乡镇政府职能转变现状_问题及原因分析_刘斯琴高娃

公共管理 | Public Administration 公共管理 | Public Administration 乡镇政府职能转变现状、问题及原因分析 刘斯琴高娃 内蒙古民族大学 内蒙古通辽 028000 摘要:自20世纪80年代初我国恢复乡镇建制以来,乡镇政府职能一直处于转变和调适之中。历次乡镇政府改革的 设计、转变职能都被摆在重要的、突出的位置。特别是进入21世纪以后,随着农村税费改革的普及和农业税的全面 取消,乡镇政府的职能定位成为社会关注点。培育成熟的社会并服务于社会是乡镇政府应有的价值取向,也是政府对 自己的主观定位。但实践中由于国家没有规定乡镇政府机构设置和标准,各地在改革中因地因时各异,引起了很多矛 盾和问题。本文中结合当前地方政府改革背景下,探讨适合我国乡镇政府改革现状与存在的问题。 关键词:乡镇政府;职能转变;问题;原因 当今中国处于经济和社会转型的关键时期,社会格局面临 着全面而深刻调整和变革,从而引起城乡发展、干群关系、利 益分配、经济发展和社会公共服务等各种新的社会矛盾和问 题。因此,当今政府必须注重社会建设、保证基层平安和谐发 展作为重要课题。乡镇政府是农村最基层的政府组织,是党和 政府联系广大基层群众的桥梁和纽带。乡镇政府职能必将由 管理型向服务型转变,由单一的抓经济发展向提供公共服务转 变。“小政府,大服务”的要求使乡镇政府的工作思路模式、 方式方法等必须发生较大的改观。 政府职能不完善也引发了很多社会新问题和新矛盾。例 如医疗、教育、劳动就业和劳资纠纷、养老助残、征地补偿 和拆迁安置、社会安全、群体冲突和突发事件、司法不公 等。近代史上政府职能转变经历了三种模式:自由资本主义时 期的保护型政府、垄断资本主义时期的干预型政府和20世纪 后期的引导型政府。每个时期社会建设与社会管理是政府职 1、以科学化精细化管理为契机,加大绩效管理推行力度 党的十七届五中全会提出,十二五时期我国经济社会发展 要“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线”,财 政部也要求全面推进财政科学化精细化管理。这些都要求要改 变过去财政资金重投入、轻管理,重总量、轻质量,重外延、轻 内涵的管理方式。绩效评价作为解决公共管理科学化的重要路 径,理应是我国科学发展观体系和财政科学化精细化管理的重 要内容。财政部门应该以此为契机,积极向政府汇报,引起政府 领导的重视。绩效管理先进地区的实践证明,领导重视是绩效 评价成功的基本条件。此外,就我国目前的体制来说,依靠行政 力量自上而下地推动仍然是各项改革推行的有效手段,因此要 想在全国范围内推行绩效评价工作,财政部门的工作部署仍是 最有效的措施。 2、加强绩效评价的法制建设,建立评价结果的公示制度 法律是绩效评价的合法性依据。建议我国在绩效评价立法 上分三步走:一是结合预算法修订,确立“绩效原则”;二是通 过充实内容,制度,将现行的财政部《绩效评价暂行办法》 上升为国务院《财政绩效评价》;三是将它进一步上升为 《国家财政绩效评价法》。 3、加快绩效管理制度研究,建立科学合理的绩效评价指标体 系 财政支出内容的复杂性、支出对象的层次性、支出效益的 多样性,决定了财政支出绩效评价必须依赖多层次、全方位的 指标体系。指标的设立必须以财政支出分类为基础,坚持短期 效益和长期效益相结合、定性与定量相结合、统一指标和专门 性指标相结合的原则。比如,支出绩效评价中财政投资的基建 能的重要内容。 一、乡镇政府职能转变现状分析 当前,我国政府体制是中央、省(直辖市和自治区)、市、县 和乡镇五级框架。乡镇政府承担着最直接而繁重的管理责任。 作为数量最庞大的基层政府机构,乡镇改革是最具有争议的地 方,由于各地实际情况不一,对于乡镇改革没有形成统一的认 识,实践中的乡镇改革措施层出不穷,出现过“取消论”、“保 留论”和“自治论”等改革理论,在实践中存在效果不明和走 入机构改革“怪圈”(精简—膨胀—再精简),出现了许多混乱局 面。如下介绍典型的五种模式: (1)“撤并乡镇”模式:这种改革从1986年到至今进行了多 次,乡镇政府内设机构、领导职数以及事业单位数量得到精简, 兼职和交叉任职成为乡镇管理的一大特色。 (2)“三办一所”(党政综合办公室、经济发展办公室、社 项目投资数额较大,由于投资时间、运行周期较长,效益的发 挥具有明显的滞后性;还有一些项目直接经济效益不明显,但社 会效益、生态效益较优。因此评价指标中既要包含微观效益、 又要包括宏观效益;既有近期效益,又有长期效益;既有直接经 济效益,又有间接社会效益。再如单位和部门绩效评价中的教 育、卫生、支农等支出绩效评价指标,既要有对所有支出资金 规模及其作用情况的统一性评价指标,用于说明资金的到位情 况、配套情况、投资效率和实施效果,又要有针对不同支出的 特点,对专项资金应用效果进行专门评价的专门指标。 4、推行绩效管理工作,关键在“做” 虽然目前国内存在很多不利于绩效管理工作推行的因素, 但 不 少 地 方 都 已 经 冲 破 这 些 因 素 的 制 约, 率 先 实 行 了 绩 效 管 理。如北京市、上海市等地,都已成立专门的机构和人员,有效 地实施了财政支出的绩效评价制度。对于其他地方来说,推行 绩效管理,关键在“做”。在摸索中推行和完善绩效管理制度, 并在实践中证明这项工作的价值。就当前来说,省辖市一级推 行绩效管理,建议从以下几个方面着手:一是要有专门的机构和 人员负责这项工作。工欲善其事、必先利其器,没有机构和人 员的保障,这项新生工作很难开展。二是向先进地区学习。就 省辖市一级来讲,靠自身的技术力量,很难自创评价指标体系。 而国内一些地区推行绩效管理已经数年,已经积累了很多成功 的经验,建立了较为科学的评价体系,可供直接借鉴和使用。三 是积极向政府汇报,说明绩效评价工作的重要意义和价值,争取 政府领导的认同与支持。 MODERN BUSINESS 现代商业 67 Public Administration | 公共管理 会事务办公室和财政所)模式:以陕西省为例,以内设机构数量 的减少为特点。主要按乡镇大小来制定编制;党政机构设置精 简为“三办一所”;领导职数实行交叉任职;实行社会服务外 包;精简事业单位为内容的改革。 (3)“综合配套改革”模式:以湖北省为例,主要体制转型为 特点。主要人大、政府、政协、党委一套人马,四块牌子,明确 了职能领导班子的交叉任职;精简机构,压缩人员编制;“七站 八所”除了农税局全面转制,建立“服务中心”走向市场;除了 学校和卫生院其它直属事业单位转为企业和中介机构,原来的 行政职能有“三办一所”承担;编外人员清退,编内人员竞争上 岗的方式分流人员;推进民主建设;建立社会保障体系等为内容 的改革。 (4)“强镇扩权”的模式:经济发达的沿海省份浙江和广东 为例,扩充乡镇行政权力为特点。主要下放权限:审批权限、财 力权限、管理权限等;增设县派分局,县领导兼职担任正职;调 整镇内设机构为内容的改革。这种改革适应了放松管制和分权 化的趋势,但是经济发达地区的创新尝试,因背景不同容易产生 监督难、机构膨胀、人员臃肿和效率低下的弊端。 (5)“大部制改革”模式:广东、江苏和重庆为例,职能整 合,配套改革为特点。主要以乡镇职能部门和事业单位整合,设 置中心;“一站式办公”、“一条龙”服务为特点的服务模式 创新;公共事务的社会化和市场化;绩效、工作流程和相关制度 等配套措施改革为内容。但是本改革中利益分配、部门融合、 人员分流和改革成果保障等现实问题尚未解决。 二、乡镇政府职能转变中存在的问题及原因 我国广大农村全面取消农业税、农村经济和社会发展和 基层民主政治的发展迫切要求乡镇政府职能转变。国家法律没 有对乡镇政府的机构设置作出明确统一的规定,因此,乡镇政府 机构设置往往因时因地而异,也实践中出现了很多新的问题和 矛盾: (1)法定职权缺失,形成权小、责大、能弱的乡镇政府,表现 出快速发展的经济和基层农村自身条件及有限综合执行能力的 政府之间的矛盾。随着中国现代化的加速,乡镇政府直接面对 农民,担负着国家在农村推行的各项政策和任务的落实和传达, 推动地方经济和社会发展的重要职责。但是乡镇政府的实力性 机构如:财政、工商、税务和公安等实行垂直式领导—属于县 级的派出机构。这样乡镇政府权力运行难以发挥整体效能,能 力弱化。乡镇政府缺乏独立的行政决策权与执行权,只是执行 县级政府的命令,在行政执行层面乡镇政府地位往往被同级党 组织所取代。 (2)职能界定不够明晰,形成事权与职权、财政权、人事权 不对等的“全能政府”。在实践中乡镇政府缺乏许可权、执行 权和处罚权等行政权力。乡镇政府不具备制定税种和税基的权 力,中央财政财力性和专项转移支付等方式拨款给地方政府。 地方公共医疗服务支出地方政府负责,但地方政府掌控的收入 极其有限,不具备财政权力、管理胜任能力和担责能力。还有 乡镇所属一些事业单位和行政部门工作人员的人事管理归县政 府,不利于乡镇政府对有关人员的监督和约束。 (3)管理与吸取的功能导致职能行使的偏差,职能定位的混 乱,产生了乡镇政府职能越位、缺位和错位的矛盾。改革后,由 于村民自治制度有一部分公共管理权力的回归社会和乡镇政府 运用行政手段调整产业结构并下达生产指标,这种管制和吸取 的功能导致在经济建设问题上忽略了市场的地位和作用,增加 了乡镇政府的成本,导致机构臃肿。在公共服务领域缺位和不 抓涉及民生的大事,不顾实际情况大搞形象工程等工作重点转 移的错位行为导致民众的不满和干群关系的紧张局面。 (4)乡镇政府职能转变不彻底,部分社会公共政策短缺,引起 了官民、文化、贫富矛盾,导致改革的体制、财政、社会和人 事阻碍,很难实现全面社会管理。全面社会管理是一种全面的 社会合作管理,政府主要运用法律、公共政策等途径通过非政 府公共组织和其他组织来实现社会的全面管理。但社会内部尚 未产生自行运行机制;社会普遍利益需要政府加于维护;社会经 济发展正常秩序和宏观目标需要政府提供等原因政府社会管理 角色和领导作用将长期存在。但是改革实践中乡镇政府的领导 干部观念未转移,素质普遍低,脱离群众,缺乏为人民服务的意 识,导致官民矛盾,引起群众的不满。目前乡镇政府职能仍偏重 于功能性,政府提供的医疗保障不均等;公共服务资源配置不均 衡;公共服务供给力不足;公共服务可及性不平等;提供服务标 准不统一;民生事务管理的社会化、市场化程度不高;公民的参 政议政渠道单一和不完善;政府在利益主体多元化和结构复杂 化背景下,回应公众的合理诉求和考虑各方的转型压力和现实 的承受能力中很难进行利益平衡,导致贫富差距加大等现实的 问题和矛盾。还有政府职能运行方式以行政手段,直接管理为 主,特别是在政府“窗口”行业、“窗口”岗位工作直接面对 民众,这种行政效率低下和管理不当会影响公众满意度、政府 服务便利度、民事及时回应性和民众参与度等问题,导致乡镇 政府的形象危机。 在压力型体制影响下,乡镇政府与村的权利和经济资源配 置不合理,乡镇干预村治,调控能力和监督力度不够等问题存 在。因此,以块为主进行乡镇政府的区域和类别划分,真正建立 起强有力的经济管理和社会服务和调控能力的责、权、能统一 的基层政权组织—乡镇政府。 参考文献: [1] 何 得 桂. 乡 镇 政 府 职 能 转 变: 内 涵 、 困 境 和 出 路[J]. 古 今 农 业,2007,(1) [2]李平.新农村建设中乡镇政府职能转变与农民专业合作组 织发展[J].中国行政管理,2008,(5) [3]张霞.乡镇政府职能转变:困境及应对之策[J] .中共山西 省委党校学报,2011,(2) [4]申坤.论新农村社区建设视野下乡镇政府职能转变的价值 取向[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2012,(1) [5]李堪晨.前夕我国乡镇政府职能转变[J].行政事业资产与 财务,2011,(4) 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