸易大学 硕士学位论文论文题目:我国道路交通事故社会救助基金制度研 究 院 系: 垒塾堂隆 业: 专 堡险堂 学 号: 作 者: 奎堑主 指导教师: 壅:』:堑型:建要 完成日期: ?生旦旦首都经济贸易大学硕学位论文 道路交通事敢社会救助基金制度研究 独创性声明 本人郑重声明:今所呈交的《我国道路交通事故社会救助基金制度研究》 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所 知,文中除了特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经 发表或撰写的内容及科研成果,也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名: : 查叠宝 监年』月坐日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定,即:学校有权保留送交论文的复印件,允许论文被查阅、借阅或网 络索引;学校可以公布论文的全部或部分内容,可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后应遵守此规定 作者签名:蛔釜导师签名:纨丛红日期:监年』月堡日 首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 首都经济贸易大学 硕士学位论文摘要 论文题目:我国道路交通事故社会救助基金制度研究 院 专 。: : 学 儿塑 作 指导教师: 鲞』:堑型:建要 完成日期: 生旦?旦 道路交通事故社会教助基金制度研究 首都经济贸易大学硕士学位论文,,”’ , ”. . . ?. , .简, ’ .”.. ,, . . ,, .,、?, . ,. ,, . ,: ; ;; 首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 目录 孚论? .研究目的和意义?.. .文献综述?.. ..国外研究现状.. ..国内研究现状.. .研究与内容?.. ..研究内容??.. ..研究方法. .本文可能的创新与不足之处??.. 建立道路交通事故社会救助基金的必要性?.. .道路交通事故社会救助基金是交强险制度的必要补充.. .建立救助基金是维护事故受害人合法权益的必要措施.. 我国道路交通事故社会救助基金的现状.我国道路交通事故社会 救助基金的制度现状? .. 我国各地救助基金主管部门的设置情况? ..我国各地救助基金主管机构的设置情况? ..我国各地道路交通事故社会救助基金管理的层级分工? .我国道路交通事故社会救助基金的筹集现状? .. 我国道路交通事故社会救助基金的来源? ..我国道路交通事故社会救助基金的筹集和分配? 。我国道路交通事故社会救助基金的运营现状? ..我国道路交通事故社会救助基金的垫付条件...?. ..我国道路交通事故社会救助基金的受理流程..我国道路交通 事故社会救助基金的垫付限额..我国道路交通事故社会救助基金的 追偿保障措施 我国救助基金存在的问题.我国道路交通事故社会救助基金管理模式存在的问题 ..地方救助基金管理模式混乱 .】.省级和市级救助基金职责分工混乱 首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 .我国道路交通事故社会救助基金筹集存在的问题..过于依赖交强险保费收入,多地未明确提取比例 ..基金来源相对狭窄,缺乏保值增值渠道? ..将代位追偿所得作为资金来源有待商榷? 。我国道路交通事故社会救助基金运营存在的问题... 缺少全国统一的救助标准? .,救助范围不合理..抢救费用受理流程复杂且时滞较长 ..基金追偿制度存在缺陷对我国道路交通事故社会救助基金的完善建议.对我国道路交通事故社会救助基金机构设置的完善建议..统一各省市救助基金的管理机构? .. 明确省级和市级救助基金管理机构的职责分工? .对我国道路交通事故社会救助基金筹集的完善建议? .。 明确基金从交强险保费中的提取比例。.免征交强险营业税并纳 入救助基金 .,扩大资金来源,确保资金的保值增值.对我国道路交通事故社会救助基金运营的完善建议? .. 制定全国统一的救助标准? ..改善基金救助范围? ..简化救助基金的受理流程? .。完善对追偿对象的规定,设置基金追偿的保障措施结论. 参考文献?~??。 攻读学位期问发表的学术论文目录??. 致谢??. 首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 导论 . 研究目的和意义 随着我国经济的快速发展,机动车保有量也呈现快速增长的态势,截至年 底,我国汽车保有量.万辆,驾驶人.万人。机动车数量的增长在加 速我国经济增长和提高国民生活水平的同时也使道路交通事故不断增加,其所造成的 人员伤亡和财产损失越来越严重。因此,如何缓解道口路交通事 故造成的损失成为社 会目益关注的话题。相关的法律法规在社会的呼声下相继出台。在《中华人民共和国 道路交通安全法》出台前,我国的交通事故赔偿案件先后适用《民法通则》和《道路 交通事故处理办法》,但其权威性与适用性都与客观的道路交通形势不相称,对道路 交通事故损害赔偿的相关规定就更加欠缺。当保险在国外发达国家如一把利器在转移 风险、弥补损失方面发挥着重要作用,我国也开始逐渐意识到保险对转移交通事故风 险、弥补损失的积极作用。在国外先进制度的带动下,我国机动车第三者责任强制 保险制度被提上议程。年月起实施的《中华人民共和国道路交通安全法》 交强险 首次提出建立机动车第三者责任强制保险制度以下简称“交强险”, 旨在提高第三者责任险简称“三责险”的投保面,在最大程度上为交通事故受害人 提供及时和基本的保障。但是对于没有投保交强险的车辆造成的财产人身伤亡以及肇 事后逃逸的交通事故损失,交强险显得爱莫能助。世界各国在其强制保险之外,通常 还会伴有对交通事故受害人的救助基金,以实现对上述在交强险保障以外的受害人的 救助。因此,我国在提出交强险的同时提出设立道路交通事故社会救助基金,作为 对交强险功能的补充。这两项制度共同构成我国机动车交通事故损害赔偿的基本保 障。 道路交通事故社会救助基金作为交强险的配套法规,其功能恰恰在于弥补交强险 在损失补偿方面的不足,为道路交通事故的受害方提供及时的全方位的保障。 年月曰国务院颁布《交强险条例》,条例规定自年月日起实施,《交强 险条例》对道路交通事故社会救助基金的资金来源、救护范围、救助性质、追偿权等 内容做了原则性规定,其第条规定:“救助基金的具体管理办法,由国务院财政 部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管都定 试行。”然而直到年月日,《道路交通事故社会救助基金管理试行 办法》 才由财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部等部门联合发布,并于年 月日开始施行。 由于《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》出台较晚,其与交强险的协调 功能还有待完善,救助基金的资金筹集、管理及运行等还都处于初步探索阶段。从目 第页共页首都经济贸易大学颈士学使论文 道路交通事故社会教助基金制度研究 前的状况来看,道路交通事故社会救助基金存在着资金来源不足、管理机构不明确、 赔偿内容有争议等问题。救助基金存在的这些闯题使得其在道路交通事故赔偿方面的 功能未能有效地发挥,因此,寻求切实可行的途径解决我国道路交通事故社会救助基 金现存的筹集、管理、运用和追偿问题势在必行。本文将分析我国道路交通事故社会 救助基金现存的一些问题,借鉴国外交通事故救助基金的管理经验并结合我国实际情 况,探讨在我国现实可行的救助基金完善途径,为我国的道路交通补偿机制建设作出 一些微薄的贡献。 .文献综述 ..国外研究现状 由于国外道路交通事故社会救助基金发展较早,现有的规定已趋于完善。在国外 道路交通事故救助基金的发展历程中,国外学者进行了深入广泛的研究,较有代表性 的如下: 对欧洲各国交通事故救助基金的立法做了总结和对比,包括 英国、瑞士和法国等国家。对基金的征收与管理、基金补偿对象、补偿方式以及补偿 限额等内容做了对比和总结。 .对美国的未获清偿判决基金发表了意见,对基金的补偿 范围,他支持该基金的保障对象不应包括未投保的车辆所有人,因为此举会降低车辆 保险的投保量;对于基金的征收水平,他认为对未投保的机动车所有者征收的基金费 用的上限为该州机动车辆保险的最少应付保费,如果超过或接近该上限,车辆所有人 .认为由谁来负担 就会倾向于购买机动车保险:对于费用的负担者, 基金费用不是取决于谁享有基金的补偿,而是谁对赔偿责任负 责。基金的补偿范围包 括已投保但逃逸的车辆造成的损失,投保人有可能成为赔偿的责任人,因此其应该缴 纳该费用。 认为如果基金只向来投保机动车辆责任保险的车辆所有者征 收,那么基金来源就未免过于狭窄,基金将不能满足赔付需求。若只向投保人征收将 导致的结果是机动车投保率高的地区基金来源充足,而机动车投保率低的地区基金相 对短缺。因此应综合考虑两种来源。 .研究了引起基金费用的因素,包括未投保车辆比例、基金立法的自 由度、司法权的本质特性、公众对基金运作的认知程度、诉讼赔偿的时滞以及基金的 追偿等等。此外他还提出对救助范围内的人群作出明确划分,基金的损失补偿不应包 括财产损失和破产损失。 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会激助基金制度研究 对于国外学者的观点,笔者较赞同对于基金来源的看法,基金不应只 向己投保车辆所有者征收,这样导致的投保率高的地区基金来源 充足,不符合基金对 交强险补充作用的定位。.所说的综合考虑引起基金费用的各因素很有道 理。 ..国内研究现状 我国道路交通事故社会救助基金于年月日由财政部、保监会、公安 部、卫生部、农业部等部门联合发布,年开始正式旋行。我国多个省市己开 始实行救助基金制度。对于基金运行过程中存在的一些问题和解决途径,不同的学者 相继提出了不同的见解: 、基金的来源: 李丹丹、朱新化、欧婷婷认为,道路交通事故社会救助基金的主要来源 是按规定从机动车交通事故责任强制保险保费中按比例提取的,在交强险不盈利不亏 损的经营原则下,该提取比例狭窄且不宜过高。建议抽取资金的比铡必须经由综合汽 车投保率、损失率、业务费用等资料,进行精确计算。 解可认为,机动车强制责任保险的保险费将会是救助基金的主要来源, 这将会造成不公正现象。 凌峰、王基泉指出,要解决资金缺口问题首先要求国家履行必要的政府 职责,增加社会保障支出在财政支出中的比重,其次立法者要站在构建国家社会保障 体系的高度来考虑拓宽救助基金的来源渠道。 朱文亮也提出扩大我国道路交通事故救助基金的来源,政府财政拨款应 占主导,社会募集作为补充,另外可以将机动车辆选牌费等其他收入作为其来源。朱 文亮的观点强调了政府在基金建设中的主导作用。 除了强调政府拨款,龚鹏飞指出可以从交通安全违法行为处罚的罚款和 燃油消费税中提取一定比例的资金,通过拍卖“吉祥”车辆号牌或有偿旮选车辆号牌、 发行专门的彩票等,所得款项都可以作为救助基金的稳定来源。 曾芳芳、余学明.认为除上述来源外,保险监管机构的罚没所得也可作 为基金的来源。 在上述学者的观点中,笔者赞成朱文亮等学者提出的政府在基金来源中应发挥主 导作用。基金作为一项社会保障制度,应在建立初期得到政府的 扶持。解可指出交强 险的保费提取额作为基金的主要来源将造成不公正现象也是有道理的,因为基金主要 垫付的是未投保机动车造成的伤亡损失,由已投保机动车来负担显然是不公正的。 、基金的管理: 在基金的管理机构方面 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 凌峰、王基泉认为,如果考虑到救助基金的主要来源为机动车强制保险 费用而非国家财政拨款,似可以将救助基金的补偿及代位补偿的业务交由其它机构如 保监会设置的机构负责承办,这样便于解决基金补偿或代为补偿发生的纠纷,同时可 拥有丰富的人力资源优势。 曾芳芳、余学明.建议建立统一的国家级救助基金,统一救助基金运行 模式。可以参照目前部分省份的做法,在当地政府领导下成立由同级财政、保监、公 安、卫生、农机等部门组成的同级救助基金管理委员会或领导小组,作为救助基金的 主管部门。其次,在救助基金管理机构的设置上,要明确救助基金管理机构在法律上 的独立地位。我国可以借鉴台湾地区的做法,在财政部门下面成立专门的具有独立法 人资格的事业单位作为救助基金的管理机构。 朱文亮.认为,我国可以考虑设立专门的社会团体管理道路交通事故社 会救助基金,由国家或者国家机关出资建立,具有公益性质,为了保障社会中弱者的 权益和基本的人权而存在。 祁雪冻.建议由保监会负责组织设立一个专门的救助基金管理委员会,委 员会的性质为事业单位法人,内部设置稽核、理赔、求偿、争议处理等部门,由保监 会负责人作为基金委员会的名誉主席,以协调基金与保险公司之间的关系,保障两者 有效配合。 笔者认为基金管理机构不应由保监会设置的机构承办,这样会影响保监会行使监 管职能的独立性。而我国在公益信托方面的立法欠缺,不能为公益社会团体提供足够 的法律保护,因此也不适合建立专门的社会团体来作为管理机 构。交由政府部门下的 事业单位管理是较为可行的办法。 在基金的运作模式方面: 朱文亮.认为,道路交通事故社会救助基金的运用范围可以适当拓宽, 在保证资金和安全性的前提下,可以通过三个方面促进资金的保值增值:一是救助资 金中高流动性的部分,可以以银行存款的方式或者现金的方式存在;二是具有一定流 动性的部分,可以将其投入到货币市场中,用于资金的短期拆借,购买银行可转让大 额存单,对商业票据进行贴现或购买一年期以下的国库券;三是具有中长期性可用于 储蓄并投资的部分,可以投入定期存款、国家特种国库券、股票等资本市场。 、基金的垫付责任: 基金的补偿内容及限额 解可.:基金补偿内容应包括死亡伤残救助金、医疗费用救助金、财产损 失救助金,这样才能实现为受害第三人提供无漏洞保护的目的。 李娟认为,救助基金承担的补偿责任与保险人承担的补偿责任是一样的, 在补偿项目与补偿金额上,这两种制度应该保持一致。救助基金的补偿内容限定为“交 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 通事故受害人的丧葬费用与部分或者全部抢救费用”仅为交强险保险入补偿项目中的 一小部分,而非全部。 曾芳芳、余学明 .认为现行的管理办法没有将车上乘客纳入救助范围, 其次应明确救助基金的垫付限额。 宋慧云认为救助基金缺少责任限额的规定,将“抢救费用超过强制保险责 任限额的”作为补偿事由,与救助基金的功能矛盾。 朱文亮指出应设定合理的社会救助基金责任范围。首先要对单起交通事 故规定合理的救助费用上限:其次对高收入者和特定弱势群体制定合理的救助原则。 在基金的补偿内容上,笔者认为没有必要对财产损失也提供救助,因为救助基金 是为受害人提供及时的救助,而非经济补偿,财产损失部分应由赔偿义务人偿付,如 果基金如此包揽,会形成巨大的偿付压力。在基金的赔偿限额上, 笔者赞同以上学者 所提出的观点,应尽快设置赔偿的责任限额,同时不应承担抢救费用超过交强险限额 部分的垫付。 基金的补偿条件: 宋慧云.、李娟指出,既然道路交通事故社会救助基金是交强 险的补充,在赔偿或补偿要件上二者应具有相同的机理。以机动车道路交通事故侵权 责任的成立为补偿前提,若机动车交通事故中并无损害赔偿责任的存在,救助基金不负 补偿义务。其次应确立救助基金的补充性补偿原则。立法中一般都规定受害人或继承 人已自加害人或汽车所有人处获有赔偿或者自社会保险获有给付的,救助基金在补偿 时应予扣除。我国在构建救助基金制度中也应该确立该原则,以避免社会资源的浪费。 朱文亮.以为,出于更好地保护受害人合法权益的目的,财政部可以将 救助基金的请求权直接授予受害人。首先,必须由道路交通事故的受害人向保险公司 提出救助申请,同时提交受害人的身份证明、伤残证明等文件;其次,保险公司对有 关材料核实后提交基金管理机构审查,基金管理机构对符合条件者予以批准;最后, 基金管理机构将批准后的文件通知所委托的保险公司,由保险公司对受害人给予补 偿。 笔者认为上述学者的观点都具有想抢的建设性。救助基金的的垫付应以机动车交 通事故的侵权责任为前提,其次,应由受害人提出申请,若受害人自己可以负担损失 而无需救助基金垫付,救助基金无需画蛇添足。 、基金的代位求偿 在代位求偿的对象方面,宋慧云.、解可.认为机动车虽然肇事 逃逸,但只要投保了强制三者险,保险公司就应当在保险责任限额内予以赔偿,应将保 险公司列入追偿对象。 李娟认为,由于我国立法采取的是在机动车交通事故责任强制保险责任 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 限额范围内的无过错责任,这意味着加害人无过错时仍然要承担赔偿责任,此时受害 人就是“道路交通事故责任人”,而加害人是“交通事故损害赔 偿责任人”。因此,救 助基金行使追偿权的对象不应该界定为“道路交通事故责任人”,而应为“交通事故 损害赔偿责任人”。 朱文亮.指出,交通事故的赔偿义务人、肇事车辆交强险承保保险人、 肇事车辆商业第三者责任险承保保险人、受害人意外或医疗保险承保人、交通事故受 害人本人亦可成为被迫偿对象。 在追偿限额方面,解可.认为救助基金应该在其给予交通事故受害人的 补偿金额范围内向赔偿义务人进行代位求偿,因此其求偿范围应以给付受害人的补偿 金额为准。受害人和救助基金为了从赔偿义务人处获得赔偿所支出的费用,基于维护 救助基金利益的目的,都应该也必须向赔偿义务人请求偿还。 .研究方法与内容 ..研究内容 本文将讨论如何发展我国的道路交通安全社会救助基金,使该基金能结合机动车 交通事故责任强制保险为道路交通事故受害人提供全方位的保障。通过借鉴发达国家 和地区的经验,发现我国道路交通事故社会救助基金现行制度方面的不足,并结合我 国的实际情况,提出切实可行的改善建议。主要研究内容如下: 第一、我国道路交通事故社会救助基金的发展。结合我国道路交通事故社会救助基金 在交通事故救助方面的定位,分析现行制度发展状况和面临的问题。 第二、国外道路交通事故社会救助基金的经验借鉴。通过对发达国家和地区道路交通 事故社会救助基金的考察,总结经验和教训。 第三、我国道路交通事故社会救助基金的完善建议。在总结其他国家经验和教训的 基础上,结合我国情况为我国道路交通事故社会救助基金提供切实可行的发展建议。 ..研究方法 、比较分析法 本文采用比较分析法,对我国各省道路交通事故救助基金的管理机构设置、资金 来源和基金补偿等情况作对比,分析各省市不同做法之问的优劣得失,寻求一种最好 的运作方式。本文还将我国的制度与发达国家对比,以发现我国现行制度下的不足和 改进的方向。 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 、定量分析和定性分析方法 本文采用定量分析的方法,分析我国机动车交通事故责任强制保险和道路交通事 故救助基金在道路交通事故保障方面的覆盖程度,分析救助基金从交强险保费中的扣 除比例以及从其它来源吸纳资金的规模;同时对我国道路交通事故社会救助基金的管 理机构和资金补偿运用了定性分析的方法。 、理论分析和实证分析 本文首先对交通事故社会救助基金的资金来源、管理机构和基金补偿内容方面的 改进进行了理论分析,又运用实证分析的方法,结合我国实情对可行的改进方案进行 调查研究,最后提供实际可行的改进建议。 .本文可能的创新与不足之处 本文可能的创新点在于以下几个方面: 第一,本文选题上紧扣政府政策前沿,有很强的实际意义,具有一定的新意。 笫二,本文采用文献法和比较研究法,系统研究了道路交通事故 社会救助基金。 通过和其他国家和地区的比较,本文不同于以往学者从立法的角度进行分析,而是结 合我国情况进行调查,用实证分析的方法为我国道路交通事故社会救助基金的发展提 供可供参考的意见。 本文的不足之处在于:由于各地道路交通事故社会救助基金管理办法刚刚出台, 各管理机构处于试运营阶段,各地的管理数据尚不能收集并加以整理,因此实证数据 有所欠缺。 第页共页首都经济贸易大学颊士学位论文 道路交通事故社会教助基金制度研究 建立道路交通事故社会救助基金的必要性 . 道路交通事故社会救助基金是交强险制度的必要补充 道路交通事故社会救助基金作为交强险的补充,是国家设立的以救助交通事故受 害人为目的的社会救助措施。国家以法律的形式规定了交强险制度,意在通过强制的 手段提高责任人的赔偿能力,为交通事故的受害人提供及时有效的救助保障。但法律 规定的交强险制度并不能得到完全的普及与执行,机动车责任保险的目的在于向交通 事故受害人提供获得赔偿的法律担保,而社会救助基金成立的目的在于补充机动车责 任保险的不足。所以建立其他填补受害人损害的机制,是为了补充机动车责任保险在 技术上或法律上无法填补受害人的缺陷。 ?可以说两者在目的上具有一致性,是互补的两项制度。 但道路交通事故社会救助基金在诸多方面又与交强险不同。首先,道路交通事故 社会救助基金与交强险履行义务的基础不同。交强险的赔偿以肇事车辆已投保交强险 为前提,在责任限额内对受害人进行赔偿,而救助基金以肇事方未投保交强险、肇事 逃逸或赔偿超过交强险限额为救助前提。其次道路交通事故社会救助基金与交强险在 事故中的地位不同,经营交强险的保险公司在交通事故中负有赔偿义务,丽救助基金 在事故中只行使社会救助职责,不负有赔偿义务,其垫付的金额要向赔偿义务人追回。 ,建立救助基金是维护事故受害人合法权益的必要措施 自改革开放以来,随着国力的增强和人民生活水平的提高,机动 车日渐成为人们 较为普遍的出行工具。截至年月,我国汽车保有量已逾亿,驾驶人达. 万。研究人员表示预计中国汽车保有量在年、年和年将分别达到. 亿、亿和.亿。我国汽车保有量的迅速增长在推动经济发展的饲时也为交通事 故的发生埋下了隐患。我国道路交通事故数量迅速增加。从年的起,到 年的起,到年的起,再到年起,截至年 我国交通事故死亡人数已连续十余年世界第一,其带来的巨大人员伤亡和财产损失不 可小觑。 伴随着日益频繁的交通事故带给我们的惨重损失,针对于交通事故的相关法律法 ?沈幼伦《论强制保险和社会救助》年月 ?数据来源::/..恤/, 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会教助基金制度研究 规相继出台。《道路交通安全法》第七十六条规定:“机动车发生交通事放造成人身 伤亡、财产损失的,由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内 予以赔偿”。但是根据保险行业协会公布的数据显示,机动车交强险投保率 年末为%,汽车投保率年末为%。?有近半数的机动车未投保交强险, 可见保险并不能为所有的交通事故受害者提供保障,当肇事车辆未投保交强险 时,保险公司爱莫能助。另外,即使所有的车辆投保了交强险,如果肇事车辆 逃逸,交强险也不能为受害人提供及时的救助。因此,在提出交强险制度的同 时设立道路交通事故社会救助基金是对交通事故受害人提供保障并维护受害人 合法权益的必要措旌。另外,设立救助基金对交通事故受害人进行及时的救助, 可以使交通事故的处理更顺利的进行,避免诉讼纠纷等社会不安定因素。 ?数据来源::/.,///. 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会激助基金制度职究 我国道路交通事故社会救助基金的现状 自《中华人民共和国道路交通安全法》提出道路交通事故社会救助基金, 年国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》首次对该救助基金的救助范围、 基金来源及管理机构做出了规定:《机动车交通事故责任强制保险条例》第条规定: “国家设立道路交通事故社会救助基金以下简称救助基金。有下列情形之一时, 道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用,由救助基金先 行垫付,救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿:、抢救费用超过道路 交通事故责任强制保险责任限额的;、肇事机动车未参加道路交通事故责任强制保 险的;、机动车肇事后逃逸的。”第条规定:“救助基金的来源包括:、按照道 路交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金:、对未按照规定投保道 路交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款;、救助基金管理机构 依法向道路交通事故责任人追偿的资金;、救助基金孳息;、其他资金:”第 条规定:“救助基金的具体管理办法,由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部 门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。” 可以说以上三条规定只勾勒出了国家设置救助基金的总体构想,而基金的实际运 行方案直至年月 日《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》以下简 称《试行办法》出台才确定下来。《试行办法》由财政部、中国保险监督管理委员会、 公安部、卫生部和农业部五部委颁布,并于年月日起实施。 随着《试行办法》的出台,一些省市逐步设立起道路交通事故社会救助基金,如 深圳市、厦门市、江苏省等成为设立道路交通事故社会救助基金的先锋。在《试行办 法》出台的同一年,江西、浙江、湖南等省纷纷出台了各自省份建立救助基金的政策 法规。随后,江苏省、内蒙古自治区也陆续出台并实施救助基金的试行办法。从相继 出台的各地试行办法的内容上来看,各地对救助基金的管理机构设置、资金筹措、使 用与追偿等方面的规定越来越细化,越来越合理。最早出台试行办法的省通过实践也 在不断完善其规定。但由于《试行办法》的出台与《机动车交通事故责任强制保险条 例》相隔三年之久,因此救助基金在与交强险条例的衔接上以及运行的成熟度上都存 在一定程度的差异。至今为止,年轻的救助基金仍处于尝试与探索阶段,尚不能完全 跟上交强险的完善程度。我们从基金的管理、筹集和使用三方面来谈我国道路交通事 故社会救助基金的现状: 第页共页首都经济贸易大学预士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 . 我国道路交通事故社会救助基金的制度现状 .. 我国各地救助基金主管部门的设置情况 《试行办法》第三条规定:“救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分 工负责。省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管 理级次由省级人民政府确定。”可见作为全国性的法规,试行办法并未对各级次救助 基金管理机构作出统一的规定,而是放权于省级救助基金管理部门。其原因在于:首 先,我国尚未有专门针对公益基金的专门立法,根据《中华人民共 和国信托法》第六 章关于公益信托的规定,管理人若造成公益财产损失要承担相应的赔偿责任,而我国 的救助基金刚刚起步,面临着较大的经营风险;其次,救助基金的垫付使用涉及向交 通事故责任人、保险公司等追偿的情况,基金的管理机构容易陷入法律纠纷当中。因 此,政府部门对于救助基金的管理显露出些许不情愿而将其决定权层层下放。 “基金主管部门由省级人民政府决定”意味着各省之间在救助基金管理部门和管 理机构的设置上会出现不同的作法。笔者参阅了福建、广东、广西、江苏、江西、山 东、山西、浙江、内蒙古、河南、甘肃、陕西、宁夏、四川、海南、等个省、自 治区和绍兴、嘉兴、惠州、杭州、金华、长沙、洛阳、晋中、邵阳、深圳、北京、宁 波、重庆、西安、开封、张家界等个市的道路交通事故社会救助基金管理试行办 法,虽然《试行办法》第四条的规定:“地方财政部门负责对同级救助基金的筹集、 使用和管理进行指导和监督。”但各地救助基金的管理机构设置 仍呈现出四种做法。 第一种是较为普遍的按照《试行办法》第四条的规定将财政部门设置为救助基金 的管理部门,各省市具体规定各不相同:以山东省、内蒙古自治区、长沙市、杭州市 为代表的个省市直接规定财政部门为救助基金的管理部门;以广西壮族自治区、 江苏省、嘉兴市、金华市为代表的个省市则成立了由各相关部门组成的救助基金 领导小组或管理委员会,将小组办公室设立在财政部门。如《嘉兴市道路交通事故社 会救助基金管理》第七条规定:“成立市道路交通事故社会救助基金管理领 导小组,成员由市财政局、市公安局、市卫生局、市农业经济局等部门负责人组成, 负责协调、研究救助基金的运作,审定救助基金管理有关事项。领导小组下设办公室, 办公室设在市财政局。”第二种是将公安部门设立为救助基金的主管部门,实行这种 做法的省市有广东省、海南省和深圳市。除此之外,重庆市将安全生产监督管理部门 作为主管部门;北京市实行联席会议制度,联席会议是主管部门。 极个别省市如福建 省、福州市等未明确救助基金的主管部门。 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 ..我国各地救助基金主管机构的设置情况 在道路交通事故社会救助基金的管理机构设置上,各省市的做法也各不相同,大 致有三种做泫:第一类是将救助基金交由公安交通部门管理,绝大部分省市选择了该 种规定,如山东省、海南省、四川省、宁夏回族自治区、北京市等。基金管理机构设 在公安交通管理部门有利于基金作为货币资金在特定情况下及时使用。由于公安交通 管理部门直接负责处理道路交通事故,因此对事故情形掌握得最及时最全面,可以提 高救助资金的使用效率,便于资金的追偿。但在账务管理上,交通管理部门不擅长对 基金的账务管理和积累。以江西省和山西省为代表的第二类是将救助基金管理机构设 置在财政部门。管理机构设在财政部门,有利于救助基金作为一种货币资金的账务管 理和资金积累,但不适应涉及医疗抢救用药开支项目的审查等非 货币账务处理。第三 种做法是设立具有法人资格的救助基金管理机构,如浙江省、河南省、甘肃省;江苏 省以政府购买服务的方式聘请相关专业机构管理。专业的管理机构可以在资金的运用 和追偿上发挥优势。 .我国各地道路交通事故社会救助基金管理的层级分工 由于我国救助基金实行分级管理、分工负责的管理办法,省内各个市建立救助基 金的进程又并非同步,因此就存在事故受害人是向省级救助基金申请还是向市级救助 基金申请救助的问题。研究各地省市间救助基金管理机构的职责分工有利于使救助基 金更高效更有序的运作。 在省级救助基金和市级救助基金的职责分工上,大部分省的试行办法未明确予以 规定。只有少数省和自治区在此予以划分。山东省在此方面走在了前列。山东省救助 基金管理暂行办法第八条和第九条明确了省级和市级救助基金的职责:省级救助基金 负责依法筹集本级救助基金,制定全省救助基金工作,对全省救助基金的筹集、 垫付、追偿工作进行协调、指导和监督,对基金的分配提出建议并定期汇总上报基金 筹集、使用和追偿的各类数据;市级救助基金负责依法筹集本级救助基金,受理、审 核垫付申请并依法垫付、追偿垫付款,定期上报各类运营数据等等。广东省也明确规 定:“市、县级救助基金对发生在本市、县行政区域内的交通事故,依法向交通事故 受害人垫付抢救、丧葬费用。交通事故发生地不明确的,由交通事故处理部门所在地 的救助基金垫付。”广西、江西等省也做出了类似的规定,其他省市的暂行办法为未 予以说明。 第页共页首都经济贸易大学颓士学位论文 道路交通事故社会救助基金制度研究 .我国道路交通事故社会救助基金的筹集现状 .. 我国道路交通事故社会救助基金的来源 关于救助基金韵资金来源,《试行办法》第六条规定:“救助基金的来源包括:一 按照机动车交通事故责任强制保险以下简称交强险的保险费的一定比例提取的资 金;二地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助;三 对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款;四救助基金孳息; 五救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金:六社会 捐款;七其他资金。”各省市均遵循《试行办法》的规定,将以上七项作为救助基 金的来源。在试行办法出台的两年间,已出台救助基金暂行办法的各省市对上述基本 来源进行了扩充,陆续新出台的规定也借鉴先行者的经验,对救助基金的来源进行了 丰富。如广东省将机动车号掐卖所得价款和交通违法罚款中不低于%的资金纳入基 金来源;河南省和浙江省的基金来源除包括小汽车牌号拍卖所得,还有地方政府预算 安排的专项资金,江苏省将无法确认身份的交通事故死亡人员的死亡赔偿金纳入救助 基金。 ..我国道路交通事故社会救助基金的筹集和分配 在基金的筹集和分配上,《试行办法》第八条至第十条做出了相关规定,即保险 公司按交强险保费的一定比例提取资金转入省级救助基金专户,省级财政部门根据交 强险营业税数额和基金收支情况向省级救助基金拨付财政补助,财政部门将未投保交 强险的罚款所得全额拨付省级救助基金。按照该规定,所有已建立救助基金的省均规 定交强险保费提取数额纳入省级救助基金专户,再出省级救助基金划分给各市级救助 基金。但就划拨的内容来看,各省之间有着不同的作法:江苏、江西、河南三省向市 级救助基金只划拨交强险保费筹集的资金,其他不予补助或未明确规定;浙江省和广 东省向市级救助基金除拨付交强险保费收入外,还将交强险的营业税纳入省级救助基 金的划拨范围;福建省则规定省级救助基金管理机构拨付给市、县市的救助基金 包括交强险罚没收入,省级筹集的交强险保费收入、交强险营业税财政补助三项;山 东省规定除上述三项外,市级救助基金还可以在社会捐助和其它来源上得到省级救助 基金的补助:还有一些省如内蒙古自治区未规定省级救助基金与市级救助基金的财务 关系。 另外,很多省规定了省级救助基金筹集的资金保留一部分用于调剂,省级救助基 金所筹集的资金向下级划拨的比例也不尽相同。例如江西省将筹集的交强险保费的 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会教助基金制度研究 %下发到各市救助基金管理机构,%用于调剂;山东省的下拨和调剂留存比例分别 为%和%,广东省则按%的比例提取统筹资金,剩余%下拨。 .我国道路交通事故社会救助基金的运营现状 .. 我国道路交通事故社会救助基金的垫付条件 我国《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第十二条对救助基金的垫付做 出了规定:“有下列情形之一时,救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧 葬费用、部分或者全部抢救费用:一抢救费用超过交强险责任限额的;二肇事 机动车未参加交强险的;三机动车肇事后逃逸的。”笔者参阅了前述个省、自 治区和直辖市和部分市区的道路交通事故社会救助基金管理条 例,均按照《试行办法》 的规定将上述三项列入基金的垫付条件。 ..我国道路交通事故社会救助基金的受理流程 由于各省市救助基金的管理机构不一致,基金的受理流程也不尽相同。在抢救费 用的垫付上,较有代表性的受理流程如下: 江苏省以政府购买服务的方式,聘请相关专业机构作为救助基金的管理机构,因 此基金垫付的受理事宜全部交由该专业机构负责。江苏省基金管理暂行条例第十七条 规定:“对符合本办法第十三条所列情形之~,需要由救助基金救助的,交通事故受 害人或其近亲属应及时持相关证明材料向事故发生地救助基金管理人受理网点提出 救助申请。”? 江西省救助基金由医疗机构发起,其管理办法规定:“对抢救交通事故受伤人员 所需的抢救费用,医疗机构可以向处理该交通事故的公安机关交通管理部门提交《要 求垫支付道路交通事故抢救费申请书》。对属于救助基金救助情形且需要垫付部 分或者全部抢救费用的,公安机关交通管理部门应告知医疗机构 提交《道路交通事故 社会救助基金垫付申请表》和抢救费用证明材料。”?公安交通管理部门受理上述材料, 对符合垫付要求的在个工作日内将《道路交通事故抢救费垫支付通知书》和相 关材料一并送达当地救助基金管理机构。救助基金管理机构确认符合救助情形的,送 当地卫生主管部门初审。后经救助基金管理机构复审,对符合垫付要求的,制作《垫 付通知书》书面告知处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门和医疗机构,并将 相关费用划入医疗机构账户。江西省基金垫付处理流程的特点在于抢救费用的垫付事 ?《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》 ?《江西省道路交通事故社会救助基金管理实旌纽则试行》 第负共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事赦社会教助基金制度硕究 宜由医疗机构发起需求,由公安机关交通管理部门确认情形并向医疗机构索取相关证 明材料后进行审核,符合救助情形的通知基金管理机构。其处理流程中涉及卫生部门 对申请材料的审核,可以有效避免避免基金申请人伪造虚假证明 或提供不合理的费用 证明骗取基金的可能。其整个处理流程较复杂。 山东省的基金管理机构由公安部门确定,基金的垫付事宜由公安机关道路交通事 故处理机构发起。其抢救费用的垫付分两种情况分别规定:对属于救助基金救助情形 且需要垫付部分或者全部抢救费用的,公安机关道路交通事故处理机构应当告知医疗 机构提交县级以上卫生主管部门审核的抢救费用证明材料。在个工作日内审核并通 知救助基金管理机构垫付抢救费用。医疗机构在抢救受害人结束后,对尚未结算并需 要救助基金垫付的抢救费用,经县级以上卫生主管部门审核后,由医疗机构向救助基 金管理机构提出垫付申请,并提供经县级以上卫生主管部门审核的抢救费用证明材 料。?山东省的垫付流程特点在于:基金的垫付事宜由公安交通管理部门发起,对于 需要救助基金垫付抢救费用的,由公安部门直接告知医疗机构提供相关证明材料,对 符合垫付条件的由公安交通管理部门直接通知基金管理机构垫付。抢救费用的证明材 料直接由医疗机构提交给卫生部门审核通过后提交,不需要基金管理机构再向卫生部 门验证,简化了处理流程。 广东省的基金管理办法所列示的处理办法是:交通事故发生后,需要保险公司支 付抢救费用的,公安交通管理部门应通知承保的保险公司在责任限额内支付抢救费 用:对属于救助基金救助范围的,公安交通管理部门应当告知受害人或其亲属向救助 基金管理机构申请垫付抢救费用,并在个工作日内将《抢救费用通知书》送当地救 助基金管理机构,并抄送实旌抢救的医疗机构。交通事故受害人没有行为能力且没有 亲属的,公安交通管理部门应当通知救助基金管理机构对交通事故情况进行审核,符 合垫付条件的,按上款规定向实施抢救的医疗机构发出《同意垫付抢救费用通知书》。 抢救完成后,实施抢救的医疗机构应持《同意垫付抢救费用通知书》、抢救费用清单、 保险公司或交通事故责任方支付抢救费用的凭证向当地基金管理机构申领抢救费用。 受害人及其亲属提出抢救费用垫付申请的,应当与救助基金管理 机构签订协议,约定 受害人方在获得损害赔偿后优先偿还垫付款项及救助基金管理机构在垫付金额范围 内取得向保险公司或交通事故责任方追偿的权利。广东省基金处理流程的特点在于 整个垫付事宣由公安交通管理部门发起并确认情形,对属于基金救助范围的,公安交 通管理部门在书面通知处理流程各方的同时告知受害人或其亲属向救助基金管理机 构申请垫付抢救费用,并将此作为基金垫付的关键环节,即基金的垫付以受害人或其 家属的申请为要件,如果未收到申请则不予垫付。该做法的不仅征求了受害人一方的 意见,还赋予救助基金管理机构自主审核的权利。广东省的流程特点还在于规定了“受 ?《山东省道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第二十条 ?‘广东省道路交通事故社会救助基金管理实篪细则》 笫页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会教助基金制度研究 害人及其亲属提出抢救费用垫付申请的,应当与救助基金管理机构签订协议”,确保 受害人在获得赔偿后优先偿还基金。但是在医疗费用的审核应设 置在哪个环节,广东 省的基金管理办法未作明确地说明。 ..我国道路交通事故社会救助基金的垫付限额 在基金的垫付限额上,笔者所统计的各省、自治区和直辖市中只有江苏省和北京 市明确规定了基金垫付限额。江苏省的基金管理实施办法第十四条规定:“因交通事 故赔偿责任入无力赔偿,造成受害人家庭特殊困难确需救助的,死亡人员一次性经济 补助费用最高限额为元,重伤人员一次性经济补偿费用最高限额为元。 如遇特殊情况,由救助基金管理人报省救助基金协调小组办公室研究。”北京市基金 管理试行办法第二十二至第二十四条规定:“对垫付抢救费的,由救助基金管理办公 室将费用直接拨付医疗机构。抢救费用最高不得超过交强险赔偿限额。对垫付丧葬费 的,由救助基金管理办公室将费用直接拨付给殡葬部门。丧葬费用垫付限额为万元。 对垫付一次性困难救助的,由救助基金管理办公室将费用给付申请人。一次性困难救 助费用最高不得超过交强险赔偿限额。” 各市级救助基金管理办法的规定较细致,长沙市、宁波市、西安市等都对救助限 额做了明确规定。 ..我国道路交通事故社会救助基金的追偿保障措施 由于各地道路交通事故社会救助基金都处于初步成长阶段,各地的规定都有待完 善,在基金运行方面规定的细致程度良莠不齐。广东、山东、江苏、江西等省和北京、 福州、重庆、厦门市对基金追偿规定了保障措施。其中较典型的有江西、山东省、福 州市和厦门市通过限制未偿还救助基金的车辆办理相关业务的方式提高基金的追偿 率;北京市对不偿还垫付费用的,救助基金管理办公室可以向人民法院提起民事诉讼 进行追偿:广东省则规定:“救助基金管理机构可以与交通事故责任方协商,约定在 交通事故责任方结算垫付费用前,由救助基金管理机构扣留交通事故车辆或者由交通 事故责任方提供担保;救助基金管理机构也可以向法院申请诉前保全,扣留肇事车辆 直至责任方结算垫付费用。 第页共页首都经济贸易大学硕士学位论文 道路交通事故社会救 助基金制度研究 我国救助基金存在的问题 。 我国道路交通事故社会救助基金管理模式存在的问题 ..地方救助基金管理模式混乱 通过以上现状分析可以看出,虽然我国过半数的省和直辖市、自治区已建立道路 交通事故社会救助基金,但由于《试行办法》未规定统一的救助基金管理机构来管理 基金的筹集和使用,各地的管理机构设置和管理模式不尽相同。在主管部门的设置上 有的归财政部门管理,有的归公安部门管理,有的归安全生产监督管理部门管理,有 的旖行联席会议制。在基金管理机构的设置上,有的在财政部门设置管理机构,有的 在公安部门设立管理机构,有的省设立具有法人资格的救助基金管理机构。 各省各自规定管理模式为全国道路交通事故社会救助基金的管理带来不便。在基 金的运行上,各省市救助基金管理机构不同不利于基金处理流程的管控和信息的收 集。管理机构的设置对基金的运行流程起了决定性作用。救助基 金管理机构负责受理 交通事故受害人的垫付申请,而通过查阅各地的基金管理试行办法发现,基金垫付申 请一般都需要医疗机构对医疗费用的确认和公安机关对垫付条件的审核,以财政部门 为管理机构和以交通管理部门为管理机构所涉及的处理流程必然是不同的。因此管理 机构的差异带来了基金运行流程的差异。在此情况下,上级部门对基金垫付处理流程 的监管就会存在困难,难以规范基金的垫付流程,也不利于提高基金的垫付效率。 ..省级和市级救助基金职责分工混乱 从目前各省救助基金暂行办法的规定来看,各省级和市级救助基金的职责分工不 够明确。一些省市的基金主管部门负责基金的管理和筹集工作,基金管理部门只受理 基金的垫付和追偿事项,而有些基金的主管部门则不负责筹集,将其交由基金管理机 构负责。由于我国救助金的分级管理,省级和市级救助基金应明确各自的职责,如由 谁负责资金的筹集,由谁划拨,救助申请人应何时向省级救助基金申请、何时向市级 救助基金申请等等。目前只有山东省、广东省、广西省和江西省在省级和市级救助基 金的职责分工上作了明确规定,其他省均未明确。 该方面法规的欠缺不利于交通事故受害人及时获得救助基金的救助。混乱的上下 级机构分工同样不利于全国救助基金的统一管理,为相应信息的收集和基金的