行政征收和行政收费

行　政　法　学萧泽晟　主讲第十一章　行政征收第一节　行政征收概述　　从宪法的层次看，国家权力侵犯私人财产权利的方式，有行政法上的没收、罚款，刑法上的罚金、没收财产等，但这都是以财产权人之“违法”为前提条件的。而其他不以“违法”为前提的侵犯私人财产权的方式主要有征税、公有化、公益征收、行政收费等。征税是针对宪法规定的纳税义务而言的，自然不受宪法财产权保障原则约束的范围，所以不适宜将征税纳入行政征收的理论中加以研究（而应放入纳税义务和选举、监督代表和官员等权利的关系上进行研究）。公有化可能是一种政治意义上的没收（例如我国宪法规定城市的土地属于国家所有，从而实现城市所有的私有土地公有化），因而不予补偿。有些国家则通过立法对公有化措施规定补偿的种类及额度，实际是比照公益征收之方式。　　我们认为，适于纳入行政征收范畴进行研究的主要是公益征收（例如土地征用和城市房屋拆迁）与行政收费（交通部门收取年检费，土地管理部门向企业收取土地使用费）。　　行政征收是指行政主体为了一定的公共利益目的，以国家强制力为后盾，从行政相对人处取得具有财产价值之权利的单方行政行为。其特点是：（1）征收的对象是行政管理的相对人。（2）征收的目的是为了一定的公共利益，这种公益因征收类型的不同而不同。（3）征收是一种强制剥夺具有财产价值之权利（不限于财物、金钱或劳务）的单方行为。（4）征收并非赤裸裸的剥夺或掠夺，而是一种强制买卖的行为（例如行政收费，实际上是强卖；而公益征收实际上是强买），必须以公正的补偿为前提。第二节　公益征收　　公益征收，在我国法律上主要表现为“行政征用”一词(例如《土地管理法》上的“土地征用”，现在已经修改为“土地征收”)。但从理论上讲，这个词的使用不能代替公益征收的所有内涵，故宜借鉴国外之通说，使用公益征收一词。请参见宪法第13条之规定，即“公益征收条款”：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”如何理解这一条款呢？一、公益征收的目的　　征收只有在利用私法途径（例如协议价购）不成，或者采取私法途径必须旷日持久且极为困难时，方可基于行政效率的考虑加以运用。　　但并非所有的公共利益，都可以作为征收借口的公共利益，例如国富并不代表民富（可能是民穷），因此追求国库利益的最大化不能作为公益征收的目的。二、公益征收补偿之理论基础　　公益征收排除对财产施加社会义务的情况：为了消弭随着国家工业化所带来的社会问题，排除人民“有害”社会公益的行为，达成管理社会安全、健康、道德的目的，各国法律都对财产权人施加一种普遍的限制，以保证财产权的行使符合公共利益。但是，这并不是征收权的行使，而是警察权力的行使。（一）特别牺牲理论　　特别牺牲理论：基于公共利益的需要而合法行使公权力的行为（例如公用收用和公用限制等行为）使个别人或一群人被迫为公众而承担超过可忍受的牺牲（即“特别牺牲”），与其他人相比明显有失公平时，根据财产权的保障和平等原则，自应通过社会全体负担的方式就“特别牺牲”给受害人以补偿。在这里，被征收人实际上是“无辜”被剥夺使用其财产权（而非有害于公益或社会之财产权行为）的人。（二）严重性理论　　严重性理论或损失程度论：该说出现于德国联邦行政法院之裁判，主要是针对征收行为而言的（该说以区别警察权力与征收为前提）。该说认为，人民的财产权都应负有社会义务，受警察权力的限制，但警察权力的侵犯必属于“微小”，利害关系人是可以忍受的；而被征收权力所侵犯到的财产权，其效果必然极为庞大，超出了利害关系人所能忍受的社会责任的范围，故可以以人民财产权受损失的程度作为判断是否补偿的。三、公益征收补偿的范围　　公益征收补偿对具有财产价值的一切权利造成的损害，不仅包括被征收之“权利”损失（对标的之价值给予实质补偿），也包括因征收所引起的其他财产上之不利益（又称后果补偿），例如迁徙费。此外，在给予实质补偿和后果补偿后，仍然不能避免被征收人因征收而导致生活状态（尤其是经济和社会生活方面）处于更加不利的地位时，许多国家还规定可给予特别不利补偿（又称负担补偿），例如因征收而导致房屋为期数月闲置无用时，可补偿依收取租金为生的人之特别不利益，以及承租人之迁徙费。　　从补偿的对象看，各国已经不限于特定的人，也可以包括一定领域的不特定人。补偿主要以金钱补偿为主，但也有以具有财产价值之就业机会、特殊服务等作为补偿的。　　各国对于反射性利益受到侵害的，一般不给予受害人补偿请求权。反射性利益，是指为了实现行政目的而采取的命令、限制、禁止等的结果，国民因而所享受的事实上的利益。它只是法的反射性效果，而不是法对特定的个人予以保护的权利。四、公益征收补偿的标准和征收程序各国大都规定，有关征收之法律必须规定公正补偿之条款，方得有效存在及适用。征收程序的几个基本规则：1、补偿在前，征收在后；2、协议价购在前，公益征收在后；3、重大公益征收决定必须经过听证程序。法院可以介入公益征收程序，可在公益征收决定执行之前，对公益征收是否基于慎重选择的、重大且特别的公共利益目的、征收程序是否合法、行政主体是否予被征收人以公正补偿等进行审查，并且可在一定程度上审查征收范围及是否符合比例原则。五、确立全额补偿标准、健全行政补偿法律体系的重要意义　　众所周知，社会资源的分配不公是社会问题产生的最重要的根源。征收如果不给予全额补偿，则征收将成为对财富的赤裸裸的掠夺。按照经济学的术语，这只是在现有财富总量不变的情况下，财富在不同人之间进行转移，因而是一种零和博弈（由于这种博弈还要消耗大量资源，其实质是一种负和博弈）。　　就我国而言，国家需要建立补偿的领域很多，例如基本农田保护区制度、自然保护区制度，退耕还林制度、土地征用制度、城市房屋拆迁制度、泄洪滞洪区制度、沙漠治理、三峡移民（对迁入地居民的补偿）等众多领域，事实上都应该建立公正、全面的补偿制度（包括确立全额补偿标准，建立公正的征收程序等），其根本目的就是通过补偿制度的确立，增加个人通过政府转移他人财富的成本，激励人民通过生产性劳动（特别是创造性劳动）创造新的财富，以抑制公益征收权的滥用，防止个人通过影响政府权力的行使达到进行财富的“合法”转移的目的，制止人们对“地位商品”的疯狂的追求。第三节　行政收费一、行政收费概述　　行政收费存在的最根本理由在于特别支出必须由特别收入来满足，即特别受益者付费制度。与行政税收这种“普遍性收入”不同，行政收费是一种“特别收入”，是由于行政机关在针对个别人提供特别服务产品过程中的特别支出引起的。如果这种特别支出不由特别受益人或特别义务主体来承担，而用税收来满足，则明显有失公平。再者，在特别受益人范围很小，或者特别受益人只限于一定的行政区域时，专门制定法律将这种费改为税在操作上也不可行，因此将所有的费改为税也是不明智的。二、行政收费的目的　　收费的目的不外两种：　　第一种是为了弥补成本支出，向享受了公共部门提供的准公共产品的组织或个人收取补偿性质的费用。例如司法局向取得律师资格的个人颁发律师执业证的同时，向取得证的个人收取证书的工本费。　　第二种是为了平衡享受了对公共资源开发使用收益的受益人与未受益人之间的利益关系，控制特许权的行使，补偿自然资源的使用耗费（美国称为“影响费”），保护自然资源的合理利用和健康发展，将自然资源配置到最能发挥其效益的人手中，例如征收土地使用费、水资源费等各种特许权使用费。三、行政收费的原则　　受益原则：谁受益便向谁收费。根据受益原则，不受益的就没有交费的义务，一定的费与受益人所获的利益有对称性，从而与税的无偿性原则完全不同。因此，从某种程度上说，费具有准价格的性质。　　补偿原则：收费是为了弥补成本支出或为了平衡利益关系，应限于为提供特定的公共服务所产生的物资消耗和相关成本费用。因此，行政收费与包括补偿成本和一定利润的市场价格不同，它不以盈利为目的。四、限定行政收费的范围、完善我国行政收费立法、清理不合理收费。在这一方面，《行政法》开了一个好头。【案例】某市交通主管部门规定，今年年底所有出租车司机在办理年检时，都必须交纳5000元年检费。请分析该收费规定的合理性。