宪法中的效率原则及其作用

宪法中的效率原则及其作用 　　　　一、经济学与宪法学上的“效率”概念 　　谈及效率，我们或许更多想到的是经济学概念。传统上认为，经济学的“效率”是指一项经济活动的消耗与成果的比率关系，这一比率越大，效率就越高，主要包含以下两个范畴: 其一，同样的消耗可否获得更多成果; 其二，所获得的成果可否通过更小的消耗来实现。其中，消耗包括人力、物力、财力、时间等各方面的投入，而成果则包括各种有形和无形的产出，衡量成果的多少不仅要考虑数量，还要审查质量，包括在各领域和区域所发挥的短期和长期的，积极的和消极的效果。 　　①上面提及的第一个范畴将消耗确定，要求成果的最大化，在德国通常被称为最大化原则( Maximalprinzip) ，而第二个范畴则将成果固定，要求消耗的最小化，在德国通常被称为最小化原则( Minimalprinzip) 。 　　经济学上的效率原则要求二者同时适用。 　　随着经济学的发展，效率原则的范畴不断扩大和完善，除了最大化和最小化原则，还包含以下两个范畴: 其一，是否应当限缩目标，即限制行为活动，进而减少消耗; 其二，是否应当通过增加消耗来增扩目标，即扩大行为活动。 　　由此可见，现代经济学上的效率原则不仅局限于审查一项经济活动中消耗与成果的比率关系，即确定消耗与成果两方面中的一个并使另一方面成为变量，还要综合考虑实现预期目标的意义和价值，必要时使投入和产出均成为变量，从而决定目标和任务的增减。我国宪法第 27 条第 1 款规定: 一切国家机关实行精简的原则，实行工作制，实行工作人员的和考核，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。这一宪法条款明确了适用于一切国家机关的效率原则。宪法中明确效率原则揭示了法律内在的经济属性，但这并不意味着法学甚至宪法学上的“效率”概念与经济学完全相同。在行政法上，效率是行政追求的一项重要目标，指行政活动中所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。这与经济学中效率概念的前两个范畴，即最大化原则和最小化原则的内涵类似。那么宪法上的“效率”内涵到底应当如何界定? 传统上的宪法预算制度存在一个极大的缺陷，即仅考虑投入，不审查产出，国家仅通过调整投入多少来决定年度任务的重点，从而使预算发挥代议机关的调控效力，而忽视了对投入与产出比率关系的考查。可见，效率原则中的最大化和最小化原则对于宪法具有重要意义。 　　但经济学上“效率”的后两个范畴是否也应被宪法接受? 仔细分析宪法学的相关理论不难看出，宪法学要求国家的一切任务都必须“以人为本”，即始终把“人”当作国家行为的目的和导向，否则国家任务则违背了立宪主义的基本思想。因此，宪政制度必然要求对国家任务和目标的正当性进行严格的审查，仅考虑手段投入和目标产出之间的关系是不够的，从宪法学角度讲，效率原则更需要超越消耗与成果的比率关系，首先考虑所要实现目标的意义和价值。如果效率原则禁止完成一项任务时不必要的支出，则必然更应禁止不必要的任务。照此，效率原则不仅要求优化已决定任务的产出与投入的比例关系，还应首先约束国家对任务本身的选择，这对于分析私有化等问题具有重要意义。 　　既然效率原则的内涵包括对任务本身必要性的审查，那么“通过增加消耗来增扩目标”这一范畴肯定不意味着国家可以通过随意增税或贷款来增加任务，一方面，国家坚决不得接受不必要的任务，但另一方面，当任务具备必要性时，国家又不得不作为。由此可见，宪法上的效率原则与经济学上的概念类似，同样包含了上述四个范畴。需要说明的是，成果目标可能分为若干层级，本级目标或许只是上级目标的手段( 之一) ，效率原则需要审查实现本级目标可能对并列的其他目标产生何种影响，积极和消极影响( 比如因造成环境污染而带来的经济损失) 均应在计算成果时予以考虑。 　　二、效率原则与比例原则的关系 　　比例原则与效率原则一样，也是一项重要的宪法原则。比例原则要求国家在追求一个被宪法认可的目标时，必须选择有助于实现这一目标的手段( 适合性原则) ，在同样可以实现这一目标的手段中必须选择对基本权利限制强度最小的手段( 必要性原则) ，且所选择的手段与所要实现的目标不得不成比例( 狭义比例原则) 。表面看来，比例原则主要适用于对公权力限制基本权利行为的审查，而效率原则主要考虑产出和投入，二者审查角度不同。但仔细分析并不难发现，几乎所有公权力活动都需要公共财政的支持，而财政收入的主要来源是税收，如果国家征税构成对纳税人私有财产权的限制，那么比例原则同样包含了对全部国家财政活动的审查，即审查国家征税是否构成对纳税人私有财产权的不正当限制。如果我们可以将每一位纳税人的私有财产权与国家财政任务挂钩，即适用比例原则，那么效率原则中的最小化原则属于比例原则的一部分，在适用比例原则审查国家任务的正当性时，必须考虑最小化原则，不符合最小化原则的财政支出即违背比例原则中的必要性原则，征税即构成对私有财产权不正当的限制。这一审查包括了对国家内部组织和程序的审查。 　　此外，“是否应当增加消耗来增扩目标”也属于被比例原则所涵盖的范畴。如果比例原则中的必要性原则不仅要求在同样能够实现目标的手段中选择对基本权利限制强度最小的手段，而首先要求国家不得接受可以由社会以同样效果完成的任务，那么效率原则中“是否应当限缩目标进而减少消耗”的范畴同样被比例原则所涵盖。那么效率原则中的最大化原则是否被比例原则所涵盖呢? 比例原则中的必要性原则仅要求在同样能够达到目标的手段中选择损失和消耗最小的，是在确定目标和收益的前提下对手段进行选择，而未要求国家在选择这一手段后必须以最佳效果实现该目标。而比例原则中的狭义比例原则也仅要求将消耗与收益不成比例的手段排除，并未要求收益与花费的比例最大化。 　　因此，效率原则中的最大化原则并不被比例原则所涵盖。若不考虑最大化原则，在审查国家财政任务的合宪性时，效率原则可以被视为比例原则的重要组成部分。效率原则当然不得违背比例原则，如果国有企业以产出与投入比率最大化为目标，通过损害私营企业家的经营权扩大市场占有率，并借此偿还政府所欠的债务，则必然不被宪法所允许。 　　三、效率原则对立法机关的约束 　　比例原则传统上更多在行政法领域发挥作用，但目前已成为一项重要的宪法原则，不仅约束行政机关，而且约束立法机关。与此类似，作为明确写入宪法的效率原则，对行政机关和立法机关均具有约束力。我国宪法第 27 条第 1 款明确规定效率原则适用于一切国家权力机关。基于民主、法律保留等原则的要求，行政组织和程序通常通过立法予以规定，如果效率原则要求行政机关在组织安排、程序以及各层级的执行上满足宪法要求，必须首先要约束立法机关。 　　从宪法角度来讲，公共任务即实现宪法认可的公共利益的任务，比如能源供给、医疗、住房、交通、教育等民生问题，而国家任务则是( 应) 由国家亲自接管的公共任务。 　　国家任务虽然都是公共任务，但公共任务却未必是国家任务，很多公共任务完全可以由社会个体和团体来完成，甚至一些社会个体和团体在追求自身利益的同时会实现公共利益，即在客观上完成公共任务，这时国家通常不必也不应干预。①最典型的例子就是发展经济属于典型的公共任务，但在实行市场经济的国家中，这一任务主要由私营企业来完成。可见，个体利益与公共利益未必总是冲突和对立的，二者在有些情况下可能更多体现为一致性。二者越具有一致性，国家的介入通常就越缺少必要性。 　　即使立法机关亲自确定了公共任务，即满足了法律保留原则的要求，不必要的接受公共任务也违背效率原则和比例原则。立法权和预算权是代议机关的两项重要职权。 　　当国家必须履行某项公共任务时，应当优先以预算而非立法形式明确这一任务，因为预算通常具有年度性特征，国家任务每年都要重新受到审查，而法律则通常需要实行若干年。但需要注意的是，预算通常仅具有授权性质，其约束效力仅局限于财政支出的上限，只要未超越这一上限，行政机关并不受预算的约束，预算允许其以更少的支出完成规定的任务，甚至允许其不完成这一任务。而法律与此不同，明确规定的任务对于行政机关具有约束力，即其负有完成这一任务的法律义务。因此，具有重大意义的任务仍然应由法律予以规定。但即使如此，这些法律也要经常接受合宪性审查，在制定时期符合宪法的法律随着社会的发展和变化可能会变为违宪的法律。② 当然，这些由法律规定的任务也须由预算再次明确，在此，预算的功能虽然不是安排任务的重点，但却可以从财政角度将这些任务进行合理的协调与整合，从而提高公共行政履行任务的效率。 　　财政平衡原则要求国家财政预算的收入与支出相等，完整性原则要求全部收入和支出均应纳入预算，但却允许国家以贷款等方式实现预算的收支平衡，这导致国家可以较为轻松地满足这些预算原则的要求，既可以放弃采取增加税负、削减福利等“不得民心”的，也可以避开缩减行政支出等违背自身意愿的手段。对于企业而言，负债或许符合效率原则，因为企业可以通过从事经营活动使收益与消耗最大化，而对于原则上不得从事经济活动的国家而言，负债只能是例外情况，当前这一代纳税人的成果自然可由当代人享受，而其负担原则上也只得由他们自身承受，将来由当前根本不知情的甚至尚未来到这个世界的后代纳税人来偿还上一代甚至前几代纳税人的负债显然缺少公正性。为了使法治国家得到可持续的稳定发展，国家履行的财政任务必须服从“可能性之保留( Vorbehalt desMglichen) ”原则，这一重要的宪法原则是宪法文本与宪法实际相结合的产物。 　　西方很多学者认为审计机关的功能不应仅局限于事后审查，即只对那些无法改变的既成事实予以肯定或否定，而应当充分发挥其专业优势，在预算制定和审批时即积极参与并提供必要的咨询和协助，从而使立法机关的活动符合效率原则。在我国，虽然审计机关属于政府部门，但并不影响其对代议机关行使咨询和建议权。 　　四、效率原则对行政机关的约束 　　除了上文提及的组织、程序等领域，效率原则对于行政机关的约束力还体现在很多方面。其中，行政裁量是一个需要特别讨论的问题。毫无疑问，行政行为属于效率原则中的成果产出，尽可能提高其正确性( 包括合法性与合理性) 是效率原则的要求。但行政机关在裁量过程中是否须考虑最大化和最小化原则? 德国学界的主流观点认为在裁量时考虑最大化与最小化原则应被视为裁量瑕疵，在做出行政行为时须假设具备支持其执行的财政能力，如果此时还要考虑执行所需的费用，法治原则将无法得到保障。 　　③笔者赞同这一观点。法治国家与财政国家之间应存在一定的界线。立法对行政的约束并非局限在裁量空间以外，在裁量空间内部，行政主体仍然受到法律的约束，行使裁量权需要遵循特定的原则，否则会构成裁量瑕疵，从而导致行政行为违法。一般而言，在裁量时只得考虑符合立法授权目的的各种因素，而不得将与此无关的因素加入衡量。对于一般的行政法律规范而言，立法者留出裁量空间的目的并非希望行政主体考虑财政国家的因素，而仅要求其将法治国家的因素予以衡量。 　　五、审查主体 　　正如上文所言，法治国家与财政国家之间存在一定的界线，法治国家主要由司法机关予以保障，而维护财政国家的任务主要应属于审计机关。虽然效率原则是一项宪法原则，但审查效率原则的任务应优先由审计机关来完成。对于行政机关的审查，从某种意义上讲，审计机关的权限比司法机关更为广泛。司法机关通常仅审查行政行为的合法性，只要行政行为不存在裁量瑕疵，司法机关不得介入。而效率原则要求尽可能优化投入与产出之间的关系，审计机关可以在很大程度上审查行政行为的合理性。但根据上文分析，效率原则同样约束立法机关，而哪一机关能够成为针对立法机关的审查主体? 在我国，对于哪一机关是法律合宪性审查主体的问题，我国学界尚未形成共识，根本原因就是我国宪法设定的全国人大至上的制度，导致一些学者仍然认为司法机关审查立法机关制定的法律是越权的，是违宪的。而事实上，各级人民法院行使违宪审查权与我国宪法规定并不冲突。 　　但我们无法将此结论类推至审计领域。一方面，司法机关和审计机关的权力性质存在诸多差异; 而另一方面，与各级法院不同，依据我国宪法，各级审计机关分别隶属于中央和地方各级政府并对其负责。照此，由审计机关审查代议机关的活动存在宪法上的疑问。笔者认为，既然效率原则属于一项宪法原则，违反效率原则即违宪，且法治国家中的比例原则在很大程度上涵盖了对效率原则的审查，那么审查代议机关的活动是否符合效率原则的任务可以交给违宪审查机关，而审计机关在必要时须在专业技术上提供支持。 　　效率作为一项宪法原则，与宪法权利有着本质的区别。即使是司法机关针对行政行为合法性的审查，提出诉讼的条件之一也是涉及诉讼主体的个人权利，仅提出行政行为客观上违法并不够。而效率原则仅属于客观法律范畴，并无法形成主观权利，审查主体原则上并不接受个人提出的审查请求。 　　效率原则是一项优化原则，要求在若干手段中选择最有效率的最合理的手段。与符合比例原则要求的措施类似，符合效率原则的结果也不具备唯一性，审查主体必须给立法机关和行政机关留出必要的活动空间，仅须否定那些明显违背效率原则的手段。 　　［参考文献］ 　　［1］ Heinrich Ｒeinermann． Wirtschaftlichkeitsanalysen，Kln 1974，2f． 　　［2］ Hans Herbert von Arnim． Wirtschaftlichkeit als Ｒechtsprinzip，Berlin 1988． 　　［3］ Wolfgang Weiss． Privatisierung und Staatsaufgaben， Privatisierungsentscheidungen im Lichte einer grundrechtlichenStaatsaufgabenlehre unter dem Grundgesetz． 2002． S． 47． 　　［4］ 陈征: 《公共任务与国家任务》，《学术交流》2010 年第 4 期。 　　［5］ Paul Kirchhof． Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle，in: NVwZ 1983，505． 　　［6］ 陈征: 《中国法院进行违宪审查的可能性与必要性》，《学习与探索》2011 年第 5 期。 　　［7］ Klaus Vogel，Paul Kirchhof． Bonner Kommentar，Heidelberg 2013，Art． 114 GG，ＲN． 89．