农地发展权与农村土地资源保护

农地发展权与农村土地资源保护 农村经济2007年第8期 农地发展权与农村土地资源保护 张磊刘新王娜 叠[摘要jj磬济持臻快速炭展转善:鹄资捧带泰德表摩力:;::零用:地抟 岑 为建设用地的数萋运等遘:? 交扶农地发展权酶:角度分析了:土地合理儇护和射用:的:】==露首先对件么是农地发展权进行界:定然:后分 析捷定农地发展权跨保护农地:的客观必要挂:进高诗论了:袈地发展权的’归:属:河题0认为农地发展权应设定 新画家研有最后提出:几点建议:::::::::0::===0lll::===::::__::0_l_:: E关键词:牧地发展扭耕l地倦妒喜地资源:lll::::ll0:===:::ll0:ll_::: :E巾图分:类号Fsl:叠[变献标识码?叠寒章编:号Q昌一(奢叼?t蛸(摹:毒 ::::蕾维:者张:磊:0搏士研究生:===II申:国’瓤业太:擎经济管理学院.琼-市::l?::::0:: :===:;:刘:新:博士研究生:申崮:袈业欠学人:炙发展学睨能:京市::l;OO的::::..::: ::::董:娜阜晰市:婀摹专买局::辽宁阜新:磁3_0o=.:..:::===:::_ll0===::: 近年来,经济的持续快速发展给土地资源带来 了很大的压力,农用地转为建设用地的数量逐年递 增.据统计,国家征用的农用地从1987年到2002年 间,约为2500万亩.为实现资源与经济的协调发展, 国家开始以更严厉的措施限制土地供应,保护耕地, 尤其是耕地中的基本农田.针对目前这种严峻形势, 国家制定了一系列的法律法规来约束土地行为,保 护农村土地.法律法规的颁布实施在一定程度上遏 止了土地浪费,保护了国家土地资源,但耕地仍然被 大量占用,土地严重浪费现象仍层出不穷.本文试图 从农地发展权的角度来探讨土地利用和保护问题. 一 ,农地发展权概述 农地发展权是土地发展权的一项重要组成部 分.土地发展权于1950年代由英国率先创设,随后 美,法,日等国也纷纷设立.时至今日,在发达国家土 地发展权的概念已深入人心,并具有比较成熟的运 行机制. 我国学者对土地发展权的研究方兴未艾,对土 地发展权内涵的认识目前尚未形成共识.胡兰玲认 为,所谓土地发展,是对土地在利用上进行再开发的 权利,即在空间上向纵深方向发展,在使用时变更土 地土地用途之权.它包括空间(高空,地下)建筑权和 土地开发权.如将临近城市的农地变更为商业用地 或对土地原有使用集约程度的提高等.李进平则认 为土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权 利,它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者 支配,也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所 有权者支配,它是土地处分权中最重要的权利.原国 家土地管理局1992年提交的《各国土地制度研究》 中指出,所谓土地发展权,就是土地变更为不同 性质使用之权,如农地变为城市建设用地或对土地 原有的作用的集约度升高,变更土地使用类别的决 定权等.以上可看出,土地发展权其实质是为了追求 土地更高的经济效益对土地使用性质变更的权利. 不同学者意见不一,在于对土地发展权外延的理解 不同.土地发展权按照不同的标准可具体地分为:从 土地性质上来看,农地发展权,建设用地发展权和未 利用土地发展权;从区域来看,可划分为农村土地发 展权与城市土地发展权.农地发展权指土地用途由 农用地转为建设用地时获取经济利益的权利. 按照定义,农地发展权应该包括两种情况:一是 由农用地转为国家建设用地的权利,包括公益性的 和非公益性的.二是农用地转为集体内部建设用地 的权利.农地发展权的定义应该从土地用途由农业 用地转为建设用地来考虑,而不应该用是否通过征 地转为国有建设用地这个标准来衡量.多数情况下, 我们忽略了在农用耕地转为农村集体建设用地过程 中使用农地发展权的情况. 创设农地发展权的主要目的在于保护耕地,保 护自然资源,保护生态环境,保护公共利益.农地发 展权是一项目的性,功利性非常强的制度安排.其核 心思想是国家结合国民经济发展计划及土地利用总 ?32? 农村经济2007年第8期 体规划等,通过限制全国农地发展权的数量,每年允 许固定数量的农地转为建设用地,并对土地开发利 用者征收相应的土地发展权使用费,提高其土地使 用的成本,从而降低占用耕地的数量;同时,设定农 地发展权后,如果地方政府再以传统的方式,占用郊 区耕地扩大城市规模,那么地方政府需要向国家购 买农地发展权,这样就会增加新增城市建设用地的 成本,当其成本与实施旧城改造的成本相差无几时, 在基本农田保护制度和耕地总量动态平衡的约束 下,地方政府会理性地采取旧城改造,提高建筑容积 率和建筑密度等措施来经营城市,从而会阻止地方 政府因城市发展占用郊区的大量耕地. 实际上,在我国的法律文件中并未明确出现有 关”土地发展权”的字样,也就是说我国法律尚未正 式承认”土地发展权”的存在.但学术界普遍认为,农 地发展权在我国早已出现. 二,农地发展权设定的客观必要性 1.农地发展权在法律上的缺失,这直接导致土 地利用过程中效率的低下 根据科斯定理,当各方能够无成本地讨价还价 并对大家都有利时,无论产权是如何界定的,最终结 果将是有效率的.而我国农地发展权在法律中尚未 设定,也没有相应的管理办法出台,这必然导致土地 利用效率的低下,表现在土地资源的浪费,社会矛盾 的激化,失地农民生活水平的严重下降等等社会问 题,科斯定理同时指出在有较大的交易成本情况下, 产权的不同界定,对社会整体效率影响是不一样的, 这也要求我们在设定农地发展权时要充分考虑农地 发展权的归属问题.具体而言,农地发展权的缺失, 降低了土地配置效率,延迟了土地开发时机并且增 加了征地过程中的交易费用.. 2.农地发展权的设定,可以为目前我国农用地 转为非公共利益用途建设用地的合法性提供新思路 在我国现有土地法规中,一方面规定了土地征 用是为了公共利益的目的;另一方面又规定,除了乡 镇企业,村民住宅,乡(镇)村公共设施和公益事业用 地以外,任何单位和个人需要使用土地的时候,必须 将农村集体土地先征为国有,这就意味着即便这种 用途转换不符合公共利益也可以先征为国有,从而 可以看出,目前的土地法规本身存在矛盾..农地发 展权设定后,国家在发展经济过程中,对那些必须使 用农用地而非公共利益的项目,可以解决法律上的 困扰,这时,国家动用的其实已经是农地发展权,而 不是-I-_地征用权. 3.加强土地保护的需要 农地发展权创设的主要目的在于保护农地.国 家实施农地发展权的总量控制,根据国民经济发展 计划与土地利用规划等,制定农地发展权年度数量, 使耕地占用限制在一个合理的水平,通过其他配套 措施,实行耕地总量的占补平衡,从而使我国的耕地 数量保持在一个合理的水平. 4.可以有效防止国有资产流失 随着城市化的发展,城乡结合部的土地随之增 值,部分群众在经济利益的趋使下,纷纷申请在交通 便利的村庄外围建设房屋,获得丰厚的经济效益.深 圳龙岗,宝安两区,近80的集体建设用地没有履 行法定手续,建筑物和场地出租成为当地农民的重 要收入来源.这不但对我国的耕地资源造成了极大 的浪费,而且土地增值收益全部被个人占有,国有资 产大量流失. 三,农地发展权的设定 对农地发展权的归属,当前国际上有两种主张; 一 种认为农地发展权同地上权,抵押权一样,应自动 归属于原土地所有权人,在这种情况下,政府为了保 护耕地,牧地,保护环境,保护矿山资源,控制城市发 展规模等,需先向土地所有权人购得士地发展权,使 其失去变更土地用途的权利;另一种与之相x,l的观 点则主张发展权应属于国家,如果土地所有者要改 变土地用途或增加土地利用集约度,必须先向政府 购买发展权.前种主张以美国为代表,后者以英国为 代表.在我国,国有土地的所有权归国家,发展权必 然归国家所有;而农地发展权的归属则是我国当前 理论界争论的焦点之一,目前也存在两种不同的观 点.一种观点认为,农村土地是城市化和工业化赖以 发展的重要资源,农地转为建设用地的增值与政府 的土地利用规划和土地用途管制密不可分,而且这 一 增值更多的是城市建设投资效应外溢的结果,因 此土地增值要”涨价归公”,以这一增值为内涵的集 体土地的发展权也应当归国家所有.另一种观点认 为,农村集体土地发展权应当属于农民集体和农民 个人所有,国家可以向农地所有者购买发展权或者 允许土地发展权通过市场机制进行交易,让农民通 过产权的交易和分配分享工业化和城市化带来的利 益,而国家则以增值税方式向农民收取部分增值,进 行第二次分配,将部分自然增值收归社会. 综合考虑,第一种观点更具有可操作性和现实 针x,l性,理由如下:?从设定农地发展权的目的来 看,农地发展权是为了保护耕地,保护自然资源,保 护生态环境,保护公共利益,而对农地的保护具有公 共物品的特性,私人对农地保护缺乏积极性,农地发 展权只能设定为国家所有.?农地发展权设定为国 家所有,这为国家制订与实施土地利用规划提供了 便利,节约了政府规划实施成本.土地发展权与土地 利用规划二者是相辅相承的,规划是前提,发挥主导 作用,是土地发展权创设与运行的技术保障和技术 标准.??有利于遏止农用地向农村建设用地的流 ?33? 农村经济2007年第8期 转.《土地管理法》规定,农村村民住宅用地,经乡 (镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉 及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理 审批手续.由此可知,省级,市级负责年度计划的制 定,宏观配置和具体调控,县级负责具体落实.而《宪 法》第十条规定:”农村和城市郊区的土地,除由法律 规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地, 自留地也属于集体所有.”《土地管理法》等法律法规 中更是反复强调”宅基地属于集体所有”这一法律规 定.既然宅基地是集体所有地的公有制形式,而非国 家全民所有的公有制形式,那么《土地管理法》等法 律法规中三令五申的”申请宅基地使用权要由乡镇 审核,县土地行政管理部门批准”“未得到批准而建 房为私建,乱占,违法建筑,负法律责任”就没有了法 理依据”.从农地发展权的权源来看,农地发展权是 一 项独立的地权,它的权源是国家主权.国家为保护 耕地,防止有关个人或组织任意变更农地为非农建 设用地,国家可以直接动用农地发展权,阻止农用地 向农村建设用地的转变.所以,农地发展权的设定, 可以在法律上解决我国土地管理中存在的这一困 惑.?有利于防止耕地被非法占用,控制农村建设用 地的过度扩张.国家实施农地发展权的总量控制,根 据国民经济发展计划与土地利用规划,来制定农地 发展权年度数量,使耕地占用限制在一个合理的水 平,通过其他配套措施,实行耕地总量的占补平衡, 可以使我国的耕地数量保持在一个合理的水平.? 有利于合理分配土地增值收益,防止国有土地资产 流失.农地发展权设定为国家所有,其农地发展权收 益相应归国家,实现了4-:IR,的”涨价归公”.农地发展 权的设定,使农地发展权收益直接收为国家所有,大 大降低土地收益的流失.?有利于土地征用权 的行使.农地发展权设定为国家所有后,地方政府在 征用农地过程中,要支付一定资金向国家购买农地 发展权,这就加大了政府或其他土地使用者的成本, 可以在一定程度上防止4-:IR,征用权被滥用. 五,几点建议 1.尽快进行我国农地发展权的制度设计,出台 农地发展权的法律制度 农地发展权的设定是一项系统的工作,农地发 展权的定价问题,流转问题,收益分配问题等内容都 要在法律中有所体现.这就要求在现有法律法规的 基础上,理论界及实践界要加强农地发展权方面的 研究与实践,为国家尽早对农地发展权的立法提供 相关的成果支持. 2.实行农地发展权许可证制度,从宏观上控制 农用地转为非公共利益建设用地的数量 数量的农地转为建设用地,对拥有农地发展权的耕 地核发许可证,对于那些占用耕地建房的村民来说, 只有取得了耕地占用许可证方可建设房屋.从而可 以大大降低占用耕地的数量. 3.提高对被征地农民的土地补偿标准,建立完 善农村社会保障制度 目前在征地过程中经常出现的4-:IR,纠纷问题在 很大程度上都是源于土地补偿标准过低或土地补偿 分配不公.很多学者支持农地发展权应当归农村集 体经济组织所有,他们的理由大多也是从土地征用 过程中农民收益过低的角度考虑的,希望把农地发 展权设定给农民或农村集体经济组织所有,来提高 对农民的补偿水平.但笔者认为,农民补偿标准过 低与农地发展权的设定没有必然联系.设定农地发 展权其目的是为了保护我国极度紧缺的耕地资源, 而农民补偿标准过低是4-:IR,征用本身的问题.所以, 在设定农地发展权的同时,国家应当完善土地征用 制度,提高对被征地农民的土地补偿标准,建立完善 的农村社会保障制度,为以后农地发展权的顺利实 施创造条件. 4.对农村土地发展权收益专款专用,切实起到 应有的作用 对于国家出售农地展权所获得的收益,应专 款专用,用作农村原有土地的整理,复恳工作,这样 才能保证耕地占用过程中的占补平衡,使我国耕地 数量达到一个动态的平衡. 5.进行农村土地发展权的登记工作,为土地发 展权建立”户口” 农地发展权的确认是一项严肃的法律行为,应 建立并健全农地发展权的登记工作,一方面使农地 发展权享用主体的权益受到法律的保护,而一方面, 也为我国农地发展权的管理工作提供科学的历史记 录,做到有据可查. 6.设计一套完善的监督体系,坚决抵制腐败, 防止寻租行为的发生 农地发展权作用的正确发挥关键在于积极的管 理与监督,没有一套完善的监督管理体系,农地发展 权的设定只能成为一种摆设,而且还会成为某些利 益集团寻租的主要目标. 参考文献: [1]黄祖辉,汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地 发展权补偿FJ].经济研究,2002,(05). C23汪晖.城乡接合部的土地征用:征用权与征地补偿 FJ].中国农村经济,2002,(O2). [3]王群,王万茂.土地发展权与土地利用规划EJ3.国 土资源,2005,(1O). 国家结合国民经济发展计划及土地利用总体规 划,通过限制全国农地发展权的数量,每年允许固定 ?34? 奏篓苎璧囊善:媾棱::一对:::::