兰州新区发展问题研究

THE SILK ROAD 新区建设是提升城市职能、 推进城市跨越式发展的 重要战略手段。 作为紧凑程度最高的城市之一，兰州旧城 发展空间严重不足。 为此，兰州市委市政府从兰州新区开 发建设入手， 将其作为兰州市拓展的重要空间承接点和 突破口。 把进一步促进新区发展作为有效提升城市职能 和竞争力的重要平台，实现由旧城向新城、由内聚向外延 发展的都市扩展新模式的转型， 并在扩容中将更多的省 级重要服务功能植入新区。 一、建设兰州新区具备独特的资源优势和区位优势 （一） 区位优势 秦王川位于兰州、白银两市的接合部，是兰白核心经 济区的重要连接地带；同时地处兰州、西宁、银川三个省 会城市共生带的中间位置， 是甘肃对外开放的重要窗口 和门户，对建立西—兰—银省会都市经济圈、进一步提升 兰州和甘肃开放形象具有重要意义。 （二） 资源优势 秦王川空间地理资源丰富， 是兰州市周边最大的一 块高原盆地，拥有面积广阔、土地平坦的“川”的自然优 势，规划控制范围 806 平方公里，核心开发面积 460 平方 公里；其中平坦地带约 440 公里，南北长 60 公里，东西最 宽处 21 公里，比兰州市最宽处多出 3 倍多。 它拥有甘肃 最大的航空港以及其他空地交通优势，交通、通讯等基础 设施条件较好。 另外，引大入秦使其拥有优质充足的 水资源，经过多年的开发建设，已经初步形成了以现代农 业和制造业为主的产业布局。 二、兰州新区建设的导向和重大战略意义 （一）坚持科学的城市空间拓展开发导向 以邓小平理论和“三个代”重要思想为指导，深入 贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大精神，革新开 发理念，适调开发项目，创新开发方式，规范开发秩序，提 高开发效率，构建高效、协调、可持续的城市空间开发格 局，再造新兰州。 （二）开发兰州新区的战略意义 兰州新区建设有利于推进经济结构战略性调整，加 快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为 本的理念推进区域协调发展， 缩小地区间基本公共服务 和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局 与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境 的空间均衡；有利于改变生态环境恶化趋势，促进资源节 约和环境保护，实现可持续发展；有利于打破行政区划界 限， 制定实施更有针对性的区域政策和体 系，加强和改善区域调控。 三、兰州新区建设面临的问题 （一）如何解决新区自立化程度 新区作为兰州市区域城市空间的重要组成部分，一 方面需要分散旧城区的部分功能， 并让这些分散出来的 功能促进新区发展； 另一方面还需要建立一个整体的新 城城市系统， 使之形成带动力大、 辐射程度高的产业规 模，多功能化的生产方式，完善的基础设施、结构和功能， 充足的就业机会和较强的劳动力吸纳能力， 建立起新旧 双城遥相呼应的“姊妹城”。 如何实现新、旧两城功能弥合 并各自保有较高的自主化程度、 协调发展并增加吸引力 是新区建设中需要关注的问题。 （二）如何保障政策制度的科学性和延续性 政策科学、制度保障、机制灵活，要求有一个廉洁、高 效的、灵敏的服务型政府做后盾。 投资开发不仅仅看硬环 境，更着眼软环境的优劣。 这也是兰州新区吸引投资的核 心问题。 新区建设是个长期过程，政策的科学性和延续性 直接关系到投资者的切身利益，没有制度的保障，不可能 带来好的激励机制。 同时，还应避免规划确定的规模不准 THE SILK ROAD S旅游与规划 2011年第 22期 总第 215期 兰州新区发展问题研究 杨 波 （甘肃省社会科学院，甘肃 兰州 730070） ［摘要］因土地面积限制，兰州发展空间严重不足。 为对接好国家新一轮西部大开发政策、国办支持甘肃经济社会又好 又快发展的意见、甘肃省委区域发展战略、发展循环经济等一系列叠加政策，规划建设兰州新区，欲将兰州建成产业强城、 生态绿城、多湖水城和现代新城，以便有效解决空间制约和动力不足问题。 本文针对建设中面临的问题提出相应对策建议， 以便更好地为建设兰州新区服务。 ［关键词］兰州新区；城市化；新城建设 ［中图分类号］F127.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）022-0066-02 66 THE SILK ROAD 确和变动的随意性。 （三）如何避免土地城市化快于人口城市化 新区建设是城市化的过程， 城市化说到底是人的市 民化，不是土地的城市化。 城市化的真正标志是进城农民 有充分的就业和完全的市民权益。 城市化是为了统筹城 乡经济社会的发展、改变“三农”弱势状态。 农民的住宅是 合法的财产权益， 而社会保障是政府应当提供的公共服 务， 如何保障新区农民变市民的过程中公共服务公平分 配、不以财产换公共服务、造成新的不平衡是规划者必须 考虑到的问题。 （四） 如何保障充足的资金注入 新区建设预计资金需求过千亿， 依靠兰州市每年不 足 10 亿元的基础设施建设资金支持， 简直就是杯水车 薪。 如何寻找优秀的战略合作伙伴，是对城市政府运营的 巨大考验。 简单采用土地换资金的方式势必不能保障未 来新城建设的可持续发展和良性运行。 依靠银行借贷，势 必让其获得开发企业未来的收益权。 而新区建设中最大 的收益部分就是土地增值收益， 如何让银行分享这部分 增值，需要科学考量。 （五） 如何提升新区就业吸纳能力 城市化要有内涵，要有充分吸纳就业的能力。 作为工 业化的产物，城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进。 同时城市必须具有城市化的内涵， 要有充分吸纳就业的 能力，而不是一种表面的城市化。 如果工业化水平同城市 化进程不相配套， 资金投入乏力致使一些地方大量被征 用的土地长期闲置， 势必使进城农民不能得到充分而有 效的就业机会。 在新区建设过程中，应避免忽视农民工的 利益。 一方面应该为进城农民提供与城市居民相同的社 会保障和市民身份； 另一方面也应该严格要求企业对劳 动者的雇用保障。 （六） 如何安置好舟曲移民并保障就业 舟曲作为甘南藏族自治州的一个组成部分， 藏族占 有相当比例。 在安置过程中如何考虑民族生活习俗、居住 习惯、教育水平、从业偏好等因素，是新区移民安置过程 中不可忽视的问题。 同时，寺庙建设也应在基础设施建设 中予以关注。 四、对策建议 （一）确保兰州新区规划的理性与弹性 新区规划应该满足居民的文化心理与社会需要。 作为 一个巨大复杂的综合体，城市主体是人，为此必须塑造具有 人性尺度的城市空间、创造复杂有活力的城市氛围、提供城 市居民生活便利等方面的需求，培育城市的自然属性。 （二）构建城市功能完备与反磁力系统 新区规划的一个重要目标是构建新区与中心城之间 的反磁力系统。 新区建设初期吸引中心城居民活动的空 间和元素势必很少， 导致中心城居民的生活空间与新城 之间的流动性较弱。 而构建新区和中心城之间的反磁力 系统，必须经历中心城部分功能的外移、区域自身系统的 完善（独立区域）、新区成为独立的城市体系三个阶段。 为 此，便民生活成为关注重点。 首先，能够满足人们生活的 功能完备是必要的， 新区需要全方位综合考虑本地居民 的居住、产业、商务、工作、休闲等多元化需求。 其次，新城 还要构建具有自身特色的功能， 吸引中心城甚至更远区 域人们的聚集，促进良性发展。 （三）新区建设应坚持有序开发、循序渐进 新区建设属于公共产品范畴， 过分依赖土地出让金 存在巨大风险，一旦土地出让金大幅下降，地方债务很难 偿付。 同时，过度追求城市化高、高水平，建设超越实 际需求， 新区建设就会丧失其本应对经济社会发展的促 进作用，造成城市化的过度消费。 城市的核心是“市”，城 市化的核心是“市场化”。 在新区建设中不仅仅要强调政 府去“抓”，更应该强调依靠市场来“育”。 兰州新区的发展 建设需要政府和市场的双动力。 努力降低城市发展的非 市场成本，才是符合科学的发展规律。 新区建设必须遵循 城市化发展规律，实现可持续发展。 （四）大力提升新区吸引力和综合竞争力 一方面， 坚持建设目标的多元化发展， 定位于集居 住、就业、教育、休闲、卫生、娱乐、商业、福利等于一体的 功能齐全的新区市， 真正具备相对于中心城市的 “反磁 力”效应，更好地吸引人口疏散和产业分流，使新区具有 充足的发展活力与潜力。 另一方面，建设交互式的便捷道 路交通组织，完善区域交通网络，更好地满足新区与中心 城市的社会经济交流，提高新区吸引力。 （五） 立足“以产兴城”，实现产城互动，推进双城间的 产业联动 兰州新区要建设“高度集聚的产业发展区”，未来的新 区，将是有产有城、产城互动，可持续发展的新城。为此，更 要加快构建以兰州新区为核心的板块经济体系，培育新的 经济增长极；大力发展循环经济，建立工业生态系统；培育 新型产业，承接产业转移；建立健全现代物流体系；营造良 好的用工环境；创新园区管理体制和运行机制。 （六） 合理规避资金风险，开拓多元化投融资市场 树立科学的投融资开发理念， 打造国家级投融资平 台，开拓集聚产业的资本市场，是兰州新区产业群发展的 关键。 坚持把兰州新区建设作为一项大的系统工程，确保 项目融资过程中系统的平衡性， 兼顾长期目标和短期发 展， 保证短期资金的急需与长期收益最大化的平衡。 同 时，运用“开发性”财政模式，保障兰州新区开发建设的科 学有序，形成“融、用、还”一体化的运行机制，科学合理地 规避资金风险。 67