农村耕地减少的原因和对策

农村耕地减少的原因和对策 沈丘县委政研究特邀研究员 赵文琪 增强农业发展后劲，促进粮食生产，重点在于充分利用和保护耕地。农村实行责任制以来，相当部分的耕地被征用、违法占用、滥用和荒芜。现浅谈农村耕地减少原因和保护耕地的有效措施。 造成农村耕地减少的因素很多，主要有以下几种: 宅基占用。民建住房是农村耕地减少的主要因素。它有原住宅小又辟新居，坏恶习作崇弃旧宅移新宅，划耕地为宅基尚不建房三种情况。前者造成村镇占地面积扩大，住宅结构呈内空、中紧、外松排列;后者造成耕地荒芜……，责任制以来，民建住房由小面积私宅换成了大面积私宅，由村内移向村外，抢占耕地情况时有发生，一户多宅存在普遍，宅基外移，家庭养殖业的发展，又使宅基四周耕地荒芜。 植树占用。宅基地的延展，村镇四周百米内作物遭害，致使东家栽树防禽畜，西家弃粮植树蓄材木。农民畸形划植树心理，不但使 ………………………………………………………………………………… 蓄材绿化能实现，田园植树保持生态平衡可达到，农业与商品生产发展是相互补给、相附相承的，村办、户企业是农村振兴之路，但企业建设要有，征地要有手续，择址要适当，尽量减少耕地的占用，造福后代。 1 引言 改革开放以来，随着经济社会的快速发展与生态建设的逐步加强，我国耕地过多过快减少问题日益突出[1~3]，不仅严重影响粮食安全[4,5]，而且危及社会和谐稳定[6]和经济持续发展[7]，特别是在美国、欧盟等主要粮食出口国家或地区宣布将加大生物燃料生产[8]以及土地成为我国宏观调控重要手段[9]后更是如此。中国政府日益认识到耕地的重要地位和作用，保护措施也越来越严厉，2006年初通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将1.20×耕地保有量作为“十一五”时期经济社会发展的一项重要约束性指标，而2006年9月国务院第149次常务会议更是主要因为耕地保护不力而驳回了《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)(送审稿)》。根据对温家宝总理2007年在十届人大五次会议上所作《政府工作》中“一定要守住全国耕地不少于18亿亩(1.20×)这条红线”的理解，确保1.20×耕地将是今后相当长一段时间内我国既定的耕地保护目标。由于在今后较长时间内，经济社会发展的用地需求仍然相当高涨[10]，而截至2006年底全国耕地面积已经不 足1.22×，要确保1.20×耕地“红线”，就必须对各种导致耕地减少因素进行深入分析并积极寻求调减措施，其中，就包括尽量减少各种自然灾害所造成的耕地损毁。 2 灾害损毁耕地现状 2.1 全国情况 在导致耕地减少因素中，灾害损毁是指因水冲、沙压、山崩、泥石流、沟蚀、地震等自然灾 使得耕地不能耕种[11]。根据相关数据，灾害损毁一直是我国耕地减少的最主要原因之害破坏而 一。原国家土地管理局数据表明，1987~1995年间，全国耕地面积因农业结构调整、三项建设和灾害损毁而减少568.00×，其中，灾害损毁耕地达到98.30×(年均10.92×)，占期间耕地减少总量的17.31%，在导致耕地减少的三大因素中位列第三 和117.30×，占期间耕(农业结构调整和三项建设分别占耕地352.40× 地减少总量的比重分别为62.04%和20.65%)。而根据国土资源部数据，1997~ 2005年间，全国因生态退耕、建设占用、结构调整和灾害损毁而减少耕地1170.22×，其中，灾害损毁耕地65.74×(年均7.30×)，占期间耕地减少总量的5.62%，在导致耕地减少的四大因素中位列第四(生态退耕、农业结构调整和建设占用分别占耕地686.28×、235.09×和183.11×，占期间耕地减少总量的比重分别为58.65%、20.09%和15.65%)。虽然灾毁耕地在减少的耕地面积构成中所占比重较小，但其性质明显不同于建设占用、农业结构调整和生态退耕，后三者属于原耕地用途发生了改变，使用价值往往会更高，而灾害损毁则不同，它使得原耕地退化为难利用或不可利用土地，使用价值大大降低甚至完全丧失。 考察灾害损毁耕地数量的年际变化可以发现，就全国层面来看，灾害损毁耕地的时间特征不是很明显(图1)。1987~2005年间，全国因灾害损毁年均减少耕地9.11×，变异系数为0.46。在此期间，灾害损毁减少耕地最多的年份是1998年，共减少了15.95×，而最少的年份是2001年，减少了3.06×，前者是后者的5.22倍。2000年以前，灾害损毁减少耕地基本上是“两年高，两年低”，即前两年维持在年均10×以上的较高水平，但接着的两年又降低到年均10×以下;2000年以后，灾害损毁耕地总体上受到控制，年均减少耕地量约为5.26×，而此前的年均减少量高达11.04×。 2.2空间分异 由于地域辽阔，灾害损毁耕地情况在我国不同省域间差异较大(图2)。1997~ 2005年间， 在全国31个省域中(港澳台地区因缺乏数据暂未计算)，内蒙古因灾毁而减少耕地数量最多，达到9.87×，西藏最少，只有0.14×。在这期间，灾毁耕地最多的五个省域(内蒙古、黑龙江、云南、陕西和贵州)合计减少耕地33.43×，是灾毁耕地最少五个省域(西藏、宁夏、青海、甘肃和天津，合计1.17×)的28.57倍。从各省域耕地减少的构成情况来看，宁夏、甘肃、青海、广东和广西5省域灾害损毁耕地量占所在省域耕地减少总量比重最低，分别只有0.41%、0.69%、1.64%、1.76%和2.33%，而黑龙江、云南、西藏、湖南和江西5省域所占比重最高，分别为26.54%、12.67%、12.55%、11.05%和10.72%。而考察各省域灾害损毁耕地年际变化则可以发现，灾毁耕地年际变化普遍较大。如广东、河南、甘肃、江苏和云南5省域在此期间灾毁耕地量变异系数最小，但也分别为0.53、0.68、0.68、0.72和0.75，天津、海南、江西、青海和贵州5省域变异系数最大，分别达到2.97、2.84、2.68、1.95和1.71。 如果从四大地区*角度来看，我国灾害损毁耕地的区域分异情况较为明显(图3)。1997~2005年间，东部地区、中部地区、西部地区和东北地区的灾毁耕地量合计分别为11.21×、9.88×、33.00×和11.45×，占期间全国灾毁耕地量的比重分别为17.10%、15.07%、50.36%和17.47%，我国灾害损毁耕地集中在西部地区的态势比较明显。在此期间，西部地区各年的灾毁耕地数量均为最多，东部地区和中部地区(尤其是东部地区)灾毁耕地量在1999年以前基本上各年都要少于东北地区，但2000年以后则每年都要多于东北地区。但是，就不同地区耕地减少的构成情况来看，东北地区灾害损毁耕地量占该地区耕地减少总量的比重最大，达到16.72%，其次为西部地区和中部地区，分别为5.24%和5.08%，东部地区最小，为4.05%。另外，考察不同地区灾害损毁耕地的年际变化则可以发现，东北地区变异系数最大，达到1.16，中部地区和西部地区其次，分别为0.95和0.60，东部地区最小，只有0.23。 3 耕地灾毁原因分析 3.1 自然灾害频繁且比较严重 作为世界上自然灾害最为严重的国家之一[12]，我国自然灾害种类多、发生频率高、受灾面积广和成灾比例大。根据相关研究[13]，中国大陆自然灾害分布可以划分为沿海、中部和西部3个特点不一的区域，而且我国自20世纪80年代以来正处于自然灾害严重时期。按照灾害损毁耕地的定义，造成我国耕地数量减少的自然灾害主要是地质灾害，不仅类型多样，而且分布规律较为明显[14]。例如，中国崩塌、滑坡、泥石流等突发性泥沙灾害集中分布在第一个梯级向第二个梯级以及第二个梯级向第三个梯级过渡的广大山地、高原、丘陵地区，其中，高危险度区域主要包括四川西部、云南西部、西藏南部、台湾东部以及陇南、陕南、渝东、鄂西的部分地区[15];全国水土流失总面积高达356×，其中，水蚀面积165×，风蚀面积191×，主要分布在长江上游的云南、贵州、四川、重庆、湖北和黄河中游的山西、陕西、甘肃、内蒙古、宁夏[16];全国沙化土地面积为173.97×，主要分布在新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃、河北、陕西、宁夏8省(区)(占全国沙化土地总面积96.28%)，具有明显沙化趋势的土地面积为31.86×(其中耕地占23%)，主要分布在内蒙古、新疆、青海、甘肃4省(区)*。中国地质灾害的频繁和严重以及空间分布较为集中的特点，成为灾害损毁耕地数量巨大而且空间分异明显的先决条件。 地资源开发不当 3.2 后备土 出于粮食安全以及农村劳动力就业的考虑，我国耕地后备资源开发规模长期保持在较高水平[17]，如1987~1995年间通过开荒、围垦年均增加耕地数量高达28.62×(图1)。但相关研究表明，开荒面积最多的省份往往也是灾毁耕地严重的地区，两者相关系数达到0.75[18]。20世纪90年代中后期，随着土地的生态,社会安全价值日益受重视，中国相应调整了有关土地政策，但开发后备耕地资源仍是我国新增耕地的主要来源之一。根据2002,2003年间由国土资源部组织的耕地后备资源调查评价结果[19]，虽然我国后备土地资源总体上较为丰富，达到8874×，但多分布在生态环境脆弱地区，存在干旱缺水、低温严寒、渍涝、盐碱、风沙、水土流失等一种或多种限制因素[20]，适于耕作的并不多，仅有734×，不足全部后备土地资源总量的1/10。1997~2005年间，中国通过开发增加了147.77×耕地，开发增加耕地数量最多的5个省域是新疆、黑龙江、山东、内蒙古和云南，分别为24.61×、11.68×、10.70×、10.39×和8.07×，合计达到65.44×，占期间全国总量的44.29%，但开发较多的省域往往也是灾害损毁耕地较多的省域(图4);而从不同地区来看，东部地区、中部地区、西部地区和东北地区在此期间通过开发增加耕地数量分别为39.95×、 21.41×、67.74×和18.68×，占全国总量的比重分别为27.03%、14.49%、45.84%和12.64%。西部地区自然条件恶劣、生态环境脆弱，虽然开发增地面积最多，但大量垦荒也加速了土地退化，并且使之易受灾害侵袭和破坏，因而因灾毁而弃耕的面积在四大地区中最大。例如，相关研究表明，20世纪50年代至80年代，柴达木盆地先后垦荒8.67×104hm2，但由于次生盐渍化、风蚀、沙化等原因，已有一多半农田被弃耕、撂荒[21]。 3.3 耕地抗灾能力建设不足 自然灾害是导致灾害毁地的最直接原因，但政府对农业基本建设投入不足、农民无力或不愿投入，从而造成耕地抵御自然灾害能力较弱，也是重要原因。根据《中国统计年鉴数据》，1997~2005年间，国家财政用于农业基本建设支出从159.78×元/年增长到512.63×元/年，从数字上看增长了220.83%，但这中间统计口径发生了改变*，1998~2005年间国家财政用于农业基本建设支出总额仅仅增长了11.27%，远低于同时期国内生产总值增长速度(116.92%)(图5)。在地方层次上，虽然暂缺各省域农业基本建设的财政支出数据，但从各省域1997~2005年间用于农业的财政支出总额可以推断，各地农业基本建设投入不足而且区域差异明显。1997~2005年间东部地区、中部地区、西部地区和东北地区地方财政支农金额分别为1712.17×元、808.17×元、1130.76×元和432.41×元，占地方合计的比重分别为41.93%、19.79%、27.69%和10.59%，东部地区优势明显;如果将地方支农财政金额平均到单位面积耕地上，以2005年为例，仍然是东部地区最多，为1323.23元/，其次是中部地区和西部地区，分别为641.04元/hm2和518.70元/，东北地区最少，只有443.37元/。而就农民而言，虽然国家现已取消农业税，但鉴于种植业较之其他产业不具比较效益并且农村存在一定程度显性或隐性弃耕抛荒的事实[10]，同样可以推断，农民增加投入以提高耕地抗灾能力的积极性不会很高。 3.4 土地利用方式多不合理 除前述原因外，人们土地利用方式不合理也是造成我国耕地灾毁严重的重要原因，而这往往又包括两种情形。一种情形是人们在利用土地时，由于片面追求经济效益而忽视生态效益，客观 上导致了耕地退化和灾害损毁，这种情况不同地区均不同程度存在，尤以西部地区最为突出。例如，相关研究表明，由于人类土地利用不合理，1986年以来，因次生盐渍化而导致耕地退化为未利用地是黄河三角洲地区东营市最主要的土地利用/覆盖变化类型[22];江西省耕地因非农项目建设以及矿山开采引起的水土淤埋现象非常频繁[23];豫北黄河故道区和豫东黄泛区在砍掉防风固沙林和农田林或在已固定沙丘上造地后，该省土地沙化面积近年来以前所未有的速度在推进，1988~2000年全省流动沙丘增长了14倍多，土地沙化面积占全省土地面积1/4，而开封县沙化土地已接近该县耕地总面积的2/3[24];由于秋耕和农业大机械应用为风蚀创造了条件，连年耕作和种植经济作物又促进了耕地退化，华北农牧交错带的耕地正面临较为严重的沙化威胁[25];柴达木盆地弃耕现象的增多，也与恶劣自然条件下的人为不合理利用密切相关[26]。另一种情形则是出于其他目的，主观上采取一定措施促使耕地属性恶化并最终丧失耕作条件。在建设用地需求高涨而耕地保护日益严厉情况下，由于建设占用未利用地的限制相对较少，于是，为了满足建设需要，同时逃避耕地保护责任，除了采取故意抛荒或更改用地类型等措施将耕地“转变”为未利用地外[10]，有些地方还通过不合理的田间管理等人为干预来使得耕地可耕性降低，最终退化为未利用地，为建设占用减少阻力。东部地区2001年后灾害损毁耕地数量畸高至少可以部分的从中得到较为合理的解释。 4 减少耕地灾毁对策 4.1 加强耕地抗灾能力建设 加强耕地抗灾能力建设是减少自然灾害损毁耕地的前提和基础，而这首先需要加大资金投入力度。随着18亿亩耕地保有量“红线”的划定，以及地方政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量负总责的耕地保护责任的明确，国家和地方在增加耕地抗灾能力建设投入方面积极性较高，而2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》关于“逐步提高(土地出让金)用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重”的规定，以及同年由财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中关于“新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发”的要求，则进一步拓宽了耕地抗灾能力建设投入的资金来源。另外，还要通过建立对耕地特别是基本农田保护的补贴机制，以实际耕地保有量和基本农田保护面积作为对农民直接补贴的重要依据，调动基层政府和农民加强耕地抗灾能力建设、保护耕地的积极主动性。 4.2 大力修复灾害损毁耕地 2002年国土资源部《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》要求各级地方政府，“确保土地整理开发复垦补充耕地的数量和质量，不低于建设占用和灾害损毁的耕地”。尽管灾害损毁耕地可以通过其他诸如开发未利用土地的方式加以补充，但作为理性的经济主体，地方政府应当考虑当前土地行为对未来耕地补充成本的影响，并选择全部时期总成本最小的耕地补充结构安排[17]，而且由于受自然条件限制，开发未利用土地以增加耕地常常具有较高的引发新一轮灾毁的风险。因此，在灾毁耕地发生后，应当根据灾害损毁程度分别予以不同的处理。除了那些完全丧失耕作条件或对周边农业生态环境具有较大隐患的，要将其变更为未利用土地另行处理外，其余通过采取工程措施、生物措施、耕作措施或者综合措施可以复耕的，应当大力开展相关修复工作。地方政府要在此过程中起到组织领导作用，并且保障足够的资金投入和提供必要的技术支持。 4.3 稳妥开发耕地后备资源 在各种用地需求可能更加高涨的未来较长时间内，为了实现既定耕地保护目标，我国必须加大包括土地开发在内的增加耕地力度。鉴于当前我国耕地后备资源数量有限、质量较差和生态脆弱、保护压力较大，而且许多地方土地开发往往加重了灾害损毁耕地的事实，必须坚持必要性、科学性、保护性和优选性原则，因地制宜地稳妥推进耕地后备资源开发。无论是开发荒地还是围垦滩涂，都必须进行生态环境影响评价和可行性论证，并搞好规划设计，尤其要注意与水利建设和农田基本建设同步进行。而为了提高节约集约用地水平，今后的土地开发一定要改变当前遍地开花、乱垦乱挖方式，要在合理确定土地开发规模、结构和布局前提下，鼓励采取集中连片开发，特别是要走以建设促保护模式，在开发补充耕地的同时，协调开发配置林地、草地等其它农用地，改善新开发耕地的立地条件，增强其抗自然灾害侵袭能力。 4.4 积极开展生态保护建设 当前我国生态环境“局部改善，总体恶化”趋势并未从根本上得到遏制，而土地利用变化、植被减少等生态环境因素的改变则使得自然灾害频率加快、程度加重。为了减轻自然灾害对耕地的损毁，必须一方面在全国或区域层面上组织实施生态保护重点工程，如根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，“十一五”期间将要实施的此类工程包括天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理、防护林体系、水土保持、石漠化地区综合治理工程等。另一方面，则要根据地方实际，因地制宜加强土地生态建设(退化土地治理)，例如，以小流域为单元，合理选择工程措施、生物措施和耕作措施对山水田林路进行统一规划和综合治理，减少水土流失对耕地损毁;通过人工和飞播造林种草、封沙育林(草)等措施，恢复沙区植被、重建林灌草结构，合理营造防风固沙林网(带)，并搞好配套水源工程建设，缓解和消除沙漠化对耕地的侵袭;泥石流灾害的缓解，除了加强植被恢复建设外，还要积极采取工程措施，如修建拦渣稳渣挡墙和截水渠从源头消除和化解泥石流成灾物源，修建梯级重力坝减缓泥石流流速、削减能量。 4.5 严格灾害损毁耕地监管 除了前述竭尽所能减少自然灾害对耕地的破坏外，对于由人为主观原因而造成灾害损毁耕地的情况也应引起高度重视。应该说，2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中关于“将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划”的规定，以及随后修订颁布的《土地利用年度计划》，能在一定程度上遏制个别地方人为将耕地变成未利用地再去占用的势头。但由于当前对建设占用未利用地的限制仍远远少于耕地，前述办法并不一定能从根本上杜绝此类现象的再度发生。有鉴于此，国土资源部要加强对灾毁耕地的管理，在广泛调研基础上出台相关部门规章，内容包括严格灾害损毁耕地的认定条件和明确补救措施等;日常土地管理中，要加强对地方特别是灾毁耕地畸高地方的监督检查，综合采取遥感监测、实地查勘以及群众举报等形式;不仅如此，还要结合土地管理的法制建设，对人为主观原因造成耕地被灾害损毁的，要分不同情况定罪量刑，进一步彰显依法管理土地和严格保护耕地的决心。 5 结论 (1)20世纪80年代中后期以来，灾害损毁一直是造成我国耕地数量过多过快减少的主要原因之一，而且在空间发布上集中西部地区。 (2)我国耕地灾毁严重不乏自然方面的原因，如自然灾害频繁而且严重，但也与人类活动密切相关，如后备资源开发不当、抗灾能力建设不足，以及利用方式不合理等。 (3)减少耕地灾害损毁应当从加强抗灾能力建设、大力修复灾毁耕地、合理开发后备资源、开展生态保护建设，以及严格灾毁耕地监管等方面入手。 参考文献(Referrences): [1] 陈百明, 李世顺. 中国耕地数量下降之剖析: 1986??1995年[J]. 地理科学进展, 1998, 17(3): 43-50.] [2] 毕于运, 郑振源. 建国以来中国实有耕地面积增减变化分析[J]. 资源科学, 2000, 22(3): 8-12. 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