推进新型农村社会养老保险可持续发展

圈 本期专题——新农保试水 根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老 保险(以下简称 “新农保”)试点，试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大，在全 国普遍实施 ，2020年之前基本实现对农村适龄居 民的全覆盖。按照国务院发布 的试点指导意见， 各级财政部门积极发挥职能作用，不断探索推进“新农保”的方式方法，积累了丰富经验。本期 专题对 “新农保 政策进行解读，并介绍了部分地区的经验做法，希望对各地推进“新农保”工作 有所裨益。 推进新型农村社会养老保险可持续发展 2009年 初，中央提 出要在全 国10％ 的县 (市、区、旗)范围内试 点新型农村社 会养老保险(以下简称“新农保”)，以 后逐步扩大试点，到2020年前基本实现 全覆盖。9月1日，国务院正 式印发了《关于 开展 新型农村社会养老保 险试 点指导意 见》，标志着“新农保”制度的正式启航。 新农保制度的基本要领 一 是保基本、广覆盖 。我国将 长期处 于社会主义初级阶段，整体经济发 展水平 不高，而农村社会养老保险涉及 到八亿 多 农民，这就决定了社保 体系只能从低水平 起步，从保障基本 生活入手，也决定 了当 前完善社保体系的战略重点是要把弥补 制度缺失作为优先目标，先解决“从无到 有”的问题 ，再循序解决“由低到高”的问 题。这也就是要首先解决“新农保”制度的 广覆 盖问题，要把它作为一项公共产品向 全体 农村居 民提供。与此同时，“新农保 必须与经济发展水平相适应，与农村实际 情况相适应，与农民的承受能力相适应。 根据不同地 区的发展水平、不同人群的农 村养老方式、不同区域农村养老保 障水平 的现状，进行分类和分步实施。 二是保急需、促公平。社会保 障制度 12中国财政 CHINASTATE FINANCE 刘军民 周志凯 应把公平 目标 放在第一位 ，健全 的社保体 系既要有普惠的制度安排，又要有倾斜性 的政策定位，缩小社会收入分配差别，促 进社会公 平、和谐与稳定。现 阶段，我国 “新农保”制度只在部分 地区试点，并且选 择了财政经济条件相对较好的地区进行， 成效比较明显，但却在一定程度上不利于 公 平。因为“新农保”的一个重要 内容是要 强化各级政府财政投入力度，但其 实最需 要政府补贴和制度 惠及 的是经济 落后地 区的贫 困人 口。为此，需要适 当考虑调整 制度推行的先后顺序，先行重点支持经济 欠发达地 区“新农保”制度 的建立与推行。 上 级政府要着力增加 对经济欠发达 地 区 的转移支付补助，使 新农保制度的阳光尽 快照耀到经济欠发达的农村地区，尽早地 惠及最贫 困的农村人 口。 三是顶 层设计、分步 实施。建 立“新 农保”制度，必须政府牵头，统一政令，加 大推力，统筹协调，进行有效的组织和引 导。现阶段 ，政府应在制度设 计、资金投 入、组织发动、管理运营、督促检查等方 面发挥主导作用，大力提高对农村社会保 障的组织、协调管理水平。各地农村社会 养老保险办法基 本上都是在 1992年 民政 部颁布的《县级农村社会养老保险基本方 案 的基础上稍作修 改形成的，制度设计 千差万别，地方色彩鲜明，呈现 出明 显 碎片化”状态，普遍缺乏法律性， 如保险对象不明确、保险资金来源不稳 定、保险管理随意盲目等，使农村养老保 险具有很 大的不稳定性。我国地 区之间、 城乡之间存在着巨大差别，决定了社会保 障体系的两个重大取 向：一要促进制度的 整体 性和统一性，努力缩小差别，整体设 计，统筹协调，防止制度的“碎片化”。二要 面对现实，正视差别，在统一体系和法律 规范的前提下，尊重现阶段城乡发展的特 殊规律 ，给地方实施政策 以一定的弹性和 空间，根据不同地区的发展水平，不同人 群的农村养老方式，不 同区域农村养老保 障水平的现 状，来进行分类设计和分步实 施。各地应 当根据试 点的指导意见、指导 原则和国家总体方案精神，进一步优化制 度设计，制定具体实施方案，实施分类保 障、分 级补贴、分层管理、稳步推进，要 强调政府扶持、农 民自愿参保的原则，精 心组织方案实施 ，构建起新农保制度的长 效机制。 推进新农保可持续发展的重点 1．强化 政 府主导 ，建 立稳 定增长 的 筹资机制 “新农保”制度作为 一种保 障农村老 年人享受社会养老金待遇的保险制度，离 不开有效、有力的资金支撑。为此，需要 在坚持和完善农村居民个人缴费、集体补 助、政府补贴相结合的筹资模式下，着力 建立稳定增长的筹资机制。 一 是建立健全各级财政稳定、长效的 “新农保 ”资金补助机制。农村基本 养老 保 障基金主要依靠政府公共财政支持，这 是发达国家建立农村社会养老保险制度 的基本经验。“新农保”之所以“新”，一个 最重要的体现就在于明确了政府的投入责 任 ，实干亍‘‘个人缴费、集体 补助、政府补贴” 相结合的筹资办法。政府对“新农保 的投 入 ，既补“入 口”，又 补“出口”，在 农 民参 保缴费环节和“新农保”养老金待遇支付 环节给 予财政补助。政府 资金 的投入 主要 解决两个问题：建立政府资金的引导机 制，即为了鼓励农 民参加养老保 险，由政 府对参保人员根据年龄 的不同给予适当的 补贴 ；建立养老保障待遇调整的储备基 金，以保证被保险人领取的养老金数额与 社会经济发展水平同步提升，基础养老金 随物价水平上涨适时调整。在“新农保”制 度 的实施过 程中，各级财政 应按照“既量 力而行又尽力而为 的要求对参保人员给 予一定 的补贴。在财政补贴 问题上 ，以统 筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄 弱地区给予适当支持，以提高农民参保的 积 极性。要保证“新农保 制度 的正常运 转，地方财政每年应列出专项预算 ，充实 农村社会养老保 障基金 ，并随经济的发展 同步增长。按照国务院的指导意见，中央 财政补贴资金到位后，中西部地 区以及省 以下财政补贴面对扩面之后 巨额的补助资 · 金 需求 ，能否补助 到位和持 续进行，是需 要高度关注的问题。 二是建立农 民缴费、集体 补助稳定增 长的长效机制。从制度简便 的角度 出发 ， “新农保”缴费 目前设为每年 100元、 200元、300元、400元、500元 5个档 次， 地方可以根据实际情况增设缴费档次，参 保人 自主选择 ，多缴 多得。从 发展 的角度 看，未来 国家还应依据农村居 民人均纯收 入增长等情况适时调整缴费档次，在条件 具备时直接以当地农民上一年人均纯收入 为缴费基数，这样将更有利于体现能力负 担原则，也有利于建立参保者缴费与收入 的联动增长机制。至于农村社会养老保险 基金的集体负担部分，可从 乡村所办企业 的利润、公益金和管理费用中提取 ；没有 集体经济的乡村，要根据统分结合、双层 经营的原则发展壮大集体经济，以不断提 高经济效 益来解决农 民缴 纳一部分养老 保 险费的问题。 三是 未雨绸 缪，建 立可持 续筹 资机 制。我国社会老龄化问题具有未富先老、 速度快、持续时间长的特点，这就要求社 会 保 障制度不但要解 决历史遗 留问题和 现实中各个群体之间利益差别问题，还要 为应对未来 人口老龄 化高峰 的到来做 好 政 策和 资金准备 ，因此要求“新农保 制 度不仅要具有前瞻性，而且要具有可持续 性。同时， 新农保”制度由地方财政作为 主要出资人和最终担保人，对于财政的支 付 能力提 出了比较 高的要求。为及 时兑现 财务责任，防止支付 不足的风 险，政府 需 要运用精算的方法在充分考虑未来不确 定因素的基础上，对农村地区养老金领取 人群的年龄结构、领取期限做出估计，以 事先做出相应的财务安排，并与筹资机制 相匹配。 2．完善体 制，建立新 农保制 度各级 财政责任分担机制 强化政府主导，还需要完善体制，厘 定各级财政职责，妥善解决好“新农保 制度 中各级财政责任分担 问题，形成良性 有序的投入机制。国务院发布的指导意见 明确指出，政府对符合领取条件的参保人 全额支付“新农保”基础养老金，其中中央 财政对 中西部地 区按中央确定的基础养 老金标准给予全额补助，对东部地区给予 50％的补助。地方政府应当对参保人缴 费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30 曷 本期专题——新农保试水 老有所乐——敬老院老人观看文艺演出 金 的实行有利于-'t'-A账户制度 的发展。此 外，从城乡养老保 险制度的衔接来看，农 村养老保 险制度 应该是社会统筹 与个人 账户相结合的方式，个人账户制度所具有 的良好便携性也有利于农村劳动力的自由 流动。 其 次，完善个人账 户制度管理体制， 加强个人账户基金的投 资管理。要实行个 人账户基金的行政管理和投资运营管理 相分离，由县级社会保险经办机构负责个 人账户的建立和日常管理，同时，将个人 账户基金 的投 资管理 权委托给省级社会 保险经办机构。将农村个人账户基金纳入 城镇个人账户基金 的投资管理体制中，由 外部的投资管理人进行市场化运营，以获 得相对较高的收益。 再次，注重个人账户的弹性和便携性 设计。“新农保”制度目前还是一个相对封 闭的制度体 系，从长远 的发展来看，必将 变成一个 开放的制度体系。因此，对个人 账户的设计和管理要体现弹性化要求，即 能灵活处理“参保人身份、缴费方式、携 带转账、中止和恢复、税收减免”等信息， 以适应农民在各类经济活动情况下的缴 费方式和农民地域流动的需要，保证账户 的可携带性，让参保农民可终生随时随地 14中国财政 CHINASTATE FINANCE 办 理缴 费、查 询和 领取养老金的手续。 并建立锁定账户，即 在参保人达到规定 领 取 养老金 年龄之 前，不得提前支取账 户资金。个人账户由 具 有托 管 资格 的银 行保管，并向参保人 披 露信息，让投保人 参与管理个人账户。 4．加 强政 策 配 套 ，实 现“新 农保 ” 基金的保 值增 值 基金 的保 值 和 增 值 是 实现“新 农 保 制度健康、可持续发展的重要方面。 “新农保 制度 从严格 意义上说是混合制 度 ，个人账户部分为基金积 累。而账 户基 金的市场化运营是基金积累制度的内在要 求。基金积累制度是否有效的测量指标是 基金 的收益率，根据“艾伦条 件”，只有当 基金收益率高于社会平均工资增长率和人 口增长率 时，基金积累制才是有效的 ；反 之，对参保者个人 而言，基金积累制度则 是无效的。当基金收益率低于通货膨胀率 时，基金制甚至达不到保障老年收入的目 标。提高基金积累制度收益率的重要途径 是进行市场化运营，只有资本可以比较 自 由地投资于各种金 融资产，才有可能获得 社会的平均收益率，也才有满足“艾伦条 件”的可能。具体操作上，可考虑通过法 律程序，在保证资金安全的前提下，通过 市场化公 开招标 的方 式选择 专业的基 金 管理公司负责运营管理，将部分养老保险 基金交由专业投资公司进行投资，以提高 积累资金的增值率。 考虑到农村养老保险以县为覆盖范 围，基金大多集中在县级保障部门，其保 值增值受到人才、信息、投资能力等多方 面的限制 ，因此，可以考虑将养老保 险基 金全部或部分上缴，由省级部门负责保值 增值并承担责任。省级部门不能实现保值 增值的，可以将基金交由全国有关机构和 基金公司运营。在农村养老保险基金运营 模式从国家经营向基金管理公司经营的 转变过程中，政府承诺的最终担保所起到 的稳定作用是无法替代 的。同时，要建立 相应的农村养老保险基金监管机构，制定 农村养老保险基金限制性投资政策，确保 “新农保”制度的健康持续发展。 鉴于 目前我国缺乏风险较小、回报较 高的投资渠道，农村个人账户基金在农村 养老保险中具有重要地位 ，个人账 户制度 存在一定风 险，因而可由国家发行一部分 特种国债，由农村养老保险个人账 户基金 持有，以保障其获得基本的收益保障。 5．妥善解 决‘新农保”与其他社保政 策的接续转移 问题 随着城市化进程的推进，农村居民的 流动日益频繁，农 民选择参加城镇养老保 险、被征地农 民转换 到“新农保 、返 乡农 民工参力 新农保”等势所难免。因此，“新 农保”制度与其他社保政策之间必须可 以 相互接续转移。一是要预 留制度接 口，制 定与其他社保政策转换的详细办法。在省 级范围内制定统一、规 范和切实可行的操 作流程，规范转换、接 续的操作办法，解 决不同社保 政策间、不 同地 区间的基金结 算问题。二是改进养老保险金的计发办 法，将农村居 民在各个不同时期形成的养 老保障权益予以归集。在参保人员达到可 以领取养老金的年龄时，对养老保险权 益进行分段累积计算，并在养老金待遇中 予以体现。三是加快社会保 险省级统筹步 伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区 ·间因利益关系而影响社保关系接续转移等 问题。四是加快全国社会保 险信息化联网 建设，为省际问“新农保”制度与其他社保 政策间的接续转移提供技术支持，出 社 会保障全国一卡通”相关政策。 蓠 (作者单位：财政部财政科学研 究所 对外经济贸易大学) 责任编辑 李 忝