表与集体代表： 立法委员的代表角色

選區代與集體代表：立法委員的代表角色 1 選區代表與集體代表： 立法委員的代表角色 盛 杏 湲* 一、前 言 二、選區代表與集體代表的概念 三、研究設計與方法 四、立法委員代表角色的扮演 五、影響立法委員代表角色的因素 六、台灣民眾心目中的代表圖像 七、結 語 大多數民主國家的國會議員都必須扮演兩個角色，一方面他是由各自 選區選出的代表，另一方面他又是整體國會組成的一份子。前一個角色促 使他必須作選區民眾意見與利益的代言人；而後一個角色促使他必須站在 國家整體立場，為整體利益來立法與決策。本文的主要目的是探討我國立 法委員如何扮演此二角色，並且瞭解一般民眾對於立法委員角色的期待以 及其對立委實際表現的評估。研究結果發現，相當多的立委著重選區代表 的角色，面對選區利益與國家整體利益相違的時候，立委往往站在選區的 立場，極少扮演國家整體利益受託者的角色來衛護國家整體的利益，立委 此一角色的扮演事實上與大多數民眾所期待的代表圖像有一段落差。造成 立委傾向選區的主要原因有四：立委連任的考量、立委在立法與決策上的 無力、有限資源的爭逐、以及政黨的惡性競爭。 關鍵字：選區代表、集體代表、代表角色、代理人、受託者 * 國立政治大學政治學系教授。E-mail: syshen@nccu.edu.tw 投稿日期：二○○五年八月十日；接受刊登日期：二○○五年九月十日。 東吳政治學報/2005/第二十一期/頁 1-40。 2 東吳政治學報/2005/第二十一期 一、前 言 大多數民主國家的國會議員都必須扮演兩個角色，一方面他是由各自選 區選出的代表，另一方面他又是整體國會組成的一份子。前一個角色促使他 必須作選區民眾意見與利益的代言人，反映民意與表達民意，在立法與決策 上彰顯選區的立場，帶特殊利益到選區，為選民作個案服務；而後一個角色 促使他必須站在國家整體立場，為整體利益來立法與決策。國會議員做為選 區代表與國家集體代表的角色固然可能互相幫補，一方面國會議員將選區的 意見與利益充分表達，有利國會作整體考量，以作適當的決策與立法，另一 方面國會的立法也才能使選區的利益具體落實。然而，這兩個角色卻也 可能產生衝突，因為國會議員的時間與資源有限，當他較關注選區的事務 時，可能相對上會較疏於國家整體的事務，更嚴重的是有時選區的利益與國 家整體的利益相衝突。當面臨兩難時，國會議員究竟是站在選區或者國家整 體的利益來考量？ 本研究期望從立法委員與一般民眾兩個角度來看我國立法院立法委員 在扮演選區代表與集體代表的情況。一方面從立法委員的角度來觀察，究竟 立法委員如何來看待其代表角色？而實際上又如何扮演代表角色？同時在 另一方面從一般民眾的角度來觀察，探索究竟民眾心目中立法委員應該如何 扮演選區代表與集體代表的角色？當這兩個代表角色有所衝突時，民眾認為 立法委員理想上應該如何扮演他的角色？而他們對立法委員的實際代表狀 況又如何評價？此外，本文也進一步比較一般民眾心目中理想的代表角色與 現實世界中立委實際的代表角色，研究結果發現，立委的實際代表角色與一 般民眾心目中理想的代表角色有一段落差。同時本文也對於此一落差可能的 影響因素與造成的政治後果加以討論。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 3 二、選區代表與集體代表的概念 早在一七七四年，英國哲學家與國會議員Edmund Burke對他在Bristol的 選區民眾提出兩種國會及兩種國會議員的概念，他指出選區取向的國會「是 由各自不同與敵對的利益所派遣的使節所組成的，在那樣的國會裡每一個代 表作為各自選區利益的代理人與護衛者，與其他利益的代理人與護衛者相抗 衡。而以國家整體利益為考量的國會是一個審議的會議，她只為國家整體的 一個利益，不以地方的目的或偏見為依歸，而是以整體普遍的理性所引導的 普遍福祉為依歸」（Burke, 1969: 175-176）。 1 顯然Burke將代表分為兩種： 其一是反映選區選民的要求與訓令的代理人，其二是本著自己成熟的判斷與 開明的良知來作決定，作國家整體利益的受託者。 2 Burke認為國會議員應該 扮演的是第二種角色，他本著這樣的理念從事國會議員的職務，然而不幸的 是他的理念並未獲得他選區選民的認同，以致於在他下次尋求連任時，就被 他選區的民眾毫不留情地趕下國會議員的席位（Davidson and Olezek, 2002: 8-9）。 Burke 的困境也正說明了國會議員的兩難，一方面他是國會整體的一份 1. 有關 Burke 對代表角色的觀點，國內學者張福建（1998）與張福建、劉義周（2002）有專文討論，有 興趣的讀者可以參閱該文，在此不贅述。 2. Burke 所提出的觀點其實包括代表的兩個面向：代表的焦點與代表的型態 （Eulau et. al., 1978: 113）。 代表焦點指的是被代表的對象是誰，是選區還是國家整體；代表的型態是指對於被代表者的意見與利 益遵循的情況，若是國會議員遵循被代表者的訓令亦步亦趨，則是代理人（delegate）；若是國會議 員本著自己的智慧、良知、判斷來為被代表者牟取最大的福祉，則為受託者（trustee）。理論上來說， 一個代理人可能代表的對象是選區民眾，也可能是國家整體；而一個受託者所代表的對象也可能是選 區民眾或國家整體。然而，由於要清楚國家整體民眾的訓令相當困難，而要體察選區民眾的訓令較有 可能，因此代理者比較傾向以選區民眾為代表的焦點；而受託者由於是以自己的智慧與良知來判斷， 因此比較有可能超脫選區的範圍，以國家整體的利益為依歸，Burke 並未嚴格區分代表焦點與代表型 態這兩個面向，而將代表分為精確地反映選區選民的要求與訓令的代理人，與本著自己成熟的判斷與 開明的良知來作決定，成為國家整體利益的受託者。 4 東吳政治學報/2005/第二十一期 子，應該本著自己的智慧與判斷作最有利於整體利益的立法與決策，但是他 又是由各自選區選出的代表，為了連任，必須顧及選區民眾的意見與利益， 而在立法與決策上彰顯選區的立場，然而，作為一個選區利益代言人的角 色，又可能與國家整體利益的受託者的角色相衝突。同時在實際經驗上，國 會議員也不可能扮演全然的選區代理者，因為國會議員無法全然瞭解選民的 意見與偏好，國會議員每天必須面對許多大大小小的事務與決定，有些固然 可能選區選民有明顯的偏好顯示，但對有些不很重要的議題，選區選民的意 見模稜兩可，甚至可能意見分歧，或者針對許多突發事件，選區選民的意見 如何還未可知，但是國會議員卻被要求即刻表示意見，此時，國會議員勢必 要運用自己的判斷來作決定，當然不可能作一個完全聽選區訓令來行事的代 表。同時，國會議員也不可能全然扮演一個整體利益受託者的角色，完全不 顧及選區的要求與期待，因為他的連任與否畢竟相當程度受選區選民的影 響。也因此，多數國會議員的代表角色會在極端的選區利益的代理人與極端 的全國利益的受託者之間（Pitkin, 1967: 209-240），有些可能比較接近於選 區代表的角色，有些可能比較接近於集體代表的角色。同時，國會議員比較 接近於扮演選區代表或集體代表，也因為議題而有差別，對那些選區選民較 關注、有清楚立場的議題，國會議員比較傾向作選區訓令的代表，而在選區 選民不是很關注，或立場不清楚的議題，國會議員有相當的自由選擇空間 （Miller and Stokes, 1963）。 幾乎所有國家的國會議員都面臨到代表角色的兩難，然而，各國國會議 員實際的表現又有極大的差異。相對上來說，大多數美國國會議員較側重選 區代表的角色，相當多研究指出，美國國會議員為了贏得選舉，必需要仰賴 自己而非政黨的力量，因此相當以選區利益為重，有時甚至不惜犧牲國家整 體的利益。同時，當美國選民去評估國會議員是不是一個好的代表時，他們 所使用的指標往往是國會議員是否是他選區意見或利益的代言人，諸如：究 竟國會議員在政策制訂或立法上與選區選民的立場多麼接近，或者是國會議 員究竟作多少選區服務，帶多少公共建設或好處到選區。即使國會議員在某 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 5 些選民並不關注或選民意見紛歧的議題上有較大的自由空間，3但是只要國會 議員感受到某一議題對選區選民很重要，且能感受到選區選民的態度立場， 則國會議員通常會去回應選區選民的態度立場，國會議員只有在選區選民比 較不重視或不熟悉的議題上才有較多的彈性空間，對於那些選區選民在意的 重要議題，國會議員無法自行其是，因為即便選民是健忘的，但是國會議員 的對手卻不健忘，那些違背選區意見與利益的國會行為，最終會成為下次選 舉時對手攻擊的箭靶（Kingdon, 1989: 29-71；Arnold, 1990）。 究竟何以美國國會議員以選區代表為職事，有時甚至不惜犧牲整體的利 益？Mayhew（1974）以及後來的研究者一再指出此與其連任的目標密切相 關，美國大多數國會議員以連任為目的，且連任必須仰賴自己贏得初選與正 式選舉，因此必須相當仰賴選區。且美國國會內部的設計與實際運作， 諸如委員會與次級委員會與預算制度的設計、柔性政黨的運作等等，也有利 於國會議員扮演選區利益代言人的角色。其結果導致國會議員花較多的時間 服務其選民，以致於對國會的立法事務較為疏忽，且常常犧牲國家整體的利 益帶各樣的好處到選區，國會議員各自照顧選區的結果，形成特殊主義 （particularism）與分贓政治，導致美國國會在處理全國性的重大事務時缺乏 能力，無法作重要的立法，即使有時回應選區提出法案，卻常常只是徒具形 式，並不負責使法案通過（Fiorina, 1980；Fiorina, 1989；Jacobson, 1992: 201- 249），也因此美國民眾對於國會整體的表現評價一向相當差，遠低於對行 政機關與司法機關（Hibbing and Theiss-Morse, 1995; Hibbing and Smith, 2001: 50-51）。有趣的是美國選民雖然痛恨國會，卻並未因此而懲罰其國會議員， 反而一再地將現任國會議員選進國會裡面，往往高達九成以上的國會議員順 3. Miller 與 Stokes（1963）以三項政策議題為研究對象，指出國會議員反映選區的情況因不同的議題而 有差異：在公民權法案上，國會議員相當反映選區選民的意見偏好；在外交政策議題上，國會議員有 較大的自由空間；至於在社會福利議題上，則國會議員相當反映政黨的立場。 6 東吳政治學報/2005/第二十一期 利取得連任。 4 主要的原因即在於美國選民衡量國會議員的表現時，往往是 考慮這個國會議員為選區做了多少事，帶多少好處到選區；而衡量國會整體 時，卻是國會作為國家制度的一環，究竟為國家整體做了多少事，尤其在立 法與行政監督上是否克盡其職（Hibbing and Theiss-Morse, 1995；Davidson and Oleszek, 2002: 421-433）。 對於美國國會議員努力於扮演選區代表角色的這個現象，相當多美國學 者指出此一問題，並且大聲提出他們對美國國會議員這種過度強調選區，以 致喪失集體責任機制的深切憂慮，他們指出當國會議員努力於扮演好一個選 區利益的代言人的時候，可能形成特殊主義，服務有組織的少數，而犧牲國 家整體的利益，也可能造就形式主義（symbolism），也就是重視表面功夫， 站在一個四平八穩的立場、說好聽的話、投適當的票、但沒有真正的去推動 法案的通過，同時對於解決國家重大問題缺乏關注與能力，最終成為徒具回 應（responsiveness），但缺乏負責（responsibility）的代表型態（Fiorina, 1980； Jacobson, 1992: 210-249）。 相對於美國國會議員的強調選區代表的角色，大多數歐洲國家的國會議 員較偏向國家整體利益受託者的集體代表角色，同時為了防止國會議員以國 家整體利益之名，逃避選民的監督，因此國會議員代表國家整體的利益是放 在政黨政治的架構下來履行（Loewenberg and Patterson, 1990: 179），此即國 會議員忠於政黨的政綱政策，使得政黨的政綱政策最終得以被實踐，而選民 評估政黨的整體表現來決定是否投票給該黨的候選人，如此國會議員的代表 責任得以在政黨負擔集體責任的架構下被履行。同時在這些國家的國會議員 也自始就被社會化，將忠於政黨的政策理念內化成為自己的價值觀，並以遵 循政黨的政策主導為職事（Crowe, 1986）。 顯然，集體代表目標的具體實踐必須仰賴健全政黨政治的配套，以確保 4. 美國眾議院國會議員的連任率，自 1976年以來高於 90%，自 1984年以來更高達 95%以上（Jacobson, 1992: 27）。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 7 國會議員履行其集體代表的職責，然而如果政黨政治未趨健全，政黨未能維 護國家整體的利益，且選民也無力將其淘汰下台，則國會議員徒為特定政黨 的代言人，以國家集體的利益作犧牲品。譬如過去委內瑞拉在施行政黨名單 比例代表制時， 5最大的問題即在於國會議員的選任受到政黨領袖的嚴格控 制，完全背離選民的控制，由於政黨名單係由政黨領袖決定，因此黨領袖能 決定誰擔任候選人，以及候選人在政黨名單上的位置，所以候選人當選與否 完全視政黨領袖的好惡而定，甚至於選民對候選人的名字也並不見得知道， 如此選民無法控制國會議員，也無法按照其對選區的回應來獎懲國會議員，最 後導致國會議員嚴重背離選民的控制（Kornblith and Levine, 1995: 55-59）。由 上述的例子得知，如果政黨相當能夠控制它的國會議員，且選民依政黨標籤 來投票，但是選民並沒有動機與能力讓表現得不好的政黨淘汰下台，則政黨 最終會只照顧自己政黨的利益，而忽視國家整體的利益，如此一來最終集體 代表的理想還是會落空。 由上述的說明得知，過度強調選區的影響力將會喪失集體責任的機制， 犧牲國家整體的利益以遷就選區；然而過度忽略選區的影響力，又沒有健全 的政黨政治來配合，也將造成國會議員脫離選民的控制，最終造成國會議員 只是服務特定政黨或集團，也將造成集體代表性喪失的政治後果。是以在制 度設計上，如何拿捏選區代表與集體代表的平衡，必須相當仔細斟酌。 三、研究設計與方法 我國自一九八○年代中期以來，隨著一連串政治的改革與全面的民主 化，立法委員面臨選戰的競爭也愈為激烈，大多數立委一反過去橡皮圖章的 消極角色，扮演較積極自主的代表角色，他們或者在立法院中積極地參與立 法過程，或者在選區裡積極地服務選民，更多的是他們兩者都作。那麼，究 5. 委內瑞拉於一九九三年修改選舉制度，成為單一選區相對多數與政黨比例代表的聯立式混合制。 8 東吳政治學報/2005/第二十一期 竟他們在扮演選區代表與國家集體代表的角色時，是如何拿捏？而民眾心目 中理想的代表角色又是如何？並且就實際面而言，民眾認為立法委員是不是 滿足這樣的理想？本研究將從一般民眾與立法委員兩個角度出發，來解答上 述的問題。 本研究以第五屆立法院為觀察焦點，資料蒐集時間在二○○四年到二○ ○五年年初第五屆立法院結束之前，研究分三個階段進行。 第一階段：首先進行跨五個縣市八場的一般民眾的焦點團體座談會，以 實際明瞭一般民眾心裡所認為「理想的」民意代表與代表制度如何？以及實 際上如何？之所以採用焦點團體座談會的研究方法是因為我國脫離國民黨 一黨掌控立法院的時日不久，且政黨政治正在轉型，一般民眾對於代表與代 表制度的觀念與期望，仍然在形塑當中，因此研究者期望透過焦點團體座談 會中參與者彼此的互動，得以相激相盪出民眾對於代表的較完整圖像。研究 者雖然事先準備好座談會的大綱，但是座談會的進行，主要仍舊聽憑參與者 之間的討論與互動，如此得以補充研究者事先在理論上與細節上的不足之 處。每一場座談會的成員務必求其同質性高，俾使其可以暢所欲言，激盪出 內心的代表圖像。在八場座談會中，參與座談者總共有 58 名。焦點團體的 研究設計與執行見附錄 A。 第二階段：根據焦點團體座談會所得的質化資料，進一步擬定結構式的 問卷題目，從事全台灣地區民眾的電話調查，以期量化與質化資料結合，深 入探索民眾內在的代表圖像，這部份實際成功訪問 1095 個受訪者。 6 第三階段：進行立法委員實際代表角色與行為的觀察，這部份包括立法 委員本人的深度訪談，以及立委助理的問卷調查。藉由立法委員的深入訪 6. 一般民眾的電話訪問以台灣地區（不含金門、馬祖）年滿二十歲以上的成年人為研究母體。在抽樣上， 係先根據電話號碼簿進行系統隨機抽樣法抽出電話號碼後，再以隨機的方法修正最後兩碼與四碼，以 求接觸到未登錄的電話號碼用戶。電話接通後，再進行戶中抽樣，隨機抽出受訪對象。實際訪問期間 二○ ○ 四年七月廿三至廿五日（星期五、六、日）三天，由政治大學選舉研究中心執行。有效樣本數 為 1095 個。以百分之九十五的信賴度估計，最大可能誤差為正負 2.96%。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 9 談，可以瞭解立委究竟如何感受選民的期待與需求？如何看待他的代表角 色？以及如何扮演此一角色？並且在執行代表角色上碰到甚麼困難？這部 份總共完成 21 位立委的訪談。 7雖然立委深度訪談可以相當掌握立委對代表 角色的看法與實際行為後面的意義，但是由於深度訪談質化研究的性質，且 受訪人數較為有限，無法進行較為全盤性與系統性的量化分析。因此，本研 究也透過立委助理旁觀者的角度來看立委是如何實際上來扮演這個代表角 色，我們對一名立委訪問其一位助理，總共訪問成功 185 名助理，訪問成功 率為 85.3%。 8 雖然本研究係從一般民眾開始資料蒐集，但是研究發現顯示一般民眾心 目中對於立法委員代表角色的思考與評估，大多是針對立法委員的實際代表 角色與行為為著眼點，因此，以下研究發現的說明就從立法委員如何看待與 執行其代表角色開始，接著再從一般民眾的角度看他們如何評估立委的代表 角色與行為。 四、立法委員代表角色的扮演 究竟立法委員如何看待與扮演他的代表角色？當選區利益與國家整體 利益相違背時，他如何拿捏？本研究進行 21 名立委的深入訪談，企圖藉由 深度訪談掌握立委對代表角色的看法與實際行為後面的意義。那麼究竟立委 如何看他們的兩個角色呢？立委深入訪談問卷見於附錄 B。 根據訪談結果，大多數受訪立委都體認到自己的雙重身份，一方面是選 區的代表，另一方面又是國家整體的代表，許多立委提到既是選區選出的不 7. 立委的訪問係以分層隨機抽樣法進行抽樣，分層的標準係政黨（分為民進黨、國民黨、親民黨與其它） 與資深度（分為新任或連任），若有立委拒訪，則以其同一層立委當候補。結果訪問成功的有民進黨 8 名、國民黨 7 名、親民黨 3 名、新黨、台聯與無黨籍各一名。 8. 我們針對每位立法委員訪問一位助理，訪員被要求去詢問資深的助理，立委辦公室主任為第一優先人 選，即或不然，也要求訪問跟從立委相當時日，對立委的問政風格相當熟悉的助理。總計訪問成功 185 人，以立委 217 人計（扣除掉離職者），成功率 85.3%。 10 東吳政治學報/2005/第二十一期 能不關注選區，但是也不能不關注國家整體的事務。而當他們談到關注選區 時，常常指的是兩方面：第一是扮演地方利益代言人的角色，將地方利益反 映到中央；第二是作個案服務。少數立委認為扮演選區與國家整體代表這兩 個角色並不抵觸，但多數受訪立委談到這兩個角色要兼顧並不容易，尤其是 在時間與資源的分配上有困難，當花較多時間資源在選區時，難免會較疏於 國家整體的事務，同時也有立委提到有時選區利益與國家整體的利益有衝 突，此時大多數立委鮮少會站在國家整體利益的立場來對抗地方，而多半是 先反映選區的利益，企圖改變國家政策，如果無法改變國家既定的政策，則 多半會選擇沈默（立委D，國民黨）， 9或者有時屈從於選區民眾的意見（或 壓力），並沒有堅持最有利於國家整體發展的策略（立委P，民進黨）。 那麼在選區與國家整體的關注上，立委多半如何安排其時間與資源?某 些立委提到五五，也有些立委承認花在選區的時間較多，某位立委指出： 「…就百分之三十在關注於國家的議題，百分之七十在做地方利益，那為 什麼會抓三七呢？本來要抓五五啦，為什麼我會抓三七呢，因為我們選區 [某件事正在起步，為匿名因此將委員所提的選區的事項略去 ]10...所以我花 很多的時間在…這個部分，所以我的時間分配、資源分配變成七在地方， 三在國政方面…。」（立委A，泛藍） 那麼，當把比較多的資源與時間放在選區的時候，會不會因此較疏於國 家整體事務的關注呢？某位立委提到： 「…因為選舉制度的關係，所以我們浪費很多時間在選區，拜會選民，[參 加 ]婚喪喜慶也好，以至於沒有更多時間去思考問題，或是研究問題…」。 （立委 B，民進黨） 有類似看法的立委並不少，甚至有立委提到除非是身負黨職，或在立法 院有特定職務，否則大多數立委會將相當多的時間放在選區（立委 D，國民 黨；立委 K，國民黨）。 9. 為維護受訪立委的匿名性，因此對於立委背景的說明有時刻意加以模糊，以免讀者可以循線得知是某 特定立委。在本文中以英文字母將立委加以編號，字母順序代表訪問時間先後。 10. 中括弧內的文字為作者為使說話者的意思較為清楚而加入的補充，以後的作法也如此，不再註解。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 11 顯然，對於選區的關注與國家整體的關注，有時候是個兩難的問題，而 在這個兩難的取捨上，比較多的立委傾向於選區，主要的原因，根據立委的 回答，大致可以歸納出四個主要理由： (一) 立委連任的考量 我國立委選舉採複數選區單記不可讓渡投票（SNTV）制，許多選區的 候選人動輒十多人甚至數十人，對想當選連任的立委而言，為了讓選民在眾 多的候選人當中，仍然會投給自己一票，必須建立個人選票（personal vote）， 11而建立個人選票的重要方式並非在立法院內立法、監督行政機關或審查預 算，而是在選區與選民建立緊密的關係（黃秀端，1994）。由於候選人通常 很多，因此立委不需要掌握太高比例的選票，而只要「緊緊的掌握選區中的 一小部份選民」，這一小部份選民只要佔選民的一小部份比例，譬如在當選 九席的選區僅要獲得百分之十選民的支持，就篤定當選，而如果候選人數更 多，或選票的分配愈不平均，則最低當選得票率就更低（盛杏湲，2001: 179）。 也因此，許多立法委員有強烈的動機花很多時間與資源在選區，以和選民建 立親密的關係。譬如某位立委雖然認為立委的主要責任應該在監督政府與立 法，但他卻花很多的時間在選區，主要原因在於： 「選民真的是利益導向，或者說是人情約束…他們 [選民 ]所要的是，我們 跟他們接近、跟他們接觸，那這個就很耗費很多時間。但是話說回來，這 也是一個民主政治選舉制度的一個機制，強迫你 [立法委員 ]要票的話，你 就要去 [接近選民 ]，你不要票的話，如果不是選舉的話，你就不會去親近 他，對不對？」（立委 B，民進黨） 「我覺得一個比較相稱的立法委員，應該是五五啦，一半國政，一半地方， 那我過去這三年來差不多是七三比，因為我想要繼續連任，所以我把比較 多的時間放在我的選區。」（立委 A，泛藍） 11. 個人選票的概念出自 Cain, Ferejohn 與 Fiorina 等人（1984）所提出的概念，指國會議員憑藉著他個人 的特質、資歷、表現等而獲得選票，而非憑藉政黨或其他非個人因素獲得選票。Carey 與 Shugart（1995） 很有系統的分析在哪些選舉制度下國會議員有追求個人選票的動機。 12 東吳政治學報/2005/第二十一期 「在選區選出來的立委為他們選區爭取權利、爭取利益，是理所當然的， 因為他的選票就是從那裡來的。…你叫區域的民意代表不顧選區的利益， 只照顧國家整體的利益，我認為是不太可能…。他不當選了，什麼利，什 麼理想也沒有了。」（立委 B，民進黨） 也有立委提到就國家整體來考量應該要如何規劃，但是卻可能遷就選民 的壓力而作另一種考量，譬如某位立委提到： 「當有利害衝突的時候，我舉個最簡單的例子。…中橫公路九二一之後中 斷，對於選區的所有立委來講，會承受很大的壓力要趕快復建，但是站在 一個專業的角度的時候，會覺得讓它休養生息一陣子，等到整個地質鞏固 之後…。所以其實如果說當時我們有堅持，也去得罪一些選民的利益或是 期待…，其實對國家整體的預算安排和整個森林的保護和復建，甚至包括 整個公路的復建，其實是有益的。但是往往在這個狀況之下，會去遷就選 民的壓力，對我們來講，好像從理想那邊退縮，保持沈默。所以說這是現 行選制上的一個無奈，但是能夠真正堅持下去的委員，我承認還是不多。」 （立委 P，民進黨） (二) 有限資源的分配 如果立法委員發現別的立委都犧牲國家資源將好處帶到自己的選區，並 且認為即使國家的資源不花在自己選區，也花在別的選區，那麼，立委自然 期望資源分配到自己的選區。12 如果大多數立委都將國家的資源與特別利益 或預算往自己選區爭取時，若某位立委為了國家整體的利益與長遠的規劃而 不如此作的時候，其他選區的民眾既不會因此而特別感激，反而自己可能被 自己選區的民眾懲罰。換句話說，立法委員面臨到一個集體行動的困境，沒 有任何立委願意負擔代價去成就集體利益，寧可犧牲集體的利益，來換取自 己與自己選區的利益。譬如某位立委提到： 「…那至於說國家喔，其實這個預算不花在這裡，也花在別的地方，對不 對？既然是區域選出來的，那當然以這個地方為重要 [考量 ]。」（立委 B， 12. 分配理論探討國會議員如何從公共政策的制訂與預算的分配過程中帶特殊利益到選區，有關於分配理 論的介紹與應用在台灣的經驗研究，可見於羅清俊（2001）一系列的相關著作。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 13 民進黨） 也有立委提到： 「一樣是一千萬，為什麼要作在你台北市，而不作在我 [某某 ]縣。」（立 委 S，國民黨） (三) 立委在立法與決策上的無力 立法與決策的重心不在立法院，以致於立委在立法與決策上的表現較為 有限，不得不在選區用心。相對於行政院，立法院在國家政策與立法上扮演 的角色一向較為弱勢，在國民黨一黨掌控立法院的時期，重要法案大多由行 政院提，然後透過黨政運作，使立法院通過行政院的決策。在政黨競爭出現 後，即便立委在立法上較過去大為主動積極，但是重大法案仍舊以行政院的 提案為主，且行政院的意見通常在審議法案的過程中扮演相當舉足輕重的影 響力（盛杏湲，2003: 68-69）。在民進黨執政之後，儘管國民黨失去行政權 的舞台而在立法上較為積極，但是，行政機關在立法與決策的影響力仍舊舉 足輕重。有相當多名民進黨立委認為在其政黨取得行政權的舞台後，由於政 黨決策中心的轉變，他們能表現的空間較過去有限。舉一些例子來說，民進 黨立委談到： 「以民進黨來講，以前在野的時候，推動一個法案，那時候民進黨黨團， 或者個別的立委影響力很大，可以去推一些法案。但是執政以後，基本上， 政黨 [指立法院黨團 ]的影響力整個衰退了，就是說變成『政指揮黨』然後 『黨指揮立委』…在在野黨的時候，民進黨黨中央有政策會、有中常會， 他們一些決定會尊重立法院黨團的意見，在過去在野黨的時代，民進黨的 立法院黨團跟中常會是平行的。但是變成執政黨以後，好像變成下屬。」 （立委 C，民進黨） 「所以說在三年的過程當中，我們發現很多民進黨籍的委員，他會嘗試去 立法，他也希望說把他自己的觀點和理想付諸於法案來實施。可是我發現 滿多人到最後就是以行政院的版本為一個主軸。那這樣子對於立法的精神 多多少少會有一些隔閡，所以說就這點來講，我會發現不只我一個人。雖 14 東吳政治學報/2005/第二十一期 然像我們有一些法案花蠻長的時間去草擬，也想推動…雖然你付出蠻多的 努力，可是最後還是以盡量配合執政團隊為主。」（立委 P，民進黨） 同時，當決策與立法的重心不在立法院時，立委在立法與決策上會相當 感到挫折，因此將問政重心擺在選區是相當自然的結果，相當多立委都提到 黨團抹煞個人立委表現的空間： 「…這種個人的意識喔，有時候會被黨團，或者立法院的其他人、多數來 否決掉。一些我們認為是正確的、應該的，會被否決掉…」立委 B（民進 黨），同時立委 M（民進黨）、立委 P（民進黨）、立委 G（台聯）也有 類似的說法。 也有立委提到許多立委來自於地方，事實上對國家整體事務缺乏經驗， 也沒有過問的能力，再加上我國決策的重心一向在行政院而非立法院，因此 立委問政的資源本就不足，所以除非是目前身負立院黨職，或者過去有過擔 任行政職務的經驗，否則通常比較難以國家整體為考量（立委 D、立委 K、 立委 Q 都有相當類似的看法，而他們恰巧也都有擔任過國民黨黨職或有擔任 行政職務的經驗）。 (四) 政黨的惡性競爭 政黨的惡性競爭使理性問政的空間減小，立委在立法決策表現的空間更 自縮小，使立委不得不將問政的焦點置於選區。我國政黨之間的競爭愈到晚 近愈為激烈，在一九九○年代中期以後，一方面國民黨在議席率節節下降的 情況下有政權保衛戰的動機，另一方面民進黨身為最大反對黨有積極的企圖 心，因此第四屆立法院一開議（一九九九年初）即以對當時的行政院長蕭萬 長提出不信任案拉出序幕，執政黨與在野黨的關係劍拔弩張（盛杏湲，2003： 73-74）。更由於第四屆立法院中期適逢二○○○年總統選舉，政黨之間的競 爭更為激烈，且自總統選舉之後，國民黨面對選舉的失敗，行政權的失去， 與部分黨籍立委的出走，想力圖振作，而民進黨首次取得行政權後有強烈的 企圖心，親民黨新組黨之後也力求表現，在在都使得第四屆的立法院政黨攻 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 15 防更為激烈，在許多立法與決議上引發強烈爭議相持不下。 同時，二○○一年第五屆立委選舉之前民進黨「再怎麼野蠻」文宣所引 發的效應，以及後續政黨之間的相互攻訐，使得立委比較不願意在較具爭議 性的法案與審查預算上凸顯自己，以免留給對手攻擊的口實，因此服務選區 似乎是相當多立委認為比較不得罪選民，且相當能建立個人選票的方式。第 五屆立法院民進黨取得立法院最大政黨的地位，但並未掌握過半議席（僅有 38.7%的議席），因此積極拉攏台聯與無黨籍立委，與國民黨、親民黨組成 的聯盟對抗，由於泛綠與泛藍各自掌握的議席差異不大，為了爭取法案與決 議的勝算，因此泛綠與泛藍各自陣營的合作更形緊密，而跨陣營的對立更為 嚴重，此一態勢在二○○四年總統選舉前後兩邊陣營的對壘更形加劇。黃秀 端（2003）的研究即指出在第四屆立法院初期的一致政府時代，政黨的凝聚 力較弱，黨際間的對決較少，政黨之間還有可能因某些議題而尋求跨黨的投 票結盟；但是在第四屆立法院中期之後，泛藍政黨與泛綠政黨的對峙更為分 明，泛藍與泛綠政黨各自成立投票結盟，但是極少跨陣營的投票結盟。由於 藍綠陣營立委惡性競爭的結果，立法委員在立法問政的空間更為有限，無論 執政或在野陣營的立委都有相同的體認，一個民進黨立委這樣說： 「政黨在決策上面、在立法上的影響力很強，…在這種情況，過度的強化 政黨在立法上的角色或功能，以致造成政黨的對決，每天都在對決…。」 立委 C（民進黨不分區），而立委 G（台聯）也有類似的說法。 同時，另一個民進黨立委談到過多的朝野協商其實限縮了立委問政表現的空 間： 「現行的機制太重視朝野協商，…朝野的對立會讓立法的旨意遷就於政黨 的妥協。所以說現行朝野協商的機制相當程度壓縮，也限縮立法的權責以 及他兌現理想的目標。」（立委 P，民進黨） 同樣的，在野黨的立委也表達： 「因為我們藍綠對決。…藍綠對國家的認同是不一樣的，這是我們很大的 問題。所以變成很多議題呢到後來無限上綱啊，上綱到這個藍綠的時候 啊，你就自然而然啊，就會傾向很無奈，但是你得跟現實遷就。…我們國 政現在的問題在藍綠的對立，藍跟綠的對立很厲害，沒有太多的理性空間 16 東吳政治學報/2005/第二十一期 可以來和緩。…因為這個部分你能夠著墨的很有限，就是藍綠對決很厲 害，理性探討的空間縮小了。」（立委 A，泛藍） 五、影響立法委員代表角色的因素 從上述的分析得知多數立法委員有偏向選區的動機，那麼，就比較的觀 點來看，哪些立法委員比另一些立法委員更傾向於選區角色的扮演？同時， 立法委員代表角色的選擇，是否對其代表工作與時間資源的分配有所影響？ 由於解答這個問題需要觀察更多立委與更完整的量化資料，因此這部份的分 析係以立委助理的調查資料來加以分析。我們以下列這個題目詢問立委助 理： 「您認為貴委員在問政的時候，是以自己選區的利益為優先，還是以國家 整體的利益為優先？」 結果有 74 個（40.0%）立委助理認為自己所服務的立委是以選區利益為 優先，而有 105 個（56.8%）立委助理認為自己所服務的立委是以國家整體 利益為優先，有 6 個（2.7%）未作答。我們為了更清楚的確認受訪者的回答， 因此對於回答「自己選區利益」的立委助理，再續問：「如果貴委員選區的 利益與國家整體的利益相衝突，他是否還是以選區利益為優先？」結果在應 回答的 74 個立委助理中，只有 28 個（38.4%）堅持仍是以選區利益為重。 至於那些回答「國家整體利益為優先」的立委助理，再續問：「如果國家整 體的利益與委員選區的利益相衝突，貴委員是否仍是以國家整體利益為優 先？」結果在應回答的 105 個立委助理中，有 90 個（85.7%）堅持仍是以國 家整體利益為重。 如果我們將同樣的問題改成詢問「一般委員」，而非自己服務的委員時， 會發現答案有相當大的差別（見表一），顯示立委助理在評估自己服務的立 委與評估一般立委的標準可能並不全然相同。這一個落差說明了兩點：第 一，社會上普遍認可的理想的代表圖像是立委應以國家整體利益為優先；第 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 17 二，某些立委助理在評估其所服務的立委時，可能傾向有所保留，以使其立 委符合理想的代表圖像。也因此，我們在解讀立委助理對本項問題的回答 時，可以解讀為是立委助理及其服務的立委「比較認可」的代表方式，但「不 必然是」立委實際的代表方式；同時，我們也將以選區優先或以國家整體優 先不當作非此即彼的二分類，而只當作有程度之別，亦即是比較接近於選區 優先，或比較接近於國家整體優先。那麼，我們接下來的分析乃在於比較為 什麼某些立委與其立委助理比較「認可」某一型的代表角色？釐清此一問題 有助於我們去瞭解是哪些立委的背景因素導致立委的角色選擇。這些可能的 立委背景因素包括立委的代表種類、所屬的選舉區、政治經歷、以及教育程 度與職業經歷背景等，以下就以經驗資料加以檢證。 表一：立委助理對「自己服務的立委」與「一般立委」代表 角色的評估 選區利益 優 先 國家整體 利益優先 合計 自己服務的立委 41.3 58.7 100.0（179） 一般立委 76.2 20.5 100.0（179） 資料來源：盛杏湲，2003-2004。 說明：表中數字為百分比，括弧中數字為人數。 首先值得注意的是立委不同的代表種類，會著重不同的代表角色（見於 表二）；不分區立委與僑選立委比較傾向以國家整體利益為優先，這似乎是 理所當然的結果，因為他們沒有特定選區，除非是某些本來是區域立委或準 備換跑道到選區域立委的不分區與僑選立委。而原住民立委全數以選區利益 為優先，並沒有絲毫的保留，顯示原住民選民的利益較為一致與顯著，因此 原住民立委較清楚選區的利益，當然也比較無法迴避選區的要求與期待，同 時由於原住民屬於社會上的相對弱勢者，因此追求在國家預算的大餅上分到 一些利益也是言之成理。比較值得注意的是區域立委有較高比例（58.7%） 18 東吳政治學報/2005/第二十一期 是以國家整體利益為重，而僅有較低比例的立委助理（41.3%）承認自己的 立委是以選區利益為重。 我們再將區域立委按照其選舉區別予以細分，結果發現台北市立委有相 當高比例（93.3%）是以國家整體利益為優先，而與其它地區的立委有明顯 的區別；其它地區的立委大多是選區優先與國家整體優先雖互有參差，但大 約各半。台北市立委之所以有別於其它地區的立委，可能有三個主要原因： 第一，台北市是一個大都會區，選區異質性相當高，選民的意見與利益相當 多元，因此給予立委較大的問政空間。第二，台北市選民的政治成熟度較高， 而教育程度愈高與政治知識愈高的民眾愈傾向期待立委以國家整體優先（見 後文的分析），因此台北市立委有可能感受到選民的期待，因此較傾向以整 體利益為優先。第三，台北市立委大多以形象來吸引選民，而提升形象的方 式往往不在於圖利選區，（圖利選區可能適得其反），而在於表現高尚的道 德、智慧與能力來處理國家整體事務。 在立委的政治背景與經歷方面（見於表三），首先，不同黨籍立委的角 色差異相當值得注意，親民黨、台聯立委都有高達七、八成的比例是以國家 整體優先，民進黨立委也有高達六成以上是以國家整體優先，但是國民黨立 委助理有超過半數以上承認其立委是以選區利益優先。此與各政黨內部的代 表文化與習性有關，國民黨由於在二○○○年以前長期執政，因此在行政院 主導立法決策的情況下，個人立委在立法上能表現的就較為有限，因此有往 選區靠攏的傾向，即使近年來國民黨失去行政權的舞台，但是代表的習性以 及固有的選區經營方式，套用Fenno（1978）的用詞「選區風格」（home style） 不容易改變。 13更加以國民黨立委本來就有較為仰賴地方派系的傳統（陳明 通，1998），因此相較於其它黨的立委，國民黨立委有較偏向選區代表角色 的傾向（盛杏湲，2000：56-57）。此外，也相當值得注意的是無黨籍立委有 13. Fenno（1978）指出每一個國會議員都有其特定的與選區接觸與經營選區的方式，他稱之為 home style， 此一 home style 一旦建立了之後，國會議員的選民就會產生某種期待，也因此 home style 很難改變， 除非遇到選區重劃、差點輸掉選舉，或因為極少數的個人因素才可能改變。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 19 相當強的扮演選區代表角色的傾向，這是因為他們缺乏政黨的奧援，必須更 加拉攏選區選民以獲得當選連任。 表二：立法委員的代表種類與選舉區與其代表角色的交叉分析 選區利益 優 先 國家整體 利益優先 合 計 χ 2檢定 代表種類 區域立委 43.6 56.4 100.0（133） χ2=18.53 原住民立委 100.0 0.0 100.0（8） P=.00 不分區立委 18.8 81.3 100.0（32） 僑選立委 16.7 66.7 100.0（6） 選舉區別 （區域立委） 台北市 6.7 93.3 100.0（15） χ2=9.88 高雄市 44.4 55.6 100.0（9） P=.08 省轄市 53.3 46.9 100.0（15） 大台北地區 （台北市除外） 51.5 48.5 100.0（33） 農業地區 45.5 54.5 100.0（33） 其它地區 46.4 53.6 100.0（28） 資料來源：盛杏湲，2003-2004。 說明：表中數字為百分比，括弧中數字為人數。 立委與地方的淵源愈深將會使他有選區優先於整體的可能性，那些與地 方淵源愈深的立委，譬如有擔任過地方上的民意代表、或曾有從事地方黨務 的工作經驗，或是有派系的背景，在他們的工作與生活經驗當中本就與選區 民眾有較深的接觸，在地方上有多年的耕耘，當選區民眾有個案服務或爭取 地方建設或經費的需求時，他們自然會是被請託的對象，同時他們對這些地 方的需求會給予較多的關注，自然他們也比較可能傾向於將國家的資源與預 算往自己的選區爭取，也因此他們相對於那些沒有這些地方淵源的立委，顯 20 東吳政治學報/2005/第二十一期 示出有較高的扮演選區代表角色的傾向。在本研究中掌握的三個與選區有關 的因素：是否曾擔任地方民意代表、是否有地方黨務工作的經驗、以及是否 有地方派系的背景，都顯示出他們相較那些沒有地方淵源的立委有較傾向選 區的特性，且此一差異達到統計上的顯著水準。 此外，研究發現顯示連任的立委會比新任的立委更關注於選區，顯示連 任的立委經營選區愈久，與選區的連結愈密切，因此比新任的立委傾向於選 區，但是連任與新任立委在角色扮演上的差異並沒有大到達到統計上的顯著 水準。至於在立委個人政治目的的影響上，如果立委是以獲取選民的認識與 支持為首要目的，則會較傾向選區優先，若以實現政治理想、貫徹政黨的政 策立場、以及制訂政策為主要目的的立委，則會比較偏向以國家整體為優 先。至於以獲取政治影響力為主要目的的立委，則以選區優先與國家整體優 先的情況差不多。 在立委的學經歷對其代表角色的影響上，研究發現顯示教育程度是一個 影響立委代表角色的重要因素（見於表四），如果立委的教育程度是大學或 以下的，則扮演選區與國家整體的角色的比例各半；若是教育程度是碩士 的，則以國家整體優先的比例提高至 55.6%；至於若是教育程度是博士的， 則有高達九成左右（89.7%）是以國家整體優先。顯然，教育程度的提升， 有助於立委從選區的關注移轉到對國家整體的關注，對立委個人的角色選擇 有相當大的影響。 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 21 表三：立法委員的政治背景與經歷與其代表角色的交叉分析 選區利益 優 先 國家整體 利益優先 合 計 χ 2檢定 黨籍 國民黨 54.4 45.6 100.0（57） χ2=19.63 民進黨 36.9 63.1 100.0（65） P=.00 親民黨 22.9 77.1 100.0（35） 台聯 11.1 88.9 100.0（9） 無黨籍 76.9 23.1 100.0（13） 有無地方民意代表經歷 有 50.7 49.3 100.0（75） χ2=4.63 無 34.6 65.4 100.0（104） P=.05 有無地方黨務工作經歷 有 53.7 46.3 100.0（41） χ2=3.33 無 37.7 62.3 100.0（138） P=.07 有無地方派系背景 有 51.4 48.6 100.0（70） χ2=4.82 無 34.9 65.1 100.0（109） P=.03 資深程度 連任 45.7 54.3 100.0（92） χ2=1.64 新任 36.5 63.5 100.0（85） P=.23 立委的政治目的 獲取選民的認識與支持 59.4 40.6 100.0（96） χ2=37.40 獲取政治影響力 45.5 54.5 100.0（11） P=.00 實現政治理想 8.6 91.4 100.0（35） 貫徹政黨的政策立場 10.5 89.5 100.0（19） 制訂政策 25.0 75.0 100.0（12） 資料來源：盛杏湲，2003-2004。 說明：表中數字為百分比，括弧中數字為人數。 22 東吳政治學報/2005/第二十一期 表四：立法委員的教育與職業經歷背景與其代表角色的交叉分析 選區利益 優先 國家整體 利益優先 合 計 χ 2檢定 教育程度 大學及以下 51.6 48.4 100.0（91） χ2=15.46 碩士 44.4 55.6 100.0（45） P=.00 博士 10.3 89.7 100.0（29） 職業經歷背景 曾任大學教師 27.7 72.3 100.0（47） χ2=4.92 無此經歷 46.2 53.8 100.0（132） P=.04 曾任媒體工作者 13.6 86.4 100.0（22） χ2=8.07 無此經歷 45.5 54.5 100.0（156） P=.01 曾任法官律師 16.7 83.3 100.0（6） χ2=1.56 無此經歷 42.2 57.8 100.0（173） P=.40 曾任醫生 44.4 55.6 100.0（9） χ2=.05 無此經歷 41.2 58.8 100.0（170） P=.84 曾任軍警公教 41.0 59.0 100.0（62） χ2=.01 無此經歷 41.9 58.1 100.0（117） P=.91 資料來源：盛杏湲，2003-2004。 說明：表中數字為百分比，括弧中數字為人數。 在立委的職業經歷背景對其角色扮演的影響上，因不同的職業背景而有 差別，從表四可以發現，立委曾任大學教師、媒體工作者，都可能使他較具 備國家整體的視野，而較少以選區為優先；至於曾任法官或律師者也有相當 高比例的立委較傾向以國家整體為優先，只不過由於曾任法官或律師的立委 人數不多，因此並未達到統計上的顯著水準。至於是否曾任醫生或軍警公教 選區代表與集體代表：立法委員的代表角色 23 則在立委的角色扮演上無顯著的差別。 綜合上述立委各項學、經歷的分析，發現立委的教育程度愈高、愈是具 有專業的職業背景，則