国际经验与我国廉租房建设

国际经验与我国廉租房建设 Study on International Experience and China S Affordable Housing Construction 熊国平朱祁连杨东峰 摘要：本文阐述了特定社会经济条件下廉租房 补贴方式的选择，总结出选择，以此 甄别我国281个地级市的合理补贴方式，指出 现阶段应以住房建设补贴为主，若以现金补贴 为主导无法保障我国城市居民当前的居住需 求。并结合国外经验，提出我国廉租房建设的 建议。 Abstract：ThiS Paper di SCUS Se s different allowance strategies of afrordable renting house． and concludes the standard for making choice under specific social and economic situation． By constructing optimization model allowance strategies of 28 1 cities are estimated．It points that more than 70％ of the cities shall be guaranteed by provision of low．rent homes at present time． The result indicates that provision of monetary subsidy,the presently main way,is not reasonable f0r the social economic situation in China．Based on international experiences，the Paper researches the options for affordable renting house． 关键词：廉租房；补贴方式；政策研究 Keywords：Affordable Renting House； Allowance Strategy； Policy Research 作者：熊国平，东南大学建筑学院城市规划系， 副教授，高级规划师，注册规 划师。 xionggp@vip．sina．com 朱祁连，中国人民大学城市规划管理系 杨东峰，大连理工大学建筑与艺术学院， 副教授 1廉租房建设的国际经验 各国廉租房制度根据其国情表现出不同的模式．为我国廉租房制度构建提供了 有益的借鉴。 1．1多样化的政策支持 政策支持的核心是廉租房的补贴方式 ，国外对低收入者的住房租赁补贴包括政 府公房建设、住房建设补贴和住房租金补贴三种模式 。 公房建设补贴出现于住房短缺时期 政府发挥土地资本等资源优势 ．在生产环 节干预住房市场．直接建造住房提供给居民，从而在较短的时间内使住房供应总量 上升。美国联邦政府的公共住房 (Public Housing)、英国的议会住房 (Council Housing)、新加坡政府的公共组屋和我国香港的公屋都属于这种模式。公房建设的 优点是在短时间内快速解决低收入家庭的住房短缺问题，缺点则是给政府带来了巨 大的资金压力。 住房建设补贴是指由政府提供优惠贷款、补偿贷款利息等优惠政策．支持非政 府机构发展低租金、低成本住房 ．同时对建成住房的出租做出限制，通过优惠政策 建成的住房必须按成本价出租给符合政策规定的家庭 ，从而间接干预住房供应。自 上世纪 70年代起．欧美各国政府开始实行对非政府机构建房的鼓励政策，以此减 少政府一次性投入的巨额财政成本与管理成本 。 住房租金补贴是一种由政府向低收入者提供房租补贴的住房保障模式。补贴的 数额是按一定住房标准的住房租金与家庭可支付租金的差额确定的．家庭可支付租 金一般按本地区平均房租支出占家庭收入的比重确定。在住房供应得到基本满足的 条件下 ．住房租金补贴模式将取代住房建设补贴模式 ]，也有批评说住房租金补 贴有利于贫困陷阱的产生 _l⋯。 l_2市场化的资金运作 国外廉租房主要融资方式包括信贷援助与合资开发两种模式。 政府贷款既包括政府对建设者的直接贷款，也包括对私人金融机构的间接贷款。 比如美国政府就实行对私人金融机构进行补贴的 ．扶植和鼓励私人金融机构向 公共住房开发商提供低息贷款 ．在 20世纪 60年代 ．大约有 90 000个住宅单元实行 国际城市规划 I 2009 Vol 24．No．1 37 熊国平 朱祁连 杨东峰 了这项计划Ⅲ 。 由政府与私人合资开发也是一种分流资金负担的融资模 式。英国由地方政府投资建造的议会住房除政府投资的 40％ 外，剩余部分的60％ 由私人建筑商、银行、非盈利的住宅社 团和私人捐助等相配套 。 1．3混合居住的空间导向 从空间分布看 国外廉租房有从远郊区向近郊区和中心城 区集中的趋势 。为保障廉租房能分布在中心城区，美国颁 布 “等价拆除条款”要求公共住房建设替代拆除的住房 ” 。 在社区规划方面 ，为防止形成低收入社区 ，各国政府 都有规划手段保障廉租房一定程度上的混居，同时重视社 区公共空间的营建。如英国规定新的住宅建设项 目必须有 一 定的低收入居民住房 ．这个比例一般 占项 目建设总量的 15～ 50％【1 5-1 7] 2国际经验对我国的启示 社会经济转型特征的复杂性．使我国不能简单套用发达 国家的廉租住房保障制度，而应与我国特定经济社会阶段相 适应，探索一条适合我国国情的廉租房建设之路。 2．1国外经验的中国化思路 从国外廉租房建设经验来看，廉租房制度构建主要在三 方面：政策支持；资金运作；空间布局。廉租房是一项政府 主导的社会福利事业，政策支持最为重要。廉租房补贴方式 是政策支持的核心 ．必须与特定经济社会相匹配。通过对特 定经济社会条件与合理补贴方式的关系分析．可以得出与我 国经济社会相适应的补贴方式。 2．2廉租房补贴模式分析 表 1三种廉租房补贴模式的比较 选择廉租房政策模式需要从以下几方面来考虑： 第一，政策的目标是否包括增加住房存量。公房建设补 贴和住房建设补贴的政策背景是住房的短缺，而住房租金补 贴适用于住房供给较充足的时期。 第二，政府的财力是否足够强。公房建设补贴能迅速增 加住房供给，但给政府造成巨大的财政压力 需要很大的一 38 国际城市规划 I 9'009 Vo1．24．No．1 次性支出；住房租金补贴模式采取现金补贴的模式 ，政府同 样面临很大的财政压力；住房建设补贴模式利用市场建设住 房 多类建设主体参与，有利于缓解财政压力。 第三．机构发育是否成熟。公房建设补贴由政府包办政 策制定、住房建设、资金运作和住房管理．对私人机构的要 求低 住房建设补贴模式涉及金融机构、开发商和非赢利机 构的运作 ．对机构发育要求高；住房租金补贴要求成熟的住 房交易二级市场 透明的信息平台．代表低收入阶层利益的 非赢利组织，对机构发育要求较高。 第四，市场化程度。公房建设补贴是政府直接干预住房 市场，对市场影响较大；住房建设补贴是政府通过私人机构 间接干预住房市场．对市场影响较小：住房租金补贴模式对 于住房市场的供需均衡定价机制影响最小。 第五 福利水平。住房租金补贴是把补贴的全部支出纳 入国家预算，并将补贴直接支付给受补者的补贴形式，结果 表现为受补者直接得到一份收入。公房建设补贴和住房建设 补贴的补贴支出不全部纳入国家预算，政府通过改变市场价 格使受补者只有从节省支出上受益．而不直接从国家预算中 得到好处。通过经济学分析可知，住房租金补贴由于直接提 高居民预算曲线 ．使效用曲线的升高大干其他两种方式．住 房者从中得到更多福利。 因此，理论上说 ．可以根据地区的住房存量水平、政府 住房保障财政支出、非赢利住房机构成员数目、市场化率、 福利水平等指标来选择适合的模式。 3我国廉租房建设的建议 3．1增大补贴范围，调整补贴方式 3．1．1增大补贴范围 据统计．截至2007年 11月底 ，我国只有 80．2万个家庭 获得廉租住房保障．仅占我 国人 口的 0．2％。 城镇廉租房的 #管理办法#》中规定对城市最低生活保障线以下居民提供廉租 房 ．也就是将我国 1％ 的人 口纳入保障范围。据建设部测算， 目前全国仍有人均建筑面积 10平方米以下的低收入住房困难 家庭近 1 000万户．占人 口总数的 3％。大多数不能享受低保 的低收入家庭既无力购买经济适用住房，也不能享受廉租住 房保障 缺乏政策支持。 以廉租房补贴范围数据与最低 20％人群收入比重占国民 总收入比重数据为依据．可将住房保障的国家分为4类 (图 1)：I类国家两个数据都小，相对于收入差距，廉租房补贴 范围严重不足 ll类国家虽然收入分配差距大，但福利制度 完善 低收入人群住房可以被保障 IlI类国家有较强的经济 结构、财政实力来实现较好的福利．收入差距小而廉租房保 障范围大：lV类国家经济结构和收入分配较优 使收入差距 国际经验与我国廉租房建设．． — 圃 探 ， 掣 雌 II IⅡ ◆法国 。 美国◆ ◆ 英国 I Iv 新加坡。 ◆韩国 日本 ◆ 中国 ◆ O 2 4 6 8 10 12 最低20％收入人群比重 (％) 图 1廉租房补贴范围与收入差距的国际比较① 资料来源：中国统计年鉴2007 Yearbook，2006；World Bank Data 较小，所需补贴范围也较小。中国属于 I类国家 廉租房补 贴规模严重不足。 3．1．2调整补贴方式 3．1．2．1现状 我国廉租房补贴模式主要以现金补贴为主．已经实行补 贴的城市如北京、上海、杭州、广州、武汉等 ．现金补贴比 例达 90％ 以上。 对于货币补贴的家庭来说 ．面临两大难题 ：一是政府补 贴的资金不够在城区内租一套房子，租房只能到郊区 二是 廉租房的一居室需求远高于供给 ．如北京的供求比例为 1：4， 致使廉租房家庭即使拿到足够的钱．也很难在市场上找到一 居室的房子 ” 。 由于货币补贴效果不佳 ，2008年以来，各地政府开始重 视实物补贴。根据 《北京市城镇廉租住房管理办法》，北京市 计划将廉租房实物配租比例从 2007的5％提高到 30％ 。 3．1．2．2中国城市补贴方式选择 中国各地区社会经济等方面的差距较大，保障模式不能 一 概而论，需根据住房增量的需求和地方政府财政能力这两 方面来研究我国城市的廉租房补贴方式。 城市依此可分为4类： I类城市两个指标都低 ，住房存量不足 ，财政压力大 适合实行住房建设补贴模式。政府通过税收或者利息补贴 ． 由开发商建设廉租房 ．减少政府投入的成本，有效增加廉租 房存量 II类城市表现为低人均住房面积 ，高人均社会保障财政 支出。此类城市政府有能力建设廉租房，并且住房存量不足 ， 适合采用公房建设补贴模式： III类城市两个指标都高，既有较丰富的住房存量 ，政府 的财政能力也强，此时主要致力于解决低收人群体支付能力 的不足和住房二级交易市场的化，适合采用政府主导的 住房租金补贴模式 ； IV类城市特征为高人均住房面积 低人均社会保障财政 支出。说明虽然住房存量充足．但是政府财政能力不足，因 此一方面需要减少廉租房资金对政府财政的依赖 ．一方面要 进行住房小户型化的改造 ，增加低收入阶层的住房供给 ，适 合采用住房租金补贴模式 通过市场解决低收入阶层住房。 珀 酱 世 目 ● II III ● ● ● ● ● ● t ● ● ● ● ^ ● I · - 。：‘-__ ● IV ■ ’ 一 ● - ，童嚣i - ● ● ● ． ’ ．t -．． ．： ． ’ ‘。 ． 人均住房面积 图2中国城市住房补贴方式分类 资料来源：中国城市统计年鉴2007 对我国281个地级市数据进行分析，可以发现 中国大多 数城市属于 l类城市与 lV类城市。说明我国大多城市宜采用 住房建设补贴模式 ，通过税收和利息补贴引导开发商进行廉 租房建设．增加廉租房存量．同时减少政府支出。一些城市 需进行住房小型化改造 ．通过市场租赁解决低收入阶层住房。 东、中、西部城市在四个象限的分布有各自的特征 ，设 置特征指数 (I)．使 I等于地区落在各象限的城市 占象限内总 城市比例与地区城市占样本总数比例之比．即： r —— i地区落在J象限内的城市数／j象限内的城市 总数 R．．——样本内i地区城市数 ／样本城市总数 I ／Rl_ 分析可得 ，II类城市和 III类城市的分布具有明显的地域 性，主要在东部地区： I类城市和 lV类城市并没有特定的地 域性，因为东部地区、中部地区与西部地区的特征值都接近 于 1，说明 l类城市和 lV类城市是普遍存在于中国各个地区的。 这对东、中、西部的廉租房补贴方式启示在于：1)东部 地区．应发展多种补贴形式并行的．以各个城市的特征 ① 其中最低 20％人群收入比重来自不同年份的统计：日本 1993年数据，法国1995年数据，韩国、新加坡 1998年数据，英国1999年数据，加拿大、 美国、德国2000年数据，泰国2002年数据，中国2004年数据 ② 来源：《北京晚报》2007年 6月8日第三版 《北京廉租房实物配租比例提高到 30％》 国际城市规划 I 2009 Vol 24，NO1 39 如 加 m O 熊国平 朱祁连 杨东峰 出发 采取相应的补贴方式 2)中部地区与西部地区应致力 于挖掘私人机构在廉租房建设的作用，因为 I类城市和 lV类 城市对应的补贴方式是住房建设补贴和私人机构参与的租金 补贴，两者都需要较为成熟的金融机构、住房协会、私人开 发商的参与。 东部地区城市 中部地区城市 西部地区城市 赫1类城市 一II类城市 lII类城市 Iv类城市 图3中国东．中．西部地区四象限分布的特征指数 3．2提高资金预算，广开融资渠道 3．2．1提高资金预算 廉租住房资金严重不足是落实廉租住房的最大障碍。当 社会收入差距越大时．政府应当用更多的资金投入到社会保 障支出中。中国的最低 20％ 收入人群 占全部收入的比重是 4．25％．属于国际低水平，也就是说中国的低收入人群生活 困难较大，需要得到更多补助：然而 ，中国社会保障支出占 GDP比重仅为 1％ 属于国际低水平 (图4)。 仅比较住房保障的支出 中国的预算也严重不足。据统计． 世界上多数国家和地区中央财政住房及社区建设支出占GDP 比重平均达到 0．6％ 以上 而我国政府在这方面的支出占GDP 比重只有 0．037％ 。 社会保障支出占GDP比重 ■ 最低的20％收入人群占全部收入或消费的比重 图4收入差距和政府社会保障支出的国际比较 从各地已经公布的住房建设计划来看 ，我国廉租房预算 也严重不足。“十一五”期间如果将覆盖面扩大到 1 000万户 低收入住房困难家庭．每年的资金需求至少 497亿元 。然而 2007年中央财政只安排 51亿元，用于中西部财政困难地区廉 租住房专项补助。2008年安排 68亿元，虽然增长幅度很大， 但总数仍然太小。 3 22 广开融资渠道 3．2．2．1．现状融资方式 我国政府提出地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度 预算安排：住房公积金增值收益净收入要全部用于廉租住房 建设；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例提高到 不得低于 10％”．各地还可根据实际进一步适当提高。 这三种方式均属于国家的财政支出，因此与中央和地方 的财政状况有着密切的联系。当中央或地方的财政由于特定 原因吃紧的时候 ，廉租房的建设资金可能就会在一定程度上 被挤占．不利于廉租房建设长期资金链条的形成。在国外经 验的启示下 ，更多地利用金融创新．将政府直接主导型融资 方式转化为政府引导下的商业化运作方式显得尤为重要。 3．2．2．2．可选融资方式 从融资对象的区别出发，中国可以选择证券化融资、项 目融资与公共私人合伙融资等多种形式 (表2)。 廉租房开发贷款证券化可以加强金融资产的流动性，转 移和降低商业银行的潜在风险，有利于防止银行不良贷款的再 生 D9]。廉租房的投资回收期较长 ，但租金收益的连续性和稳 定性可以得到保证．符合资产证券化的特点 ⋯．房地产信托 投资基金 (REITs)是廉租房证券化融资中被讨论最多的方式。 项 目融资是指项 目的承办人 (即股东 )为经营项 目成立 一 家项 目公司．以该项目公司作为借款人筹借贷款 并以项 目公司本身的现金流量和收益作为还款来源．以项 目公司的 资产作为贷款的担保物 。项目融资具有一次性融资金额大、 项 目建设期和回收期长、风险分担等特点，因此非常适合廉 租房建设与开发融资 [22-23]。 PPP模式 (Public Private Partnership)，即公共部门与私 人企业基于签项目而形成的相互合作关系的形式 。政府部 门与开发商签订特许经营合同，由开发商负责筹资、建设及 经营 ㈣ 表 2各融资方式比较 ① 数据来源：《中华建筑报》2008年3月6日第二版 《全国近千万户居民需要廉租房》 ② 来源 ：中央政府门户网站 WWW．gov．cn 40 国际城市规划 2009 Vol 24，No1 言耋 言詈 国际经验与我国廉租房建设．． 以上三种融资方式的原理都是通过增加融资对象．以提 高项目资金的流动性。但是随着融资对象的增加 ，因为信息 不对称现象将加剧，融资风险也在增加。我国证券市场发育 并不成熟，市场避险机制尤其薄弱。因此．以政府、开发商、 金融机构为主要融资对象的公共私人合伙和项 目融资较为适 合我国国情。 3-3注重空间分布，平衡规划布局 33．1空阊分布：中心城区与近郊区 我国需要扭转货币补贴为主的模式，加强实物补贴的力 度，委托私人机构进行建设是不错的选择 ，私人机构的逐利 特征使廉租房的空间布局显得较为重要。 国内外学者较为一致地认同廉租房的空间分布不应在远 郊区，理由主要有远离主城区，生活服务设施不齐备 ，通勤 时间增长，就业机会减少 ，原有社 区邻里的关系网络遭到破 坏等 [26-27]。在近郊区兴建廉租房是在居住成本与其他生活成 本上的一种折衷 采用这种模式时，必须着重解决好廉租房 社区与中心城区的公共交通问题。 集中供房模式优势在于在较短时间内刺激总量上升，便 于集中管理等。然而也会带来较大的财政压力，并且有助于 “贫困循环”的产生 (图5)。我国处于廉租房需求群体巨大 而房源严重不足的状态，因此集中建设不得不被提上议程。 但是要防止饮鸩止渴的现象．如何避免低收入人群在空间上 集中造成的其他社会 问题，比如完善对廉租房社区居民的教 育补助与就业援助应当受到重视。 图5贫困集中的恶性循环 3．3 2规 布禺：成本节约与屠住霞量的平筏 廉租房的规划设计应当考虑到成本节约与居住质量的平 衡。从国际经验来看，应 当以控制户型设计与人均建筑面积 做到成本节约．建设有活力的公共空间保障生活质量。 在廉租房社区的设计 中，廉租房的建设必须考虑到成本 的节约问题。寻求适宜的居住密度．确定人均居住面积标准 也是规划设计的关键。人均居住面积过高 会使居住人1：3减少， 增加单位家庭的租金负担：人均居住面积过低，又达不到改 善居住条件的目的。如北京市目前将廉租房人均使用面积控 制在 1O平方米以内．不同地区亦应根据自身具体情况来确定 其人均使用面积指标。除此之外 ，也可利用空间的混合利用 达到节约空间的目的，如创造过渡性使用空间，场地的多功 能复合使用，竖向空间及平台空间利用等 。 在公共空间的营建中．应布置完善的公共服务设施 ，营 建优美的环境，来弥补住宅室内的拥挤 单调和因缺少私密 性而形成的压抑感。如配套儿童游乐场所、青少年中心、小 型体育和健身场所等活动空间。 4结论 (1)国外对低收入者的住房租赁补贴包括政府公房建设、 住房建设补贴和住房租金补贴三类模式 可以由地区的住房 存量水平、政府住房保障财政支出、非赢利住房机构成员数目、 市场化率、福利水平等指标来选择合适的模式。 (2)通过进行收入差距和廉租房保障规模的国际比较 发现我国廉租房保障规模严重不足。以政府财政压力和住房 存量这两个主要指标来判断我国 281个地级市的廉租房补贴 方式，认为我国应当是以住房建设补贴模式为主，以住房现 金补贴模式为辅。 (3)比较其他国家和地区中央财政住房及社区建设支出 占GDP比重 ．发现我国进行住房保障的资金严重不足。廉租 房融资均为国家的财政支出的现状并不合理．应尝试项 目融 资和 PPP融资等商业化运作方式。 (4)中心城 区和近郊区是廉租房空间分布的合理选择， 政府应通过规划手段鼓励不同收入混居和公共空间建设以防 止低收入社区衰败．集中供房模式下应注重交通、教育、就 业等酉己套卒 贝占。 参考文献： [1]梁绍连．国外住房保障运作模式比较分析[J]．上海房地，2007(07)： 57．6l [2] 张庭 伟 ．实现 小康后的住 宅发展问题——从 美国60年来住房政 策的 演变看中国的住房发展[J]．城市规划，2001(04)：55—61． [3]刘玉亭，何深静 ．英国的住房体系和住房政策[J]．城市规划，2007(09)： 54—63． [4]郑征．三管齐下保证居民住房——国外中低收入家庭住房政策经验[J1． 中国投 资 ，2005(11)：97-99． [5] 闫妍 ．低收入住房税收优惠证 ：美国廉祖房发展 的金融激励机制 [JJ． 北京规划建设 ，2007(07)：52-54 [6]Frank Na~on．The Evolution of the Low-Income 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