养路费征收的宪法之门(1)

养路费征收的宪法之门(1) [摘要] 对最近发生的养路费征收事例，有必要从宪法角度进行分析。从宪法上的法治原则、效率原则、权力运行、权利享有以及权利限制等五个角度考量最近发生的养路费征收事例，暴露出了养路费征收违反宪法上的法治原则、效率原则、国家机关没有正确行使职权、公民知情权受到侵犯以及比例原则被打破等问题。没有宪法的支持，养路费无疑缺乏根本的法律依据。依法治国本质上是依宪治国，宪法对现实生活和事例发挥实际作用，是宪法规范性的回归，也是法治国家建设的根本。[关键词] 宪法；法治原则；效率原则；权力运行；权利2006年7月21日，河南省郑州市交通规费稽查处根据征稽收费，对一辆豫A11993小型吊车处以补缴养路费、滞纳金等共约76万元的处罚，其中仅滞纳金就达49万元。这一事件引起了新闻媒体和法学界的极大关注，进而引出了征收养路费是否合法的讨论2006年8月23日，某学者发表文章《养路费：最近六年都是违法收》。[1]10月底交通部下达《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的》，要求各地继续做好公路养路费征收管理工作。为此，一些学者二度“发难”，向全国人大常委会提出要求审查养路费征收法规、规章违法的建议。质疑和讨论引发了3起针对养路费征收的行政诉讼案：2006年8月28日，河南南阳司机状告郑州市交通局，指责交通局收取养路费属违法行政；9月1日，江苏常州律师章祥兵状告常州市公路管理处，要求归还对他征收的1500元养路费；同日，北京律师宋成军起诉北京市路政局。诉讼结果：章祥兵终审败诉，宋成军一审被驳回诉讼请求，目前已上诉。关于养路费征收是否合法、合理的讨论成为最近的热点话题。笔者认为在几起养路费征收的典型事例中，实际上涉及到了宪法问题。首先，它们涉及宪法上的法治原则与效率原则。其次，它们涉及宪法上关于国务院职权行使的问题。再次，它们还涉及宪法上的知情权等权利以及宪法权利的限制问题。因此，有必要从宪法角度来考量养路费的征收问题。这不仅是法治国家建设的基本要求，也是养路费法律考量的根本路径。养路费的征收是否合法合理首先需要跨过宪法上的几道门。如果经不起宪法的考量，那么养路费无疑缺乏根本的法律依据。一、宪法上的法治原则之门法治即“法的统治”，是与人治相对立的一个概念，它是指按照民主原则把国家事务化、法律化，严格依法治国的思想理念、制度体系和运作实施状态的总称。法治的前提和基础是民主，它的基本含义可以从三个方面理解：第一，从思想理念的角度看，法治是一种观念或意识，是国家、民族和公民个人信仰法律、视法律为社会最高权威的理念。第二，从制度体系的角度看，法治应该具有健全的法律制度和完善的法律运作机制。第三，从法律的运作实施角度看，法治一方面是指国家机关及官员的权力来源于法律，受法律约束，只能依法行使，不得滥用权力，更不能享有法外特权；另一方面，法治是指公民在法律面前一律平等，不论任何人都必须适用同一法律规则，法律对于所有的人无论是施行保护或者处罚都是一样的。1999年我国现行宪法作出第三次修改，从而明确规定了法治原则。修宪后，现行宪法第5条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。按照法治原则的基本内涵，法治包括观念、制度以及实施三个层面。就我国而言，有中国特色的社会主义法律体系的建构是实现法治原则的关键环节，而法律体系的建构，制定必要的法律是基本要求。这里面包括两个具体的要求：首先，法律本身具有原则性，所以需要配套的程序性的操作规定。特别是那些原则性强的或者本身需要附着条件才能生效的条款，没有程序性的操作规定，无疑架空了那些条款的规范性及功能。其次，在我国的法律体系中，存在着宪法、基本法律、非基本法律以及规章、地方法规等不同的种类，它们的位阶不同，法律效力也不同，低位阶的法律不能与高位阶的法律相冲突。从宪法上的法治原则考量，在几起养路费征收的典型事例中存在着两个方面的问题：第一，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议于 1997年7月3日通过了《中华人民共和国公路法》，该法于1998年1月1日起施行，并且在1999年和2004年进行了两次修改。《公路法》第36条规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。自从1998年该法生效以来，已接近10年的时间，特别是1999年我国宪法已明确规定了法治原则，然而这样一个关于具体的征税的实施办法和步骤至今尚未出台，这不能说体现了法治原则。第二，在该法实施之前，国务院曾于1987年10月13日发布了《中华人民共和国公路管理条例》，该条例规定：拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。虽然《公路法》并没有规定《公路管理条例》在《公路法》生效后废止，但是毫无疑问，《公路管理条例》的位阶低于《公路法》，所以在同一问题上，应该以《公路法》的规定为准。既然，《公路法》已经明确用“税”取消了“养路费”，那么相关部门在1998年以来仍然征收养路是不符合法治原则的。二、宪法上的效率原则之门我国现行宪法第27条规定：一切国家机关……，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。有的学者依据宪法此处规定，将其概括为我国国家机构组织和活动的一项基本原则。[2] 笔者认为，效率原则是通常学者们所认为的宪法四大基本原则（即人民主权、保障人权、权力制约和法治原则）之下的一项具体原则，特别是针对国家机关，明确效率原则是有重要意义的。首先，有利于人民主权原则的实现。所谓人民主权原则，指国家的一切权力属于人民。主权，通常是指国家固有的对内至高无上、对外独立自主的权力，或者说是指国家独立自主地处理其对内对外事务而不受别国干预或限制的权力。但从世界各国的宪法规定来看，人民主权应该是指国家的一切权力来源于人民、属于人民，因此应该将“主权”扩大解释为国家的一切权力。主权观念最先由博丹提出，后由卢梭发展为人民主权思想，经过资产阶级革命的洗礼，世界各国宪法普遍将其作为一项基本原则加以规定。我国宪法也明确了人民主权原则，现行宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。按照人民主权原则，国家机关的权力来源于人民的授予，国家权力的运行最终要服务于人民。20世纪以来，国家权力特别是行政权力大大扩张，权力的触角伸向各个领域， 为防止随着权力的膨胀、臃肿而产生低效率，从而不能达到权力有效服务人民的目的，国家机关在行使职权时适用效率原则显得尤为必要。其次，有利于我国的法治建设。中国共产党十五大提出，要在2010年建成有中国特色的社会主义法律体系。就我国而言，建设法治国家的现实任务就是尽快建成有中国特色的社会主义法律体系。我国属于法治后起国家，法治基础薄弱，法治建设任务繁重，在保证立法质量的前提下，提高立法的效率是我国法治建设的现实需要。具体到这几起典型的养路费征收事例中，我们发现在1998年生效的《公路法》中规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。从文字上看，很明显该条款需依赖于具体的实施办法和步骤才能生效，但是至今已近10年，仍然处在相关部门的研究过程中，显然，这是有违宪法上的效率原则的。三、宪法上的权力运行之门有学者认为公民权利与国家权力的关系问题是宪法学的基本问题，是宪法学的理论支点。[3]在笔者看来，公民权利与国家权力的关系，是贯穿宪法全部内容和整个体系结构的基本矛盾，是整个宪法学的理论基点，也是对宪法和宪政问题进行辨证分析的理论基点和核心。但是，公民权利和国家权力在宪法上的这对基本矛盾关系中，并不是平起平坐的。国家权力是由公民权利派生和转化而来的，国家权力的基础、来源和运行目的都是公民权利。因此说，宪法上所规定的国家权力必须符合两个特征：首先，权力的运行是为了权利的享有；其次，权力必须有宪法和法律明确规定和限制，即只能严格在宪法和法律规定的范围内运行。养路费的征收属于行政权的范畴，在关于养路费征收的典型事例中，涉及到了中央部门和国务院，因此需要看宪法上关于国务院职权的规定。现行宪法第89条规定：国务院行使下列职权：……（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作。在这些典型事例中，笔者注意到焦点在于养路费和燃油税的博弈，按照《公路法》规定，燃油税应该取代养路费，但是事实上多年来仍未取消。据悉，燃油税政策一直由财政部牵头研究，2006年初财政部成立了专门的课题组。[4]但是有学者指出，推行燃油税的最大阻力首先来自公路交通部门，因为费改税后，交通部门不仅失掉了一大块收入，最重要的是失掉了上路稽查的权力。该部公路司一位官员日前表示，“我们知道财政部一直在搞燃油税，但他们一直没有征求过我们的意见”。这位官员说，燃油税的开征显然要涉及到养路费等，此外，开征还要涉及到通行费的取消，交通系统几十万路桥收费人员如何安置，也是个问题。[5]显然，交通部和财政部等相关部门在这一问题上的利益发生了分歧，直接影响了《公路法》第36条的实施。而依据宪法规定，国务院统一领导各部委工作，该规定也含有国务院协调各部门利益的意思。有学者认为，现代行政权应具有的第一基本属性便是从属法律性，法律之下方有行政，二者的关系是法律高于行政权力，法律控制和支配行政权力。[6]这意味着，行政权的运行只能在法律范围内进行，反之法律既然有规定，行政权必须严格行使。宪法作为我国的根本大法，既然明确规定了国务院的职权，国务院是不能怠于和低效行使的，而在养路费征收事例中，显然暴露了国务院对于各部委领导和协调不力的问题。四、宪法上的权利享有之门依据公民权利与国家权力的关系原理，国家权力不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公共化而已，而它产生和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利益，增进公众福利。在郑州的天价养路费和滞纳金罚款事例中，可想而知，处以76万元的罚款肯定经过了很长时间，那么为什么在这么长的时间内，交通部门没有在处罚数额还不足够大的时候，通知当事人？交通部门作出76万元罚款之前，有无告知当事人一些必要的信息？等等这一系列问题都有侵犯当事人知情权之嫌疑。知情权又称为了解权、信息获得权。广义的知情权是指公民或其他组织依法享有要求对方公布一定信息的权利。狭义的知情权是指公民或其他组织有了解政府信息的权利。知情权自从产生以来，被许多学者所接受，认为是公民行使其他民主权利的前提和基础。它成为国家民主管理的重要保障，是防止政府腐败的有效措施。法治国家对公民知情权的保护原则主要有以下几项：第一，公开情报原则。依法公开情报是政府的义务，政府应当定期真实的公布情报。第二，同等获取原则。政府情报属于公共资料，任何公民具有同等资格享用。第三，政府负有举证责任原则。如政府拒绝公开有关情报，必须提供相关依据。第四，司法救济原则。如公民知情权受到侵犯，可寻求法律救济。考虑到政府情报公开可能与公共利益发生冲突，因而各国也规定了免除公开情报的范围，但不得超过合理的界限。共2页: 1 [2] 下一页 出处(作者): 议我国人大代表选举制度改革的方向