强制责任保险研究下

强制责任保险研究下 强制责任保险研究下 2、大陆法系国家或地区强制责任保险立法概况 德国立法中涉及的强制责任保险种类繁多，广泛的散见于《德国民法典》、《德国货物运输法》、《联邦公证法》、《联邦律师法》、《德国审计师法》、《德国油污损害赔偿法》等法律当中。依据德国有关法律的规定，大约有一百多种活动要进行强制责任保险。按照作为保险标的的损害赔偿责任性质的差异，可以将德国法下的强制责任保险分为两类:一类是强制责任保险的保险标的为适用严格责任归责原则(strict liability)产生的损害赔偿责任，包括机动车强制责任保险、航空器强制责任保险、环境责任强制责任保险、核设施运营强制责任保险、药品瑕疵强制责任保险、狩猎者强制责任保险等;另一类强制责任保险的保险标的为专家责任，包括:律师强制责任保险、审计师的强制责任保险、税务顾问强制责任保险等。 中国台湾地区的强制责任保险也较为发达，主要集中在以下领域:(1)强制汽车责任保险。1996年12月，台湾立法机构在台湾“公路法”基础上，制定了“强制汽车责任保险”。迄今为止，台湾地区已建立了较为完善的强制汽车责任保险制度。(2)公共责任保险，台湾地区的强制公共责任险非常发达，几乎覆盖了绝大多数涉及公共安全的领域，包括:a)住户于公寓大厦内依法经营餐饮、瓦斯、电焊或其他危险营业或存放爆炸性或易燃性物品者，应依中央主管机构所定保险金额投保公共意外责任保险;b)消费场所之建筑物所有人、使用人应投保公共意外责任保险;C)石油炼制业、石油输入业、石油输出业、汽、柴油批发业、加油站、加气战、渔船加油站、航空战、商港或工业专用港加储油(气)设施与设备达中央主管机关所定规模之自用加储油(气)设施者，应投保公共意外责任保险及意外污染责任险;d)经营煤气事业者，应投保公共意外责任保险等等。(3)职业责任保险，广泛地涉及到保全业、民间公证人、工程技术顾问公司、铁路、大众捷运等行业。 3、上述强制责任保险立法例的主要特点 (1)制定法是强制责任保险的最基本表现形式规则确立强制责任保险制度是立法上的基本表现形式。在某些特定的情况下，虽然个人已经尽到了所有的合理注意以避免给他人造成伤害，但他仍可能要承担相应责任。对此，大多数国家和地区均是通过强制责任保险的方式规避这些风险。尽管对某一责任保险是否应予以强制仍存在较大的争议，但在立法上，通过成文法所确立的一系列强制责任保险规则，对于衡平社会各方利益，保障受害人获得赔偿，发挥了不可替代的作用。而且，通过这些强制性规则的制定，法律对强制责任保险的投保主体、法律责任以及强制责任保险的运作方式进行了缜密的安排。 (2)强制责任保险所涉范围一般为特定情况下的危险责任领域 两大法系的立法表明，强制责任保险主要集中在三个方面:第一，机动车强制责任保险和雇主责任保险是强制保险制度最为集中的领域。其中，机动车强制责任保险规则最为完善。而在雇主责任保险方面，不同的国家或地区在制度安排上采取了不同的方式。在大陆法系许多国家或地区并没有相关立法强制要求雇主投保责任保险，其原因并不是因为它们崇尚雇主利益至上，而是它们将雇主责任保险纳入到社会保险的大框架下。第二，另一个集中的领域是保险标的为适用严格责任归责原则(strict liability)产生的损害赔偿责任。这与侵权责任的社会化发展趋势是一致的。此类强制保险主要针对技术设施和高危设施而设立，如核设施、航空器、火车、轮船、索道、输油管道、转基因食品以及其他一些会对环境产生危害的设施。第三，保险标的为职业责任(professional liability)也是强制责任保险的重要领域。如很多国家或地区的会计师、律师和医师等执业者都应当就其专业服务投保强制责任保险。与前两类不同的是，此类强制保险的具体实施方式存在差异，某些职业责任法律关系的形成是以立法的形式予以确认，某些职业责任法律关系的形成是出于行业执业或自律的要求。 (3)强制责任保险立法与本国的社会经济发展状况密切相关 强制责任保险的上述立法例表明，对于如何设置强制责任保险，并没有一个统一的或模式，各个国家或地区一般都是结合本地的社会经济发展状况来确定强制责任保险的范围。事实上，很难用相同的标准去解释为什么对某一特定事故要求强制投保，而对其它事故则不用，也很难解释为什么对此技术设施或高危设施设置了强制责任保险规则而不对彼技术设施或高危设施设置强制责任保险规则。比如，为什么应对马匹或野生动物所造成的损害投保，而对于更常见的由自行车或狗所造成的损害却视而不见;为什么要求汽车和飞机投保面对船舶或火车则没有类似要求;为什么雇主需对其雇员提出的索赔投保但对公众索赔却不用;为什么强制责任保险适用于核反应堆但却不适用于爆炸性物品或其它高危物品或活动;为什么海上污染应投保但对陆上污染所造成的损害却没有规定。尽管存在着这些困惑，但不难看出，强制责任保险领域的适用与该国的经济、文化、法律背景有密切的联系。这反映出强制责任保险在具体险种设计方面的灵活性和复杂性。从某种程度上说，是否应当强制投保，完全受到该国家或地区的经济、法律、文化以及人们对事故和风险认知程度等因素的影响。 4、我国强制责任保险制度的立法与缺陷 在我国，强制责任保险或类似的概念除了出现在法律、行政法规这一立法层面外，在地方性法规、部门规章和地方政府规章中也有体现。 (1)国家立法有关强制责任保险的规定 从享有立法权的全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定后发布的法律来看，现有的涉及强制保险的国家立法主要包括以下几类:(a)机动车第三者责任险。2003年10月通过的《中华人民共和国道路交通安全法》第17条规定:国家实行机动车第三者责任强制保 险制度。(b)船舶污染强制责任保险。1999年12月通过的《海洋环境保护法》第66条规定: 按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度; 同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。(c)煤矿企业意外伤害保险。1996年8月通过的《中华人民共和国煤炭法》第44条规定:煤矿企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。(d)建筑行业意外伤害保险。1997年11月通过的《中华人民共和国建筑法》第48条规定:建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。 (2)行政法规有关强制保险的规定 除了“交强险”外，现有的行政法规涉及强制责任保险的内容还包括:(a)强制船舶污染损害责任和沉船打捞责任保险。2002年8月开始施行的《内河交通安全管理条例》第67条规定:船舶所有人或者经营人必须按照国家规定取得船舶污染损害责任、沉船打捞责任的保险文书或者财务保证书。(b)旅行社职业责任保险。1996年10月国务院颁发的《旅行社管理条例》第21条规定:旅行社组织旅游，应当为旅行者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求。 (3)其他 强制责任保险规则在一些地方性法规、部门规章以及其他规范性文件中也有体现，大体包括三类:一是对执行法律、行政法规所规定的强制责任保险所做出的具体规定，包括机动车强制责任保险、旅行社责任保险，这在地方性法规和部门规章中都有集中的表现;二是个别地区的地方性法规和部门规章规定了法律、行政法规并未涉及的强制责任保险，如云南、西藏等地方性人大根据本地区的经济发展状况对公众责任保险作出的强制保险规定，又如一些部门规章对 会计师、律师强制责任保险的规定等;三是规范性文件对一些强制责任保险进行了规定，这些大多都是针对近年来一些新兴的职业责任保险的补充，包括律师责任保险、建筑工程设计责任保险与监理责任保险等。 总体来看，我国已初步确立一个多层次的强制保险立法体系，但这一体系的缺陷是显见的: 第一，规则比较粗糙 其一，强制责任保险覆盖范围有限。现行法律只有四部法律规定了具体的强制责任保险制度，行政法规基本上是对上述规则的补充，立法文件对于雇主责任保险、医疗职业责任保险以及环境责任保险等责任保险很少涉及，而在国外这些领域往往是强制责任保险则较为集中的险种，这种状况对于发挥保险市场“社会稳定器”的功能极为不利。此外，已有的部分强制责任保险所能规制的范围也是有限的。以船舶污染强制责任为例，强制责任保险不包括国内航线的油轮，对公约中2000吨以下的油轮也没有要求进行强制责任保险，这些都导致实践中一旦发生损害，油污受害方无法得到应有的赔偿。其二，规则可操作性较差。以雇主责任险为例，尽管《煤炭法》和《建筑法》中均规定了企业为其员工人身安全负有强制投保义务，但上述条款不仅没有使用“责任保险”的表述，而且，如何投保以及监管等问题.均缺乏可换作的法律条款。此外，我国目前没有专门的《雇主责任法》出台，对于雇佣关系的调整仅仅适用《劳动法》和其他地方性条例，这些地方性条例差异也很大。在工作期间发生意外事故后，确定雇主的赔偿责任和赔偿金额都处于一个没有明确规定的状态，由此造成雇佣双方争执不下，保险公司左右为难。 第二，立法效力存在漏洞 现代法律反映出不同部门的利益，为理顺各规范之间的关系，往往需要有相关的政策在技术层面上进行补充，从这一角度来看，“强制责任保险”或类似的概念出现在法律、行政规章以及规范性文件中，带有一定的必然性。但是，依照我国《保险法》第11条第2款的规定:“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险。”这一规定，造成现行的大多数强制责任保险规则丧失了法律依据，其直接后果是部分地方法规和政府规章越权规定强制责任保险，这在客观上造成了强制责任保险规则在客观需求以及法律实施上的两难处境。一方面，社会经济发展需要在某些特殊行业实施强制责任保险，另一方面，这些强制责任保险规则在法律上缺乏明确的立法依据。 第三，立法术语的使用严谨性不够 现有的强制责任保险规则中，立法语言上的瑕疵是显而易见的。如立法对“责任保险”与“人身伤害保险”的概念认识不清。从学理上看，雇主责任保险与人身伤害保险承保的虽然都是人的身体和生命，但二者有着本质的区别，雇主责任保险所承担的是雇主的民事损害赔偿责任，是一种无形的利益标的，属于责任保险范畴，而人身伤害意外伤害保险承保的是被保险人自己的身体和生命，是一种有形的实体标的，属于人身保险的范畴，认识中的模糊造成了现行的强制责任保险规则中充斥了大量的“意外伤害保险”的概念。这种立法上的不严谨反映了立法者对某一危险责任是否应当进行强制保险缺乏清晰的立法定位。 四、我国强制责任保险制度的重构与完善 结合我国强制责任保险的实施现状以及国外强制责任保险的实践经验，我们认为，我国强制责任保险的完善和发展应遵循以下原则: 1、强制保险与自愿保险的协调 在针对责任保险是采取强制性还是任意性标准的问题，一直存有很大争论。对强制性持批评态度的观点认为:第一，无论在英美法系还是在大陆法系，强制责任保险的适用范围在大多数国家或地区仍是有限的，责任保险领域更多地表现为建立在自愿基础上的任意保险，其仍然保持了绝对的数量，政府不愿意也不会轻易地要求对某一危险责任进行强制责任保险。第二，即便在强制责任保险规则最为集中的一些领域，强制责任保险实施后所达到的效果仍然是值得怀疑的。来自于哥伦比亚大学的一项在考察了美国1970年到1998年期间实施强制责任保险的51个州的机动车强制责任保险情况后，指出:汽车责任保险的道德风险是明显的，它导致了交通事故的发生。无论这些举措带来多少益处，机动车保险以及无过错责任对交通事故的负面影响是显而易见的。 我们认为，强制责任保险在责任保险领域内的出现有其必然性，其存在价值也是勿庸置疑的，这得益于两个方面的重要原由:首先，强制责任保险的基本政策目标在于:通过对受害人利益的保护，分散风险，以维护社会公共利益。第二，强制责任保险产生的根本原因在于:用全面的社会保险取代民事责任的赔偿机能，缺乏现实的经济基础和伦理道德，而以自愿为基础的责任保险又不能满足责任保险的政策目标的基本需求。上述原因决定了强制责任保险自其诞生以来就应与任意保险之间保持着应有的和谐，强制责任保险和任意保险之间在保险性质上既有相同的一面，又有无法相互替代的一面:二者在发展目标上既可以相互协调，又相互支持;在政策目标上既相互区别，又可以相互依存;在服务功能上既可以相互补充，又可以相互促进。 2、以被保险人可能承担的危险责任为保险标的 从国际经验来看，强制责任保险的立法数量是有限的，其适用范围一般要受到法律的严格限制。从保险标的的角度看，强制责任保险主要集中表现为机动车、雇主责任、职业责任以及其他应适用于严格侵权责任的特殊损害责任。之所以集中在这些领域，是因为这些责任保险往 往具有一些共性:(1)所承保的危险一般都是危险物的持有人或危险活动的经营者，这些危险往 险几乎无一例外地都涉及到公往是人们在文明进程中难以避免也是难以克服的危险;(2)这些危 共利益，它能以保险的方式通过社会“合力”加以转移;(3)一旦发生损害，责任人的实际赔付能力不足，难以对受害人进行充分赔偿。我们认为，强制责任保险的归责原则应当定位在危险责任的基础上。可以推论，对于大多数的一般责任保险而言，由于其承保的事故责任较轻、影响不大，法律并不宜将其纳入强制责任保险的范畴，强制责任保险的适用范围与危险责任理论下的各种危险活动有着密切的联系。 3、设立标准应建立在对公共利益政策考量的基础土 随着社会和经济的发展，社会分工和交换的进一步加强，契约自由已经动摇了其存在的基础，法律有必要在某种情况下为了社会利益而对自由进行分配和限制。社会公共利益日益成为审视和检阅私人行为和私人利益合法性的参照系，契约不可能完全游离于公共视野之外而独立存在，契约的独立性和神圣性必然要以符合一定的条件为前提。现代的契约自由思想已经注入了在尊重私人选择基点上兼顾公共利益的基因。在责任保险领域，这一特点突出地表现在:国家在立法方面颁布单行法规，在某些危险责任保险领域对契约自由进行干预和限制，并禁止当事人排斥这些规范的适用或通过司法加强对合同的监督和控制。此时，法律不仅仅保护个人权利，而且更强调保护公共利益。由于强制责任保险所包含的浓厚的社会政策意义，限制丁契约自由原则的适用，对其滥用不但会从根本上破坏强制责任保险的私法属性，而且，也违反了宪法对财产权和自由权的保障。因此，对公共利 益的政策考量往往是强制责任保险的立法活动中必须要遵循的标准。 4、确立一个法律、行政法规、地方性法规并列的多层次立法体系 依照《保险法》第11条第2款规定，除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。这一规定表明，只有全国人大、全国人大常委会以及国务院才拥有强制责任保险的立法权，实践中以部门规章、地方性法规以及规范性文件形式出现的强制责任保险均为无效规定。客观地说，在我国保险市场发展初期，由于保险市场化程度不高，缺乏市场竞争格局，上述规定对于防止利用行政手段推销商业保险的现象的出现，起到了积极的作用。但是，随着我国保险市场的改革和开放，保险业发生了巨大的变化，特别是随着国家和社会对保险处理突发事件，稳定社会和促进和谐社会作用认识的加深，仅行政法规有权确定强制责任保险显得过于严格。我们认为，及时修改《保险法》第11条第2款对强制责任保险立法权限的限制有很积极的意义。鉴于我国目前各地和各行业发展不平衡的实际情况，可以考虑把立法主体范围扩大到地方性人大这一层面，确定一个法律、行政法规、地方性法规并列的强制责任保险立法体系。国务院各部门以及省级以上人民政府不应当成为强制责任保险的立法主体。原则上，部门规章只能是对法律、行政法规以及地方性法规做出具体执行的决定。 5、坚持社会效益与市场效益相协调的经营模式 是否允许保险人通过强制责任保险盈利，始终是各国强制责任保险立法定位中的一个难题。在我国，交强险实施后，围绕着保费问题的争论，从未中断过。事实上，对这些问题的争论，反映了人们对于强制责任保险运营模式定位的困惑，表现为:在强制责任保险的运行中，保险人经营强制责任保险所带来的超额保费收入，所引发的公众对强制责任保险立法出发点的怀疑。我们认为，强制责任保险的理想模式应是社会效益与市场效益的“双赢”格局，在这一模式下，使强制责任保险在实施过程中承载其应有的社会效益功能，通过市场化的运作模式达到立法的预期目标。 强制责任保险的社会效益取向与保险人的盈利并不产生直接冲突。现实中围绕着上述问题的争议更直接地表现为投保人的保费、保险人的责任限额以及保险人赔付率较低等具体问题。应该说，这种利益冲突是市场主体之间相互博弈的正常表现，很难说全体投保人或被保险人的利益就代表了社会整体利益。衡平保险人与投保人之间的利益冲突是实现强制责任保险理想运营模式的关键。在保险市场上，保险购买者对损失概率拥有比保险公司更多的信息，由此产生逆向选择问题，在保险购买者(这些保险购买者都处于同一费率档次中)的差异性增大时，逆向选择的情况更加显著，因此，市场的均衡是在保险人能够区分每一个保险购买者的风险并提供不同价格——承保范围组合来进行竞争时达到的。如果完全排斥保险人的参与，将导致保险人参与热情降低，法律的权威性将大打折扣，其结果是不可能达到保障第三者利益和社会利益的初衷。 此外，监管重点由费率监管向偿付能力监管的转变是实现强制责任保险理想运营模式的重要保证。应该看到，费率监管对于强制责任保险制度的运行的影响是有限的。如果市场的问题来自未预期到的索赔成本变化而不是定价过低后的系统性反弹趋势，那么费率监管就很难解决，而且政治压力会导致费率监管的不对称。也就是说，监管可以很容易使价格降低，却很难使价格上升。可见，在强制责任保险中，对费率的监管远不如对强制责任保险的偿付能力的监管。在一定意义上，建立救助基金制度以及第三人直接请求制度等配套政策，对于保证保险人的偿付能力，完善第三人的救济途径，实现强制责任保险的立法预期将具有重要意义。