产业梯度转移中的政府作用分析

《合作经济与科技》 2008年4月号上(总第342期) CO-OPERATIVEECONOMY&SCIENCE 提要 产业梯度转移既需要发挥市场 在资源配置中的基础性作用,也离不开政府的 适度干预与调节。政府在引导地区产业梯度转 移过程中的职能作用是市场无法取代的,要有 效发挥政府在地区产业梯度转移中的作用,就 必须处理好政府与市场之间、中央政府与地方 政府之间、转出地政府与转入地政府之间的关 系。 一、市场经济条件下政府干预地区产业梯 度转移的理论依据 由于现代市场经济并非是自由放任的，其 本质上都渗透着政府的宏观调控，地区产业梯 度转移同样离不开政府的干预和调节。 首先,依靠市场机制的自发作用实现区域 产业梯度转移不可避免地伴随着大量的资源 浪费。尽管市场机制是产业转移中实现资源配 置的有效手段，但市场的力量往往是盲目的， 其作用也主要是事后调节，容易造成资源浪 费，甚至带来经济危机。政府通过宏观调控，完 全可以通过科学的预见实现事先调节，避免不 必要的资源闲置与浪费。政府通过制定和实施 产业政策，可以有效地支持和引导高梯度地区 的夕阳产业转移向低梯度地区，成为低梯度地 区未来的主导产业与支柱产业，从而加速区域 产业结构的合理化与高度化，实现产业资源的 优化配置。 其次,由于不完全竞争、外部性、规模经济 及公共产品等“市场失灵”领域的存在,地区产 业梯度转移的利益机制常被扭曲。如果单纯依 靠市场的力量，则无法避免垄断、不正当竞争、 基础设施投资不足、过度竞争、环境污染、重复 建设等现象的发生和蔓延，使整个经济长远发 展的基础产业、公共产业领域难以得到健康发 展。这些现象在产业转移过程中屡见不鲜，很 多问题只有通过政府作用才能得到有效解决。 同时，由于微观主体独立性不强，市场成本过 高或市场被分割，从而导致市场本身的不健 全，也需要政府的宏观干预来解决地区产业转 移过程中存在的市场信息共享、资源合理配置 等问题。 第三,依靠市场力量实现产业梯度转移所 耗费的时间长,不能促进区域经济超常规发 展。由于低梯度地区经济发展相对滞后，仅靠 市场机制和区域自身的力量，实现经济“起飞” 将是一个缓慢的过程。通过政府作用积极推动 发达区域的产业转移，将会收到事半功倍的效 果。亚洲、拉美新兴工业国家经济的“起飞”无 不与其强政府作用直接相关。韩国效仿日本的 做法，以产业政策为手段，实施出口导向战略， 运用政府的力量积极吸引外资，承接产业转 移，国家经济实力迅速增强，在短短二三十年 的时间里就走完了老工业国用了一二百年才 走完的历程。实践，通过政府作用促进产 业转移承接，是低梯度地区实现超常规发展、 较快缩短地区差距的重要工具。 第四,市场不能有效解决产业转移过程中 出现的国家和区域经济安全问题。高梯度地区 产业转出、低梯度地区承接产业转移，总的来 说是利大于弊，但有时也会给国家或地区经济 发展带来负面影响。产业转移可能带来的危害 一般表现在三个方面：一是对转出地就业市场 带来的冲击。产业转出不可能将产业工人一并 转出，如果没有新产业承接，就可能导致工人 大面积失业，从而引发严重的社会问题；二是 地方政府为了本地区经济发展，可能承接污染 型产业的转入，虽然会给转入地区带来经济的 一时发展，但对当地生态与环境却带来长期的 危害；三是对一个国家而言，大量承接国外产 业转移还可能会导致宏观经济失控，给国家经 济安全带来严重威胁。可见，政府在产业转移 中承担着维护国家和区域经济安全的重要职 责，这是市场无法有效解决的。 最后,在经济全球化趋势下,产业梯度转 移不仅发生在一国之内,而且还发生在国家和 国家之间。而国家主权独立的基本特征又在一 定程度上限制产业转移的全球化，要解决这一 矛盾，也有赖于各国政府之间进行政策协调。 二、政府在引导地区产业转移中的职能作 用 市场经济条件下地区产业梯度转移需要 政府干预，这主要是因为政府在产业梯度转移 中具有市场无法替代的作用。 (一)规划引导作用。政府具有宏观信息上 的优势，能够全面把握不同梯度地区的特色和 优势。政府利用掌控的大量信息，制定和实施 以中长期发展战略为主的四大区域产业发展 的指导性规划，协调好各省区市的发展战略、 空间布局以及结构调整的重点和方向，从而有 目的、有意识地引导不同地区的市场主体实施 产业的梯度转移和结构优化升级。 (二)协调平衡作用。我国地域辽阔、人口 众多、地区间发展不平衡，而各地方政府围绕 有形或无形资源展开的竞争，客观上导致区域 间产业转移难以顺利进行。例如，地方政府对 税收资源的争夺就是影响产业转移的重要因 素之一，本地区的企业如果要迁出或到外地投 资，就意味着税收资源在转出地和外地政府间 重新进行一减一增的分配，企业原所在地政府 为维护本地区的税收收入和经济利益，自然会 干预企业自主的投资行为。而我国现行的干部 考核、升迁等安排，会进一步强化地方政 府的这种行为动机。政府作为国家政策的掌控 者和产业发展的调节者，一方面可以加强对区 域经济和产业发展的指导；针对不同地区之间 的产业转移矛盾和纠纷，中央政府可以出面协 调，消化矛盾；另一方面政府还可以采取一系 列政策手段来缩小区域之间产业发展差距，促 进不同梯度地区的产业转移，使转出地和转入 地的产业结构在产业的梯度转移中共同得到 优化和升级，最终实现不同区域经济的协调平 衡发展。 产业梯度转移中的政府作用分析 □文/潘理权 公共/财政 116 《合作经济与科技》 2008年4月号上(总第342期) CO-OPERATIVEECONOMY&SCIENCE (三)政策诱导作用。政府是政策制定和执 行的主体。政策诱导作用是指政府在科学规划 的基础上，通过实施财政补贴、税收减免、融资 支持、出口退税等政策措施，诱导企业在有利 可图的情况下自觉按照政府的目标推进产业 的有序转移。比如，为加快高梯度地区失去比 较优势的产业向低梯度地区转移，政府给转移 的行业以财政贴息，或给予低梯度相关企业的 出口产品实施全额退税等。这些政策措施的实 行，对提高区域产业结构和推动产业转移都能 起到很好的作用。20世纪九十年代以来，发达 国家的加工制造业大量向中国内地实施梯度 转移的事实就是很好的例证。 (四)环境营造作用。产业的梯度转移需要 有良好的外部环境，不仅包括体制、政策环境， 而且包括市场和法律环境。我国处在市场经济 体制建立和完善时期，市场发育程度不足，政 策体系、法律制度还不健全，这些都会给产业 的梯度转移带来巨大成本，严重干扰高梯度地 区的产业向低梯度地区有效转移。政府制定稳 定、成熟的产业政策，通过立法的形式来严格 企业行为、政策措施等，对产业梯度转移 产生重大影响。同时，在实践中，这些法律规范 还将成为政府行政干预和政策诱导的共同依 据。现阶段，我国政府不仅承担着完善市场经 济体制建设的任务，而且还要进一步转变职 能、加强自身行政效能建设，一个健全完善的 市场经济制度和高效的政治体制无疑会加快 产业梯度转移的步伐。创造良好的市场环境、 法制环境和体制、政策环境都需要政府发挥主 导作用。保护知识产权、查处假冒伪劣、维护市 场秩序，也是政府营造良好环境职能的具体体 现。 (五)适度保护作用。我国在一定时期内适 当保护国内市场和民族产业，是我国经济长远 发展的客观需要，也是我国抵御风险、保障国 家经济安全、生态环境安全的要求。特别是加 入WTO后，必须由政府来代表和维护国家的 整体利益，政府要在与WTO规则相适应的前 提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，并 制定保护民族产业和国内资源、环境的有效政 策。在承接国际产业的梯度转移中，不能不加 选择地全盘接受，对与国内相竞争的劳动和资 本密集性的低技术含量产业，应加以选择地承 接；对国内资源消耗较大、对生态容易造成破 坏、对环境带来污染的产业就应该通过一定的 技术、环保等将之限制在国门之外。通过 这样的制度安排，保护公平竞争、保护国家利 益不受损害，努力实现本国利益在激烈的市场 竞争中取得最大化。 三、处理好政府在产业梯度转移中的三种 关系 一是要处理好政府与市场的关系。随着人 们对市场经济规律和政府职能作用认识的加 深，政府与市场的关系已经由最初政府作为 “守业人”的角色转变为“合作者”的角色。市场 与政府的功能之间既有相互对立、相互消长的 一面，也有相互补充、相互促进的一面。如果市 场和政府都能在自己的边界内相互作用，那么 两者之间的功能就会在相互补充和相互促进 中发挥作用，如果两者中的任何一方超出其边 界时，不仅会出现对另一方功能的排斥、削减， 而且反过来也会对自身功能的发挥形成约束。 市场经济条件下产业梯度转移的规律是 客观存在的，这为政府引导产业梯度转移提供 了现实依据。在我国经济体制转轨时期，由于 市场机制不健全、不完善，通过政府有效干预 一方面是为了弥补市场机制本身固有的缺陷； 另一方面是为了促进市场的发育和完善，为市 场机制作用的充分发挥创造条件。政府对产业 转移的干预不能越位，也不能错位和缺位，干 预的最终目的是为了加快地区产业梯度转移 的步伐、提高转移的效能。如果政府不能把握 市场规律，或干预不当，出现越位、错位和缺 位，则会对市场机制造成危害，阻碍产业梯度 转移的进程。因此，合理界定政府干预产业梯 度转移的边界，实行市场进、政府退，动态处理 好二者之间的关系是成功实现地区产业梯度 转移的基本保障。 二是要处理好中央政府与地方政府的关 系。一方面在产业的梯度转移问题上，中央政 府和地方政府的政策目标和利益诉求总体一 致，但也存在一定的不协调之处，如地方政府 更注重本地区经济发展，注重就业、财政税收 等硬指标，而中央政府更关注区域经济的协调 发展，对于资源与环境的关注则要强于地方政 府；另一方面地方政府之间还存在着向中央政 府争资金、争项目、争优惠政策的问题。因此， 要通过一定的制度安排，使中央和地方的战略 与政策产生协同效应。中央政府既要为各地方 政府营造平等的市场发展环境，又要从全局的 角度统筹规划，加大对弱势地区的支持力度， 要能够在平衡与不平衡发展的地区之间取得 动态平衡。地方政府在考虑自身利益的同时， 也要树立大局意识，积极支持和服从中央政府 的全局规划和大政方针。对处于同一梯度的地 方政府来说，重点是积极挖掘本地区的特色和 比较优势，形成互补的合作竞争关系，而不能 大搞恶性竞争和重复建设。只有充分发挥中央 政府的主导作用与地方政府的能动作用，并使 二者密切配合，才能形成促进产业合理转移的 协同效应。 三是要处理好转出地政府与转入地政府 的关系。高梯度地区与低梯度地区在产业和经 济发展层面上，总体上说是一种良性互补的关 系，但在一定时期和条件下也可能产生矛盾和 冲突：处于高梯度地区的地方政府不仅不能有 效推动产业的梯度转移，反而成为产业梯度转 移的主要障碍。当地方政府围绕有形或无形资 源展开竞争时，客观上就会引起区域间产业转 移难以顺利进行。例如，地方政府对税收资源 的争夺就是影响产业转移的重要因素之一，本 地区的企业如果要迁出或到外地投资，就意味 着税收资源在转出地和外地政府间重新进行 一减一增的分配，企业原所在地政府为维护本 地区的税收收入和经济利益，自然会干预企业 自主的投资行为。加之我国现行的干部考核、 升迁等制度安排，也会进一步强化地方政府的 这种行为动机。如果这种状况长期存在，不仅 不利于低梯度地区经济的发展，而且还会严重 影响高梯度地区产业结构的调整和升级。上个 世纪六十年代初，西方国家经济进入长波周期 的低潮阶段。在欧洲，由于发达地区产业未能 及时向欠发达地区转出，不仅使欠发达地区逐 步丧失购买力，甚至债台高筑，而且发达地区 也因这种购买力的下降而导致商品外销日益 萎缩，金融业受到重大损失。这种情况同时也 诱发了人口大量流入发达地区，使发达地区的 夕阳产业无法转出，从而出现了英国以伦敦为 中心的东南地区、法国以巴黎为中心的中央地 区产业结构恶化的征兆。我国要防止这种现象 的出现，高梯度地区的地方政府与低梯度的地 方政府必须加强协作，建立互利双赢的地区合 作发展的关系。处于高梯度的地方政府要提高 产业结构调整的危机意识，大力培育新的主导 产业，帮助夕阳产业及时转出；处于低梯度的 地方政府要积极创造良好的软、硬环境，吸引 和主动承接发达地区的产业转入。■ 公共/财政 117