中国在国际气候变化谈判中的立场_连续性与变化及其原因探析

中国在国际气候变化谈判中的立场: 连续性与变化及其原因探析* 张海滨 【内容提要】 随着中国经济的快速发展, 中国对全球气候变化的影响越来越大,国际社会对 中国在国际气候变化谈判中的政策和立场也越来越关注。文章通过对 1990年以来中国在国际 气候变化谈判中立场的历史考察,认为 16年来中国的立场稳中有变,不变的是中国坚持不承诺 量化减排温室气体,变化的是以比过去更灵活、更合作的态度参与国际气候变化谈判。文章以减 缓成本、生态脆弱性和公平原则三个变量解释了中国立场的 /变0与 /不变0。 【关键词】 中国; 气候变化谈判;减缓成本;生态脆弱性; 公平原则 【作者简介】 张海滨, 北京大学国际关系学院副教授、博士。 (北京 邮编: 100871) 【中图分类号】 D815 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006- 9550( 2006) 10- 0036- 08 一 问题的提出 气候变化是当今人类面临的最主要的全球环境问 题,也是全球化时代国际社会面临的最大全球性挑战 之一。中国是世界环境大国,中国的人口、经济规模和 经济增长速度均居世界前列, 目前中国的二氧化碳 ( CO2 )排放量已位居世界第二。①据估计, 2025年中国 的温室气体排放量可能超过美国, 位居世界第一。②因 此,中国应对气候变化的政策日益受到国际社会的广 泛关注。③自 1990年国际气候变化谈判进程正式启动 以来, ④中国一直全程参与。有意思的是, 对中国在这 一重大的国际谈判中的现和作用, 中外的存在 明显差异。中国自认为是国际气候变化谈判中积极、 活跃和负责任的成员,而国际社会 (主要是发达国家 ) 则不满意中国不接受量化减排温室气体的立场和政 策,频频向中国政府施压, 正如几位西方学者所说: /中国强硬的、有时缺乏灵活性的立场, 在国际谈判中 赢得了强硬路线者的声誉0。⑤显然, 这种认知的反差 对中国的国际形象与和平发展都是不利的。这种反差 能否缩小? 笔者认为必须对中国的谈判立场及其形成 原因进行系统考察,只有这样才能有助于准确、客观地 评价中国在国际气候变化谈判中的立场,有助于消除 外界对中国立场的误解,当然也有助于人们对未来国 * 笔者于 2006年 5月 21~ 23日参加了美国加州大学伯克利分校 举行的首届 /中美气候变化论坛 0会议,笔者基于会议发言稿整理并修 改而成此文,在此感谢北京大学环境学院前院长江家驷教授、美国加州 大学伯克利分校 / B erkely Ch in a In itiat ive0负责人 Tom Go ld教授和伯克 利分校能源和资源研究所的博士 Jim W illiam s的对本文所做的评论。 ① 1997年,中国二氧化碳排放占全球的 13. 9% , 仅次于美国的 2216%。参见联合国开发计划署: 《2001年人类发展报告:让新技术为 人类发展服务》,北京:中国财政经济出版社, 2001年版,第 199页。 ② Kev inA. B aum ert, T im othy H erzog and Jon athan Persh ing, / N aviga- ting th e Num bers: G reenhou se gases and in tern at ion al cl imate change agree- m ents, 0 h ttp: / /pd .f w r.i org /navigating _numbers. pd,f p18. 另一种估计 是 2030~ 2035年间,中国的 CO2 排放量很可能超过美国,成为世界第 一。参见秦大河:《全球气候与环境演变及对策》,载《中国科技奖励》, 2005年第 1期,第 37页。 ③丁一汇:《全球气候变化给我国带来的挑战和机遇》, h ttp: / /www. hw cc. com. cn /n ew sdisp lay /n ew sd isp lay asp? Id= 64033。 ④ 1990年 12月,第 45届联合国大会通过了第 45 /212号决议,决定 成立由联合国全体会员国参加的气候公约 / 政府间谈判委员会 ( INC )0,立即开始起草公约的谈判。国际气候变化谈判的进程从此正 式启动。 ⑤ [挪威 ]唐更克、何秀珍、本约朗:《中国参与全球气候变化国际协 议的立场与挑战》,载《世界经济与政治》, 2002年第 8期,第 37页。 )36) 世界政治 2006年第 10期 际气候变化谈判趋势的把握。由此, 本文提出如下问 题:自 1990年中国参与国际气候变化谈判以来, 中国 的立场有变化吗? 如果有, 是什么变化? 什么因素决 定中国立场的 /变 0与 /不变 0? 二 已有研究及其不足 关于中国在国际气候变化谈判中的立场和政策演 变问题,国内学术界的研究极少。国内学术界过去的 相关研究基本上属于对策性研究, 主要是从中国的国 家利益出发,是一种针对中国在国际气候变化谈判中 应持何种立场建言献策。① 令人略感尴尬的是, 国外 学者首先注意到了中国在国际气候变化谈判中立场和 政策的变化并对这种变化的原因进行了分析。三位挪 威学者唐更克 ( K ristian Tangen )、何秀珍 ( Gorild Hegge lund)和本约朗 ( Jorund Buen) 2002年在《世界经 济与政治》杂志第 8期上发表了题为《中国参与全球 气候变化国际的立场与挑战》的论文。论文在对 京都会议前中国的国际气候变化谈判立场进行总结的 基础上敏锐地注意到京都会议后中国的谈判立场发生 了变化,主要表现在中国对清洁发展机制 ( CDM )由过 去的怀疑转变为积极支持, 认为中国的谈判立场日趋 灵活。应该说三位挪威学者的观察是准确的, 但这还 不足以全面反映中国在国际气候变化谈判中的立场变 化。本文将结合中国政府的官方文件、政府声明及在 国际气候变化谈判中的表态对中国立场做系统梳理, 试图厘清中国气候变化谈判政策和立场的 /变0与 /不 变 0。 关于中国国际气候谈判立场的形成原因, 国内外 学者均有一些研究。徐华清和郑爽认为,影响和决定 一个国家气候变化谈判立场的因素主要有:决策依据、 利益相关者的作用、经济与环境意识、对国际事务的态 度、减缓气候变化的手段等,并据此对中国的谈判立场 进行分析。② 这一分析的主要不足在于面面俱到, 不 够简洁,所列因素与中国谈判立场之间的因果关系不 太清晰。任国玉和徐影则强调, 对未来气候变化可能 情景及影响的预期不同是影响包括中国在内的世界各 主要国家和国家集团在气候变化问题上的立场和重要 因素。③ 这一结论富有启发意义, 但它显然不是一个 理解中国气候变化谈判立场的完整框架。前面提到的 三位挪威学者则从经济增长与排放量承诺、气候变化 的关系方面解释了中国气候变化谈判持强硬立场的原 因。这是迄今对中国气候变化谈判政策和立场形成的 原因所做的较深入的分析之一。但该分析也有明显的 缺陷,即它忽视了国际环境谈判中一个至关重要的问 题:南北之间的公平问题。大量事实表明,这对中国制 定国际环境谈判政策有重要影响。 目前对国家在国际环境谈判中立场的形成原因, 国际学术界主要有两种分析模式。一种是 /以利益为 基础 0的分析模式, 由德特勒夫 # 斯普林日 ( Detle f Sprinz)和塔帕尼 # 瓦托伦塔 ( Tapan i Vaahtoran ta)提 出。他们认为生态脆弱性和减缓成本是决定国家在国 际环境谈判中的立场和政策的两个关键因素。一个国 家如果受到环境问题的影响越大, 它就越愿意参与该 问题的国际谈判;一个国家如果在解决该环境问题时 付出的成本越高,它就越不愿意参加该问题的国际谈 判。根据这一分析模型,作者将国家在国际环境谈判 中的表现分为四类: 推动者、拖后腿者、旁观者和中间 者。④ 这种分析模式非常简洁, 逻辑清晰,一目了然, 有 一定的解释力。但由于国际环境谈判的复杂性, 其适 用范围是有一定限度的。比如, 有的学者在对为什么 美国退出《京都议定书》之后欧盟依然继续积极推动 议定书的生效这一问题进行研究时, 明确质疑基于利 益的分析方法,指出欧盟内部的支持和欧盟希望 充当防止气候变化的全球领导的意图是欧盟行为的主 要驱动力,而非经济效益与成本的考虑。他们强调对 经济和环境的关注并不必然决定国家在国际环境谈判 )37) ① ② ③ ④ 比较有代表性的文章可参见潘家华:《后京都国际气候协定的 谈判趋势与对策思考》,载《气候变化研究进展》, 2005年第 1期; 张坤 民、温宗国:《中国关于全球变暖的观点与对策》, 载《中国软科学》, 2001年第 7期;戴晓苏、任国玉:《气候变化外交谈判的科技支持》, 载 《中国软科学》, 2004年第 6期; 王礼茂: 《中国应对气候变化谈判的几 点思考》,载《气候变化研究进展》, 2005年第 1期;秦大河:《全球气候 与环境演变及对策》,载《中国科技奖励》, 2005年 第 1期。 徐华清、郑爽:《<气候公约 >及 <京都议定书 >谈判前景、走 向及对策研究》,载周大地等主编:《中国能源问题研究 2003》,北京:中 国环境科学出版社, 2005年版,第 263页。 任国玉、徐影:《从未来气候情景看主要发达国家的气候谈判 立场》,载《中国科技论坛》, 2000年第 2期,第 13页。 Detlef Sprin z, Tapan i vaah toran ta, / Th e Interest- Based Exp lana- tion of International Env ironm en tal Policy, 0 In ternat iona l Organ ization, Vo.l 48, No. 1, W inter 1994, p. 81. 中的立场。① 另外, 由于发达国家与发展中国家在国 际环境问题上的责任不同, 这一模型比较适用于对同 一类型的国家进行比较和角色定位。 另一种分析模式就是罗伯特 #帕特南 ( Robert D. Putnam )提出的双层次博弈理论。他强调政治决策者 们处于国际谈判和国内政治力量的压力之间。只有将 国际层次和国内层次结合起来分析, 考察国际政治与 国内政治的互动关系,才能更好地理解国家在国际谈 判中的行为。② 双层次博弈理论是一个有价值的分析 工具, 但詹姆斯 #多尔蒂 ( James Dougherty)和小罗伯 特 #普法尔茨格拉夫 ( Robert P fa ltzgra f,f Jr. )也严肃地 提醒, 包括双层次博弈理论在内的绝大多数在美国发 展起来的决策理论都是关注美国的政治,而不同政治 制度的国家决策方式差别极大, 滥用这些理论将导致 错误的认识。③ 根据以上分析并结合中国的实际情况,本文将在 借鉴 /以利益为基础0的分析模式的基础上用三个变 量来解释中国在国际气候变化谈判中立场的 /变 0与 /不变0。 三 中国在国际气候变化 谈判中的立场:稳中有变 自 1990年参加国际气候变化谈判以来,中国的立 场有没有变化? 有什么变化? 本文选择 1991年、1999 年、2001年和 2005年四个时间点来进行纵向的历史 对比。这四个时间点涵盖了中国参与国际气候变化谈 判的早期、中期和近期。为便于比较,将不同时期中国 的立场列入表 1。 通过以上对不同时期中国在国际气候变化问题上 的基本立场的详细比较,我们将中国立场的变与不变 做如下简要归纳 (见表 2)。综合以上观察,我们可以 得出如下结论: 16年来, 中国在国际气候变化谈判中 的立场稳中有变。不变的是中国坚持不承担量化减排 温室气体的义务,变化的是以比过去更灵活、更合作的 态度参与国际气候变化谈判,具体体现在: 第一, 在对 待三个灵活机制方面,尤其是清洁发展机制,由过去的 怀疑转变为现在的支持。第二,在资金和技术方面,由 过去一味强调发达国家必须向发展中国家提供资金和 技术援助,转向呼吁建立双赢的技术推广机制和互利 技术合作。第三, 从过去的专注于《联合国气候变化 框架公约》及其《京都议定书》转向对其他形式的国际 气候合作机制持开放的态度。 四 理解中国的谈判立场: 减缓成本、生态脆弱性和公平原则 如何解释中国国际气候变化谈判立场的 /变 0与 /不变0? 本文提出三个假设: 假设一: 在国际气候变化谈判中, 中国的减缓成 本越高,中国就越不愿意承诺减排义务,参与国际气候 合作的态度就越消极。 所谓减缓成本是指国家为解决某个环境问题而付 出的代价,主要指经济上的成本。任何决策都要考虑 成本和效益,环境决策也不例外。事实上,中国政府早 在参与国际气候变化谈判之初就意识到 /治理气候变 化牵涉面广,耗资巨大,恐远非解决臭氧层问题所能与 之同日而语。0④对中国而言, 采取温室气体的限控措 施所产生的减缓成本主要包括: 其一,减缓成本会严重压迫中国的发展空间。国 际气候变化谈判的实质是对国际温室气体排放空间这 种公共环境资源的再分配。中国正处于经济高速增长 的工业化阶段,发展潜力和空间巨大。防止气候变化 主要涉及能源生产结构的调整和改造, 而能源又是经 济发展的关键。中国是世界少数几个能源严重依赖煤 炭的国家之一。 1990年在一次能源消费总量中, 煤炭 占 76. 2%, 2003年煤炭仍占 67. 1%。⑤ 因此, 中国通 过调整能源结构来减少二氧化碳排放量的潜力有限。 与此同时,中国的能源技术落后,能源使用效率低下。 )38) 中国在国际气候变化谈判中的立场:连续性与变化及其原因探析 ① ② ③ ④ ⑤ Jon H ov,i T ora Skodvin and S teinarAnd resen, / Th e Persistence of the Kyoto Protoco:l Why O th er Annex I Coun triesM ove on w ithou t the Un i-t ed S tates, 0 G loba l E nv ironm ental P olitics, V o.l 3, No. 4, November 2003, pp. 1- 23. Rob ertD. Pu tnam, / D ip lom acy and Dom estic Pol it ics: Th e Log ic of Tw o- Level Gam es, 0 Interna tiona l Organiza tion, Vo.l 42, No. 3, 1988, pp. 427- 460. [美 ]詹姆斯# 多尔蒂和小罗伯特# 普法尔茨格拉夫著,阎学 通等译:《争论中的国际关系理论》, 北京:世界知识出版社, 2003年版, 第 645~ 646页。 国家气候变化协调小组第四工作组:《关于气候变化公约谈判 准备情况的汇报》,第 258页。 高世英:《2003年中国能源现状和 2004年展望》,载周大地等 主编:《中国能源问题研究 2003》,北京: 中国环境科学出版社, 2005年 版,第 8页。 2006年第 10期 表 1 不同时期中国在国际气候变化谈判问题上的基本立场 1991年 1.各国在对付气候变化问题上具有共同但有区别的责任。2. 各缔约方应进行公平基础上全面、有效的国际合作而 不损及各国主权。3.适当经济发展水平是采取对付气候变化问题的具体限控措施的必要前提。为此,任何限控措 施应特别充分顾及各国的人均排放水平,保证发展中国家适当的能耗水平。 4. 发达国家应向发展中国家提供必要 的资金并以公平和最优的条件向发展中国家转让技术。① 1999年 1.中国在达到中等发达国家水平之前,不可能承担减排温室气体的义务。但中国政府将继续根据自己的可持续发 展战略, 努力减缓温室气体的排放增长率。中国将继续积极推动和参加国际合作。 2.我们希望发达国家按照《联 合国气候变化框架公约》的规定提供技术转让和资金援助, 以增强我国对付气候变化的能力。 3.缔约方会议应做 几件事情:第一, 应敦促发达国家履行其依《联合国气候变化框架公约》第 4条 2款承担的减排或限排义务、技术转 让和提供资金援助的义务。第二,应敦促发达国家以《京都议定书》第 25条的规定 ,尽早批准议定书, 而不应为批 准议定书设定任何新的条件。第三,各国应开阔眼界, 探讨符合各国国情的对付气候变化的各种途径。第四, 缔约 方会议应开始探讨实现公平原则的途径,包括防止或避免发达国家与发展中国家在能源消费和温室气体排放方面 现存的不公平状况的永久化问题。第五,应严格按照《京都议定书》的规定拟订关于议定书 /三机制0②的具体运行 规则。③ 2001年 1.有效的资金援助和技术转让是提高发展中国家对付气候变化能力的重要条件。 2. 碳汇问题事关议定书的环境 效果。我们应以对子孙后代负责的态度慎重对待这一问题。 3.议定书 /三机制0有助于发达国家以低成本实现减 排 ,清洁发展机制 ( CDM )还有助于发展中国家实现可持续发展。本届会议应力争确立 /三机制0的运行规则。中国 支持尽早选举成立清洁发展机制执行理事会,支持迅速启动清洁发展机制。 4. 严格的遵约程序是议定书实施的保 障。④ 2005年 1.要坚持公约的指导作用。《联合国气候变化框架公约》所确立的各项基本原则,特别是 /共同但有区别的责任0的 原则, 是一切应对气候变化的基础。 2. 要在可持续发展的框架下采取行动。 3. 要高度重视技术在应对气候变化中 的重要作用。应对气候变化的挑战,最终要依靠科技。目前并非没有技术,所缺乏的是这些技术的扩散和转让机 制。我们不能失去保护气候系统的最佳机遇, 要以创新和改革的理念来推进技术开发和转让。对此, 有两点具体 建议:一是探讨建立有效的技术推广机制。这种机制既要符合市场规律,又要从气候变化、实现全球可持续发展的 大局出发,切实降低技术转让成本, 使广大发展中国家买得起、用得上; 二是开展互利技术合作。应对气候变化所 需要的许多关键能源技术尚在研发之中,应该依靠国际社会广大成员国的合力, 抓紧取得突破性进展。 4. 要正确 把握适应与减缓气候变化的平衡。5. 要把重点放在具体行动上来。我们呼吁发达国家切实履行承诺,向发展中国 家提供应对气候变化的技术和资金。我们需要探讨更多的适合各国国情并能充分调动各国积极性的国际合作机 制 ,使政府和私营部门参与到应对气候变化的行动, 特别是类似清洁发展机制这种创新的、双赢的国际合作中来。 表 2 中国在国际气候变化谈判中基本立场的变与不变 议题 1991年 1999年 2001年 2005年 是否承诺减排? 否 否 否 否 是否要求发达国家率先减排温室气体? 不明确⑤ 是 是 是 是否要求发达国家向发展中国家提供资金 和技术援助? 是 是 是 在技术上, 转向强调发达国家与发展中国家 开展互利技术合作和建立兼顾市场规律和 保护全球气候大局的技术推广机制; 在资金 上转向强调探讨扩大融资规模的新途径。 是否支持灵活机制? 否 犹豫 是 是 是否支持其他形式的国际气候合作机制? 不明确 不明确 不明确 是 是否强调以人均排放量为基准? 是 是 是 是 )39) ① ② ③ ④ ⑤ 参见国家气候变化协调小组第四工作组:《<关于气候变化的国际公约 >条款草案 (中国的建议 )》,载国务院环境保护委员会秘书处编: 《国务院环境保护委员会文件汇编》(二 ) ,北京:中国环境科学出版社, 1995年版,第 263~ 279页。 1997年,在日本京都召开了《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议,通过了《京都议定书》。它规定在 2008~ 2012年间, 发达国家 将温室气体的总排放量在 1990年的基础上削减 5. 2%。为帮助发达国家降低减排成本,议定书安排了三个灵活机制:联合执行 ( JI)、排放贸易 ( ET ) 和清洁发展机制 ( CDM )。 中国代表团团长刘江于 1999年在气候变化公约第五届缔约方会议上的发言,内容参见 http: / /www. ccch in a. gov. cn /cn / index. asp。 中国代表团团长刘江于 2001年在气候变化公约第七次缔约方会议上的发言, 内容参见 h ttp: / /www. ccch ina. gov. cn /cn / index. asp。 当时中国的立场是: /对于公约中规定发达国家率先削减的具体限控指标,我不宜反对, 也不宜过分强调此点 0。参见国家气候变化协调小 组第四工作组:《关于气候变化公约谈判准备情况的汇报》,第 259页。 /世界各国的发展历史和趋势表明, 在中国目前的技 术水平和消费方式下,达到工业化国家的发展水平意 味着人均能源消费必然达到较高的水平。世界上目前 尚没有既有较高的人均国内生产总值 ( GDP)水平又 能保持很低人均能源消费量的先例。0①显然, 在这种 情况下承诺减排温室气体则意味着要降低人均能源消 费水平,降低中国的经济发展水平,严重影响中国的经 济发展速度和规模,限制中国未来的发展空间,对中国 实现 /三步走 0发展战略的宏伟目标不利。这当然是 中国所坚决反对的。 其二,减缓成本会影响经济增长。减排需要付出 巨大的经济代价,从而影响国内生产总值的增长。在 谈判启动之初,虽然缺乏对减缓成本的具体研究,但中 国政府也意识到 /即使有国际提供的一些资金与技 术,恐怕也只是杯水车薪, 难能解决根本问题 0。② 现 有的初步研究表明,随着温室气体削减水平的提高,二 氧化碳的边际削减成本趋于上升。到 2020年, 中国即 使承诺削减 10%的目标,每年需要的削减费用也达到 500多亿元。③ 如果中国 2000年减排 20% ,那么 GDP 的影响率估计值约为 0. 42%。④ 如果中国 2030年减 排 20%, GDP的影响率估计值约为 01351%。⑤ 这说 明中国越早承诺减排, 那么对国家的经济影响越大。 另外, 国外对发达国家履行《京都议定书》的成本所做 的研究也使中国对减排可能带来的巨大成本十分担 心。据政府间气候变化专门委员会 ( IPCC )第三次的 评估报告,在未开展排放贸易的情况下,发达国家履行 义务对其 GDP的影响损失在 0. 2% ~ 2. 0%左右。有 的研究表明, 如果全面履行《京都议定书》需要花费 7 000亿美元。⑥ 由于高昂的减缓成本,中国表示,现阶段承诺减排 义务远远超出中国的条件和能力。 1998年中国政府 将 1990年设立的国家气候变化协调小组改名为国家 气候变化对策协调小组,其日常工作由过去的国家气 象局负责改由国家发展计划委员会负责。此举表明, 气候变化问题对中国而言,是环境问题,但更是发展问 题。在 1999年的气候变化谈判中,面对西方国家不断 要求中国减排的呼声,中国明确地指出,在中国成为中 等发达国家之前,中国不会承诺减排义务。 但是,另一方面, 如果参与国际气候变化谈判有助 于减少或降低中国的减缓成本, 或者说出现了可能降 低中国减缓成本的机会,那么中国则会采取合作的态 度。 在三个灵活机制提出之初,中国持怀疑态度,因为 中国担心这会导致发达国家推卸责任并诱导发展中国 家参与减排。⑦ 但是, 随着这三个机制的性质逐步得 到澄清,自 1999年波恩会议后,中国开始改变态度, 对 联合执行和排放贸易表示理解, 对清洁发展机制 ( CDM )表现出浓厚的兴趣,现在把 CDM称之为 /国际 社会应对全球气候变化问题的一个创新性机制, 对促 进发展中国家实现可持续发展, 帮助发达国家完成减 排指标都具有积极作用0。⑧ CDM是发达国家缔约方 为实现其部分温室气体减排义务与发展中国家缔约方 进行项目合作的机制,其核心是允许发达国家通过与 发展中国家进行项目级的合作, 获得由项目产生的 / CER s(可核证的排放削减量 ) 0。CDM项目为中国从 发达国家获得更多先进的能源技术和一部分资金, 从 而为降低其减缓成本提供了机会。进入 21世纪,为充 分利用议定书规定的清洁发展机制提供的机会, 中国 政府成立了由相关部门组成的清洁发展机制国家审核 理事会,并于 2004年 6月 30日发布实施了《清洁发展 机制项目运行管理暂行办法》。 2005年, 中国又举行 了中国清洁发展机制大会。中国将开展 CDM项目的 重点领域确定在以提高能源效率、开发利用新能源和 )40) 中国在国际气候变化谈判中的立场:连续性与变化及其原因探析 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ 中国国家发展和改革委员会副主任刘江在 20国能源环境部长 圆桌会议上的主题发言:《气候变化的挑战及中国的应对战略》, 2004 年 3月 15日, h ttp: / /www. ccch ina. gov. cn /cn / index. asp。 国家气候变化协调小组第四工作组:《关于气候变化公约谈判 准备情况的汇报》,第 259页。 国家环保总局中国环境规划院课题组:《2020年中国能源与环 境面临 的挑战 与对策》, h ttp: / /www. ndrc. gov. cn /zw jjbd /hyyw / t20051107_48390. htm。 叶勇:《中国温室气体减排宏观经济评价》,清华大学博士论 文, 1996年。转引自崔大鹏: 《国际气候合作的政治经济学分析》,北 京:商务印书馆, 2003年版,第 205页。 转引自崔大鹏:《国际气候合作的政治经济学分析》, 第 205 页。 W illiam D Nordhaus and Joseph G. Boyer, / Requ iem for K yoto: An E conom ic Analysis of the Kyoto Protoco,l 0 Th e Energy Journa l, Issue 22, 2001, p. 93. In ternat ional In stitute for Sus tain ab le Developm ent ( IISD ) , / A Da ily Report on th e E leventh S ess ion of the INC for th e Fram ew ork Conven- tion on C lim ate Change, 0 EarthN egotiation sB ul le tin. Vo.l 12 No. 5, 1995, h ttp: / /www. iisd. ca /dow n load /asc /enb1205 e. txt. 国家发展和改革委员会副主任姜伟新在中国清洁发展机制 ( CDM )大会开幕式上的讲话, 2005年 10月 20日,内容参见 ht tp: / / cdm. ccch ina. gov. cn /U pF ile /F ile506. PDF。 2006年第 10期 可再生能源及回收利用甲烷和煤层气等领域, 强调 CDM项目活动应促进有益于环境的技术转让。① 截止 到 2005年 9月底, 国家发展改革委员会已正式批准 8 个清洁发展机制项目,其中,中国内蒙古的一个风电项 目,于 2005年 6月 26日获得了 CDM执行理事会的正 式批准得以注册。② 中国未来的目标是到 2008年开 发出数百个清洁发展机制项目。③ 外国学者所做的一 项研究显示,在第一个承诺期 ( 2008 ~ 2012年 ) , 中国 每年来自清洁发展机制的现实潜力大约在 4亿 ~ 10 亿美元之间。与全球环境基金 ( GEF)分配给中国的资 金相比,这是一个大数目。④ 假设二: 在中国, 气候变化导致的生态脆弱性越 高,中国越愿意承担减排温室气体,在国际气候变化谈 判中就会越合作。 生态脆弱性是指一个国家的环境生态系统对于某 一环境问题的化解和恢复能力。一个环境问题导致的 生态脆弱性越高,表明该环境问题对生态系统破坏越 大。 这一假设的基本逻辑是: 气候变化导致中国的生 态脆弱性越高,就意味着气候变化给中国造成的损失 越大, 中国就会对气候变化问题越关注,在国际气候变 化谈判中推动国际合作的要求就越迫切。而为了推动 谈判, 中国的立场自然越有可能更加灵活,更愿意参与 合作, 甚至会较早承担减排温室气体义务。 目前的情形是, 由于中国仍然没有摆脱发达国家 工业化时期采取的 /先污染、后治理 0模式, 环境保护 在现实中并未得到切实贯彻。即使在环境领域, 以生 态脆弱性衡量,气候变化也不是中国最紧迫的问题。⑤ 环境保护本来在当今的中国就比较弱,气候变化 在中国的环境议程中又不属于最重要的议程, 因此中 国对推动国际气候变化谈判的迫切性远没有达到需要 中国做出让步来推动国际气候合作的程度。但值得注 意的是, 自 1990年以来,气候变化导致中国的生态脆 弱性在不断增加,中国对气候变化问题的认识不断深 化,重视程度不断提高。因此, 中国是真诚希望国际气 候变化谈判取得进展的,并为此采取了日益合作的态 度。 在参加气候变化谈判之初, 气候变化对中国所产 生的生态脆弱性的大小就是决定中国谈判立场的重要 依据。⑥ 但谈判之初, 关于气候变化对中国的具体影 响中国所知甚少,因此中国在谈判中非常谨慎。随着 谈判的进展,中国相关部门启动了大量气候变化的专 题研究项目,包括气候变化对中国生态系统、经济、社 会等各领域影响在内的许多研究成果不断涌现。⑦ IPCC也相继发表了第二、第三次评估报告。根据 IPCC第二次评估报告的估计,大气中二氧化碳浓度提 高 1倍,可以给发达国家带来相当于其 GDP的 110% ~ 115%的经济损失,其中可能给美国带来的损失大约 占其 GDP的 1%左右,而给发展中国家带来的损失可 达到其 210% ~ 910%。显然, 气候变化给发展中国家 带来的相对不利影响要甚于对发达国家的影响。在综 合国内外的研究成果的基础上, 中国政府逐步确认并 对外宣称: /中国生态环境脆弱,易受气候变化不利影 响。中国科学家的初步研究表明, 气候变化将继续对 中国自然生态系统和社会经济系统产生重要影响, 而 且这些影响将以负面为主。0⑧中国做出气候变化对中 国的影响弊大于利的判断反映了气候变化导致中国的 生态脆弱性升高的趋势,显示能否减缓和适应全球气 候变化越来越涉及中国的利益。从整个谈判进程来 看,中国在国际气候谈判中立场日益灵活与合作的趋 势与中国所认知的气候变化的生态脆弱性上升的趋势 是吻合的。 2003年 6月,中国参加了由美国能源部主 )41) ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ 高广生: 《中国 CDM 管理》, h ttp: / / cdm. ccchina. gov. cn /Up- File/File391. PDF。 国家发展和改革委员会副主任姜伟新在中国清洁发展机制 ( CDM )大会开幕式上的讲话和吕学都:《清洁发展机制进展 ) ) ) 在中国 清洁发展机制大会上的报告》,具体参见 h ttp: / / cdm. ccch in a. gov. cn / UpFile/File393. PDF。 高广生: 《中国 CDM 管理》, h ttp: / / cdm. ccchina. gov. cn /Up- File/File391. PDF。 唐更克、何秀珍、本约朗:《中国参与全球气候变化国际协议的 立场与挑战》,第 38页。 参见《国家环境保护 /九五 0计划及 2010年远景目标》、《国家 环境保护 /十五 0计划》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护 的决定》。 宋健同志在国务院环境保护委员会气候专题会议上的讲话, 载国务院环境保护委员会秘书处编: 《国务院环境保护委员会文件汇 编》(二 ),第 249页。 关于中国在气候变化研究方面取得的重要进展, 请参见张坤 民、温宗国:《中国关于全球变暖的观点与对策》, 载《中国软科学》, 2001年第 7期;陈宜瑜、丁永建等:《中国气候与环境演变评估 ( II) :气 候与环境变化的影响与适应、减缓对策》,载《气候变化研究进展》, 2005 年第 2期。 中国国家发展和改革委员会副主任刘江在 20国能源环境部长 圆桌会议上的主题发言:《气候变化的挑战及中国的应对战略》, 2004 年 3月 15日,具体参见 h ttp: / /www. ccch ina. gov. cn / cn / index. asp。 持的碳收集领导人论坛首届会议并签署了《碳收集领 导人论坛宪章》。中国政府代表在会上强调: /技术进 步与合作,特别是加强发达国家与发展中国家的合作, 是减少温室气体排放、减缓全球变暖的重要途径。0① 2005年,中国参与亚太清洁发展与气候新伙伴计划无 疑是中国积极寻求 /更多的适合各国国情并能充分调 动各国积极性的国际合作机制 0努力的最新例证。 假设三:在国际气候变化谈判中,成员之间承担的 责任越公平,中国承担减排义务的可能性就越大,中国 在国际气候变化谈判中的态度就越合作。 国际合作的历史表明, 效率与公平是国际组织和 国际合作永恒的主题。在效率与公平之间达到适度的 平衡是国际合作成功的前提。因此, 《联合国气候变 化框架公约》的第一条原则是: /各缔约方应当在公平 的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的 能力, 为人类当代和后代的利益保护气候系统。0但对 国际气候变化谈判中公平原则的具体含义和内容, 国 际上仍充满争议。② 在中国看来, 国际气候变化谈判 中的公平原则应包含以下主要内容: 第一,共同的但有区别的责任原则。中国认为,在 进行防止全球气候变暖的国际合作时, 发展中国家和 发达国家承担的责任是不同的,必须分清责任,不应抽 象地谈论共同的责任。1992年, 宋健在论述中国的国 际环境合作政策时指出: /发达国家的人口只占世界 人口的 25%, 却消耗了并正在消耗着世界 80% 的资 源。自 18世纪 60年代以来, 发达国家在工业化进程 中燃烧的石油和煤炭,致使大气中的二氧化碳含量增 加了 60%。现在,发达国家二氧化碳排放量仍占全球 排放总量的 75%,人均二氧化碳排放量达到 3. 12吨, 相当于发展中国家人均排放量的 9倍多。, ,因此, 国际环境合作必须遵循 '共同的但有区别的责任的原 则。0③中国的这一看法由于有着强有力的科学依据做 支撑, 因而有很强的道义力量。《联合国气候变化框 架公约》特别声明 /注意到历史上和目前全球温室气 体排放的最大部分源自发达国家 0。责任大就要求贡 献大。因此,发达国家在时间上应更早、在行动上应更 多地为应对全球气候变暖做出贡献。另外,由于全球 气候变化的负面效果已经并正在显现出来,而发展中 国家是最大的受害者,所以,发达国家有义务帮助发展 中国家提高减缓和适应气候变化的能力,以最大限度 地减少损失。从这个意义上说, 切实履行共同的但有 区别的责任原则就是最大的公平。 第二,体现国家不同能力的原则。中国认为,仅仅 强调历史责任对解决气候变化问题是不够的, 各缔约 方应根据各自所拥有的手段及其科学技术能力采取适 当措施减缓和适应气候变化的不利影响。有能力 (这 里主要指资金和技术 )的国家应该为防止气候变化多 做贡献。这也是公平原则的应有之义。目前, 发达国 家拥有强大的技术和资金力量,有能力做出更大贡献。 因此,发达国家应向发展中国家提供资金和技术方面 的支持,增强发展中国家提高减缓和适应气候变化的 能力。④ 第三,人均平等权利原则。即每个人都有平等权 利分配地球上的大气资源 (排放权 )。相应地,一个国 家的排放权就等于其总人口乘以世界人均排放权的乘 积。在国际气候变化谈判中, 中国强调应将人均能源 消耗和人均温室气体排放作为谈判减排义务的重要基 础, ⑤不应将发展中国家的 /生存排放 0与发达国家的 /奢侈排放0混同。⑥ 自国际气候变化谈判启动以来, 公平原则并没有 在国际气候履约中得到很好的贯彻。中国政府对此表 示了失望和不满。⑦ 由于发达国家没有切实履行其应 尽的义务,发达国家与发展中国家在人均能源消耗和 )42) 中国在国际气候变化谈判中的立场:连续性与变化及其原因探析 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ 杨洁篪大使在碳收集领导人论坛部长级圆桌会议上的讲话, 具体参见 http: / /www. ccchina. gov. cn /cn / ind ex. asp。 有关这方面的讨论请参见徐玉高、何建坤:《气候变化问题上 的平等权利准则》,载《世界环境》, 2002年第 2期; Pau lG. H arris, In- ternationa l E qui ty and G lobal E nvironm ental P olitics, A ldershot: Ashgate, 2001; E lleW iegand t, / C l im ate Change, E qu ity, and In ternat ional N egot ia- tions, 0 in U rs Luterbacher and Detlef F. Sp rinz, eds. , In ternationa l R ela- tions and G loba l C lim ate Change, Cam b ridge, MA: M IT Press, 2001。 宋健:《发展环保产业,保证永续发展》, 载国务院环境保护委 员会秘书处编:《国务院环境保护委员会文件汇编》(二 ) ,第 445~ 446 页。 参见国家气候变化协调小组第四工作组:《<关于气候变化的 国际公约 >条款草案 (中国的建议 )》,载国务院环境保护委员会秘书处 编:《国务院环境保护委员会文件汇编》(二 ) ,第 265页。 国务院环境保护委员会秘书处编:《国务院环境保护委员会文 件汇编》(二 ),第 265页。 In ternat ional Ins titu te for Sustain ab le Developm en t ( IISD ) , / Re- port of the Fourth Con ference of the Parties to the Un Fram ew ork Conven tion on C lim ate Change: 2 - 13 Novem ber 1998, 0 Ea rth N eg otia tion s Bu lletin, Vo.l 12, No. 97, Novem ber 16, 1998, h ttp: / /www. iisd. ca/vol12 / enb1297e. h tm .l 中国代表团团长刘江在气候变化公约第十次缔约方会议部长 级会议的发言,内容参见 h ttp: / /www. ccch ina. gov. cn /cn / index. asp。 2006年第 10期 人均排放方面存在巨大差距,世界人均能源消耗最高、 CO2排放总量最大的美国拒绝批准《京都议定书》, 中 国自然有着强大的道义上的理由不承担减排义务。正 如世界资源研究所的一份报告所指出的那样: /它们 (发展中国家 )不愿意承担有约束力的温室气体减排 指标的部分原因是富裕的发达国家没有带头 0。① 但 由于人口的增加、经济的发展和以煤为主的能源结构 的限制,中国 CO2的排放量不断增加, 占世界总排放 量的比例持续上升。 1992年中国的 CO2排放占世界 总量的 11. 98%, 1997年上升到 14%, 2020年预计会 上升到 18%。② 1990~ 2001年, 中国二氧化碳排放量 净增 8. 23亿吨, 占世界同期增加量的 27% ; 预计到 2020年,排放量要在 2000年的基础上增加 1. 32倍, 这个增量要比全世界在 1990~ 2001年的总排放增量 还要大。③ 从人均 CO 2排放角度看, 2030年左右,中国 很可能达到世界平均水平。④ 中国对全球气候变化的 贡献呈现较快增加的趋势。这就意味着,在未来 20~ 30年内,中国作为世界排放大国的形象将逐渐清晰, 而人均排放低的优势将逐渐丧失。因此中国面临的国 际压力越来越大。为减缓国际压力, 中国必须在国际 气候变化谈判中表现得更灵活和积极。 五 结 论 全球气候在升温,国际社会对中国在国际气候变 化谈判中的政策和立场的关注也在升温。人们对中国 的政策和立场存在不同的解读和评价。笔者认为, 自 1990年中国参与国际气候变化谈判以来, 中国的政策 和立场稳中有变,既有连续性又有变化, /不变 0的是 中国坚持不承诺量化减排温室气体, /变0的是以比过 去灵活、更合作的态度参与国际气候变化谈判。这主 要是由减缓成本、生态脆弱性和公平原则三个因素决 定的。 第一,在国际气候变化谈判中,中国的减缓成本越 高,中国就越不愿意承诺减排义务,参与国际气候合作 的态度就越消极。由于现在减排会导致中国的减缓成 本十分高昂,中国坚持不承诺减排义务。但是,另一方 面,当国际气候变化谈判出现了有助于减少或降低中 国减缓成本的机会时 (如 CDM )中国则倾向于采取合 作的态度。 第二, 在中国, 气候变化导致的生态脆弱性越高, 中国越愿意承担减排温室气体, 在国际气候变化谈判 中就会越合作。环境保护本来在当今的中国就比较 弱,气候变化在中国的环境保护中又不属于最重要的 议程,因此中国对推动国际气候变化谈判的迫切性远 没有达到需要中国做出承担减排温室气体义务的让步 以推动国际气候合作的程度。但值得注意的是, 自 1990年以来,气候变化导致中国的生态脆弱性在不断 增加,中国对气候变化问题的认识不断深化,重视程度 不断提高。能否有效应对全球气候变化对中国的利益 影响越来越大。因此,中国以更加合作的态度积极推 动国际气候变化谈判也是由于日益增长的内在动力所 致。 第三,在国际气候变化谈判中,成员之间承担的责 任越公平,中国承担减排义务的可能性就越大,中国在 国际气候变化谈判中的态度就越合作。 自国际气候变化谈判启动以来, 由于公平原则没 有得到切实贯彻,中国不愿意承担减排义务,这得到了 国际社会的普遍理解;但随着中国温室气体排放的总 量和人均排放量的持续增加, 中国对全球气候变暖的 贡献越来越大,责任也相应增加, 国际压力随之而来。 中国为减缓国际压力,也将会以更积极与更合作的姿 态参与国际气候变化谈判与合作。 [收稿日期: 2006- 07 - 15] [修回日期: 2006- 09 - 05] [责任编辑: 赵远良 ] )43) ① ② ③ ④ Kevin A. Baum ert and Nan cy Kete, / The U. S. , Developing C oun tries, and C lim ate Protect ion: Leadership or Stalem ate? 0内容见 h-t tp: / /pd.f w r.i org/u sdcs. pd f。 IEA /C IAB, World E nergy Ou tlook 2000, h ttp: / /www. iea. org/ tex tbase/nppdf / free /2000 /w eo2000. pd,f p. 206. 苏杨: 《毛毛虫长出了有力的翅膀 ) ) ) < 京都议定书 > 的前 世、今生和未来》,载《世界环境》, 2005年第 2期,第 7页。 秦大河:《全球气候与环境演变及对策》, 载《中国科技奖励》, 2005年 1期,第 37页。 System Transformation and China. s Strategic Space Yu Zhengliang Que Tianshu ( 29) Current ly, there are two perspect ives regard ing the international system. The tradit iona lW estphalian perspective con- tends that g loba lization has no t fundamentally transfo rmed the international system. Changes have on ly occurred form a-l ly, m ainly w ithin the units constitu ting the system, and also in terms o f the degree o f homogene ity in the pow er distribu- t ion structure. The beyond- Westphalian perspective holds that the histo ric changes in the internat iona l system have re- su lted in its transfo rmation. In o therwo rds, in the era o f g loba lizat ion thew orld has changed from an anarchical system, character ized bym ilitary pow er and un ilateral act ion, to the early stage o f a g loba l society in wh ich governance through multilatera l cooperation is comb ined w ith states solv ing problems autonomously. This reflects the greatest paradox in the real w orld: the direction ofAmerican hegemony and the h istoric trend ind icated by g lobalization. The d irection o fAmer-i can hegemony brings about the ambigu ities in Sino- American re lat ions. On the one hand, the conta inment and b lock- age o f Ch ina further constra in Ch ina. s strategic space; on the other hand, constructive cooperation produces broader strateg ic space for China. In contras,t the h istor ic trend brings infinite global strateg ic space for Ch ina. China shou ld shake off the interference from its opponents and insist on peaceful developmen.t M eanwh ile, China should adopt the N ew D ip lomacyw ith a combinat ion o f econom ic diplomacy, mu ltilatera lism, an